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日期：2017-06-16 12:00:00
【内容摘要】“一带一路”伟大构想的提出，从政治经济、军事外交等视角明确了中国未来发展的战略方向，对我国能源安全与能源持续发展具有前所未有的政治影响，为中国社会快速发展提供了重要的机遇。面对我国能源发展的严峻形势和当前的时代挑战，必须以“一带一路”为契机，深刻领悟“一带一路”与我国能源安全的逻辑关系，在分析能源发展现实问题的基础上，探索我国破解能源发展问题的方法路径。
【关 键 词】“一带一路” 能源安全 能源法 路径
没有经济上的国家安全，就不会有国家的政治安全和独立。同样，没有能源安全，也不会有经济安全。这正是战后独立的殖民地国家总结由于以自然资源为基础的产业被前殖民国家所控制而不能实现政治上的真正独立的教训，促进包括自然资源永久主权在内的经济主权原则在法律上形成的内在动因。[1]近年来，随着经济社会不断发展以及能源供应形势逐渐紧张，我国面临的能源问题不断突显。2013年，习近平总书记根据我国当前经济社会发展状况和所处的国内外环境，开创性地提出了“丝绸之路经济带”[2]和“21世纪海上丝绸之路”[3]（以下简称“一带一路”）的伟大构想，为我国新时期的周边外交奠定了良好的战略基础，同时也指明了我国能源战略规划的发展方向。中国21世纪的能源安全与发展走向，必然要以“一带一路”为契机，分析阻碍能源发展问题的根源，不断加强国际合作，调整能源发展不当，完善能源法律。
一、“一带一路”与我国能源安全
“一带一路”伟大构想源于古代“丝绸之路”，但却是对其的革命性超越，这表明了我国国家领导人对当前国内社会发展状况的全面把握，以及对国际政治经济新秩序的深入思考。“一带一路”旨在加强亚非欧及周边海域的互联相通，在政治、经济、文化等多方面实现最大范围、最具影响、最为深刻的可持续发展，是充分发挥市场的资源配置潜力和全球资金融合能力的有效策略。[4]因此，“一带一路”不仅是中国领导人审时度势的考虑，同时也是全世界民族美好而远大的理想，在国际合作及全球共同治理模式的探索中具有划时代的重要意义。
能源合作是“一带一路”的重点，加强沿线各国在能源领域的合作交流也是“一带一路”的核心工作。“一带一路”与我国的能源安全有着天然的不可分割的内部联系，对我国能源安全具有多方面的重要意义。一方面，“一带一路”有利于平衡我国能源产业区域发展结构，带动中西部能源经济快速发展。2010年，中国已经成为世界第二大经济体，与世界的联系越来越紧密[5]。国内能源产业的发展主要通过东南沿海的海上通道，也因此带动了我国东南部能源产业的快速发展，相比中西部，东南部更具有发展的优势。近年来，随着东西部发展差距的增大，加之美国等国家对我国东南海的觊觎，传统海上运输的不安全系数也随之增加，所以，依托“一带一路”的发展契机，转向通过西部陆上通道进行能源贸易合作，将是缓解我国东南部发展压力、有效带动中西部均衡发展的最佳途径。另一方面，“一带一路”有利于维护我国的能源安全。随着我国经济的持续发展，能源消耗和能源紧张成为制约我国经济发展的重要瓶颈，对外进口能源资源已是我国迈向全面现代化的被迫之举。我国是石油、天然汽、煤炭的进进口国，据统计，2013年我国原油对外依存度为57.4%，能源安全面临十分严峻的考验。[6]我国的原油主要从中亚进口，进口路线和进口地区都存在诸多不稳定因素。为避免能源因海运而产生的潜在危险，通过陆路运输无疑是当前形势下规避海上运输风险最为稳妥的应对之策。
二、“一带一路”背景下我国能源发展的时代挑战
“一带一路”提出以来，我国能源虽然拥有前所未有的发展契机，但其所面临的挑战也是空前的，既有大国博弈带来的威胁，也有能源产业本身发展的桎梏，更有能源法不完善造成的现实阻碍。
（一）大国博弈对我国能源发展的影响
“一带一路”内在地包含了各国在政治、经济、文化等多方面的交流合作与互通贸易，多元目标、多元利益与多元主体交织共存，必然会导致美国、俄罗斯、印度等沿线国家在能源发展方面产生竞争和冲突。
1.美国亚太倾斜破坏合作环境
近年来，中国政治经济实力在世界范围内广泛提升，加之“一带一路”给中国发展带来的潜在发展机遇，引起了美国的担忧。于是，美国的全球扩张逐渐向亚太倾斜，试图对中国的发展进行干扰。2013年美国涉华军力报告称：“中国宣称其崛起是和平的，没有追求霸权和扩张领土的愿望。然而，由于中国不断增长的军事力量缺乏透明度，该地区对中国意图的担忧持续加深”[7]。此报告也在一定程度上助长了一些学者认为近年来东南亚局势不稳是由于中国军事力量不断增加而造成的不实论断。鉴于此，美国不断扩大在东南亚的影响，企图与日本结盟，建立“亚太再平衡”。同时，在中亚，美国试图建立“新丝绸之路”。[8]种种行为表明美国试图破坏我国已有的能源合作机制，这无疑是对中国现阶段能源发展的严重威胁，也是阻碍“一带一路”建设的恶意挑战。
2.俄罗斯欧亚一体化政策阻碍合作进程
俄罗斯作为”一带一路“沿线的重要国家，对“一带一路”的建设和推进具有十分重要的影响。中国与中亚国家在“一带一路”的框架内加强合作、互通有无，能源贸易领域的商通已初见成效。基于此，俄罗斯担心其一直以来奉行的欧亚一体化政策受阻，于是对中国百般阻扰。中亚作为俄罗斯推行欧亚一体化的大后方，也是俄罗斯外交政策的重要组成部分，随着“一带一路”的深入发展，中国与中亚地区的合作联系越是紧密，越会造成俄罗斯对失去中亚战略同盟的所谓的“担忧”。如何在世界政治经济中实现大国之间的合作共赢，如何将沿线国家的威胁进行合理转化，将是我国今后很长时期内面临的问题。
3.印度不合理怀疑影响合作效果
印度作为发展中国家，在国际社会中不断采取措施提升自身综合实力，其不仅非常重视与南亚国家建立长久顺畅的合作关系，近年来也在不断加强与中亚、东南亚等国家的联系，以此扩大其在整个亚洲的政治、经济实力。但是，由于中国加强与周边国家的合作，致使印度担心中国与邻国关系的日益友好可能会限制其发展空间。2013 年7月，《印度斯坦时报》曾发文质疑中国与哈萨克斯坦在卡沙甘油田项目中的合作，是“抢了印度的合同”[9]。虽然印度作为主权国家，有权通过合理、合法、有效的方式增强本国实力，但其恶意扭曲另一善意第三方的行径，造成对我国能源发展的牵制和对能源合作效果的不良影响，也是极其不可取的。
（二）我国能源的现实问题对能源发展的影响
我国经济社会进入了一个全新的发展时代，这在很大程度上取决于能源产业的快速发展。但是，我国能源发展也面临着严峻的形势和挑战，并不断成为能源本身以及经济社会发展的桎梏。
1.能源的内部性不合理
能源系统自身的问题，不仅是影响能源能否可持续的关键，更关系到能源与经济、社会等外部性环境能否协调发展。所以，在一定程度上来讲，能源系统内部性不合理问题对能源发展本身与其说是不利的，毋宁说是致命的。我国能源的内部性不合理主要表现在能源安全、能源效率、能源结构、能源产业、能源科技与能源体制等方面。资源制约日益加重，造成能源安全隐患突出；发展方式粗放，影响能源效率提高；基础设施建设落后，能源发展后劲不足；自主创新能力有限，能源科技和能源体制发展受限。[10]除此之外，能源的内部性不合理最主要地表现在能源结构不合理。一方面，深受“富煤、贫油、少气”思想的错误影响，使得煤炭消耗比例占能源消耗总量的比例一直居高不下。相比石油和天然气来说，我国煤炭在资源总量方面占有绝对的优势。此外，欧佩克要将石油定价稳定在每桶25至30美元之间，远远超过以煤炭为原料通过液化而制成的成品油价格。[11]所以，总量和价格的双重因素，造就了我国以煤为主的不合理能源消费结构。另一方面，能源内部不合理还在于清洁能源、新能源的开发使用未成体系。太阳能、潮汐能、风能、生物能等清洁能源虽然开发潜力大，利用前景较好，但是囿于此类能源分散布局，开发难度大，加之资金、技术有限，所以，相比发达国家而言，我国对清洁能源或其它新能源的开发使用仍需加强。
2.能源的外部性不协调
我国能源的外部性不协调，集中在能源于经济、社会、环境等层面。能源能够深入到经济发展和社会进步的每一个环节，能源发展的强度、能源的供应能力等都会影响到经济发展的速度、人民生活水平的提高以及社会整体的稳定。因此，能源能在多大程度上满足经济社会发展的需求以及以何种方式予以满足，都是由能源的基础性地位决定的。目前，我国能源供应数量不足、对外依赖性较强、能源安全系数低等现象，严重制约了我国经济社会的发展。另外，环境污染、气候变暖，能源与环境的关系更是直观。美国曾认为中国对二氧化碳排放量足以使其应该与发达国家一样承担气候变暖的区别责任，理性看来，美国的要求不是完全没有合理性。能源发展与环境不协调使得能源发展失去了保障，对整个国家来说，无异于就是一场灾难。
（三）我国能源法律缺陷对能源发展的阻碍
法治的功能可以产生公平正义，但是法治的本质不是公平正义，而是标准、秩序和效率。我国能源法经过几十年的快速发展，数量和质量经历了前所未有的突破和蜕变，为经济社会的持续发展发挥了重要的作用。但是，基于狭隘的立法思路，以及受立法环境和立法水平的影响，使得我国能源法并不能满足“一带一路”的现实需要。
1.缺乏能源基本法
在能源法律方面，我国虽有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《水法》、《清洁生产促进法》等组成的相对完善的能源法律体系，但是缺乏一部能够统领能源法领域全局的基本法。各能源单行法虽然针对某一特定领域做出规定，但是能源单行法毕竟不是基本法，其具有明显的单一性和片面性，不能涵盖所有能源问题，不能对所有法律关系进行调整[12]。况且，现有的能源单行法，也不乏规定不够详细、缺乏可操作性等问题。此外，随着新能源不断被发现和开发利用，新的调整对象的出现，客观上要求必需有一部尽可能涵盖所有能源法律内容的基本法。
2.能源法与其他法律的冲突
能源法与其他法律之间的冲突，主要是指能源法律与环境法和经济法之间的冲突。能源法律与经济法律和环境法律都是由全国人大及其常委会制定，从制定主体上来说具有一致性，但是由于立法过程和立法关注点分散，加之受立法利益导向和其他政策法律的影响，导致能源法制定的结果往往具有封闭性，即其虽然具有内部合理性，但却与其他交叉法律领域不兼容，从而出现法律冲突的现象。例如《煤炭法》和《电力法》，其制定目的和制定理念均以能源产业发展利益为核心，忽视对环境的保护，容易造成环境污染、破坏，由此说明能源法与环境法存在不相匹配的情形。能源法与经济法的冲突主要表现在，能源法的制定本是为更好地服务经济，但是经济的发展必然会加大对能源的需求；而经济法的制定却很少考虑能源的供应能力，或是说“经济人”理性的趋势，造成经济法与能源法的矛盾此消彼长。而能源立法中对于不合理的产业结构也不会加以调整，由此而致这些不同领域的立法之间缺乏相互协调和照应甚至冲突。[13]
3.《节约能源法》的不足
鉴于我国高能耗产业仍然占有很大的比重，节约能源资源就显得尤为重要。2007年对《节约能源法》进行了修订，修订工作较为细致，修订后实施效果良好。但是，与当前的节能减排和环境情况相对照，尤其是“一带一路”对能源利用效率的潜在高要求，使得该法仍然存在许多不足。倡导性、原则性法律规定较多，而且没有相关的配套制度，缺乏可操作性，不能很好地发挥法律的指引作用。比如《节约能源法》（2007年修订）第8条规定，国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步。如此规定，虽然简单、明了，却也起不到指引作用，失去了立法的初衷。另外，该法还表现出明显的重政府管理、轻市场调节的特点。我国能源法产生于计划经济时期、发展和完善与市场经济时期，一路走来，虽然蜕变、更新较快，但是仍然带有明显的计划色彩。强化政府责任、追究政府过错，都是在一定程度上弱化市场调节和经济调节的功能，不符合全球化以及“一带一路”背景下国际市场追求自由、灵活以及效率的理念。
三、基于“一带一路”破解我国能源发展问题的路径选择
“一带一路”为我国发展提供了战略支撑和机制保障，鉴于我国能源发展面临的困境和挑战，未来我国能源发展的方向无疑要抓住“一带一路”的战略机遇，在国际竞争与合作、能源结构调整以及能源法律的健全方面进行突破。（一）加强国际能源合作
加强与大国合作，实现互利共赢。“一带一路”中，中国与美国、俄罗斯、印度等大国之间虽然存在着许多天然的竞争，但是在政治、经济、贸易、安全和文化等方面也有共同利益，彼此合作的基础深厚。对于美国，中国应该注重双方在重大项目建设方面的合作以及在热点问题上的良性沟通。在东南亚，大湄公河次区域合作（GMS)为中美合作提供了较好的基础，中国可以借此机会深化双方合作，鼓励中资企业、学术机构和非政府组织加强与美国进行产、学、研互补。在中东和南亚地区，中美可凭借资金、技术优势，加强对中东国家能源发展支持，突出中美在重大建设项目中的主导地位。在中亚地区，中美可以在页岩气的开采中加强联系，创新合作机制。对于俄罗斯，双方能源合作的巨大潜力和互补性正在释放，[14]所以，今后的发展方向必然是在合作的基础上正确处理双方的利益关系。中俄应履行已有的东段天然气管线长期供应协议，并且不断扩大能源基础设施建设、加强技术合作，推进“一带一路”顺利开展。中俄两国的根本目的并不冲突，欧洲一体化与“一带一路”建设可以并行不悖，尤其在能源上、中、下游发展中，双方应该用长远的眼光继续深化、扩大合作领域。对于印度，双方应该看到二者的共同点，在今后的发展中应该视合作大于竞争，共同合作开发非洲油气资源以实现资源来源多元化，并且可以合作解决“马六甲海峡困局”，保障能源运输安全。[15]
继续深化与中东国家合作，巩固“一带一路”战略支点。中东作为亚、欧、非洲的连接，且拥有非常丰富的石油资源，所以，中国不仅要正确处理好与政治经济大国之间的合作竞争关系，而且要清醒地认识到中东国家才是“一带一路”建设的战略支点。解决中国与中东国家能源合作的困境，关键是强化中东在中国的战略地位，整合国家资源进行合作机制创新，并且要加强文化交流，夯实民意基础，在更广泛的领域，通过更加多元的方式实现合作与共赢。
（二）调整能源利用战略
二十一世纪的能源发展战略，必然要全面符合“一带一路”的要求和理念，具有合理的能源结构且能源发展与外部经济环境协调一致。从能源发展的内部性来说，一个国家使用什么能源以及采取什么样的能源结构，与该国的能源储量以及从国际上获得的能源量密切相关，我国也不例外。未来能源发展方向，我国必然仍以煤为主，但是要向多元化转变，提高天然气、水电以及核能的利用比重。对于核能的发展，国家核电技术公司总法律顾问吴爱红在2015能源法务论坛中指出，核电走出去是热点，核电在节能减排和低碳方面具有明显的优势，核电走出去不仅体现在我国的“一带一路”上，而且是世界各国的愿望，关系到世界共同体。在能源结构调整的具体方法上，首先应该推进能源价格改革，逐步形成能够反映市场稀缺程度和环境成本的价格体系，着重深化煤炭资源价格改革，推进电价改革，形成石油、天然气以及其他新能源的价格机制。其次要创新新能源发展规划，使其不仅是新能源产业发展的规划，更是新能源利用的指导纲领。最后就是要对新能源和可再生能源推行经济激励和财税补贴政策，而且这些政策不仅是针对项目的实施方和运营方，更要对广大消费者起到切实的刺激和引导作用。
从能源发展的外部性来说，就是要全面协调能源发展与经济社会和环境的关系，能源发展不能阻碍经济增长、损害生态环境，而且发展经济、保护环境也不能成为无节制使用能源的理由。正确把握经济、社会、环境与能源的关系，既符合“一带一路”的发展要求，也与我国科学发展观的目标相一致。
（三）完善能源发展法律
法治不仅要解决公平、正义的问题，更要建立标准、秩序、效率，维系更大范围的资源整合、生产和消费。面对我国能源法体系中存在的诸多问题以及我国能源发展所处的严峻形势，需要对我国能源法律进行梳理、调整，以全新的法律姿态突破现实的困境。
推进《能源法》制定进程。鉴于我国缺乏一部统领能源领域全局的能源基本法，《能源法》的立法推进将是未来一段时间的首要任务。目前，《能源法》正在酝酿和筹备，从某种意义上来讲，我国能源法体系的完善工作已经取得进步，《能源法》的最终出台，一定会为能源发展提供基本的法律依据和指导，也能够更好地协调能源单行法之间以及能源单行法与其他领域法律的关系。
理顺能源法与经济法、环境法的关系。正确处理好能源法与经济法、环境法的关系，关键在于对于经济利益、环境利益和能源本身发展利益的合理考量，以及对可持续发展的全面理解。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的现实，决定了经济发展将是我国未来相当长时期内的主要任务。未来能源法的制定和完善，既要满足经济发展需要、符合经济发展规律，又要以能源现实为依据，尽量维持能源发展的合理结构和能源安全。对于能源法与环境法的关系，也要尽量避免能源法与环境法立法目的上的冲突，虽然凡事两全不容易，但是既要保护环境，又要促进能源产业发展，始终是我国追求社会进步、实现现代化道路上不可回避的问题。
完善《节约能源法》。首先要完善相关法律制度，避免法律规定的原则化。比如，完善节约能源奖励制度，具体规定奖励适用的对象、条件和方式等。完善公益基金激励制度，规定节能公益基金的设立、配置、用途、使用、管理和监督，真正发挥节能公益基金的功能。完善公众参与制度，强化公众的主动参与和事前参与，尤其是节能减排的事前参与，增强其参与意识，使公众参与得以权利化。同时要建立权利保障机制，当参与权利无法行使或被剥夺时，能够通过有效的方式进行维护。完善农村节能规定，大力开展沼气建设、秸秆气化等农村能源，推进农村生产生活节能和农业生产节能，使农村节能与工业节能、建筑节能和交通运输节能具有同等重要的地位。[16]此外，针对节约能源法普遍存在的重政府管理、轻市场调节的倾向，未来能源法的健全完善应该更加注重对市场运行规律和市场调节作用的重视，以此来发挥市场经济体制的优势，促进经济发展。
四、结语
“一带一路”为能源合作提供了契机，也为能源发展带来了挑战。我国作为“一带一路”的提出国和重要参与国，能否在激烈的国际竞争中实现突破，很大程度上取决于我国能否高瞻远瞩地处理好国家之间的利益博弈关系，以及实现能源结构创新和法律改革的程度。我国能源发展的诸多问题，客观上要求能源法必须抓住“一带一路”的良好契机，更加有效地推进适应能源革命的法律变革。
[1] 胡德胜：《我国矿产资源税费制度的问题识别与改革建议》，载《法学评论》2011年第4期。
[2] 习近平：《弘扬人民友谊，共同建设“丝绸之路经济带”》，载《人民日报》，2013年9月8日第3版。
[3] 习近平：《中国愿同东盟国家共建21世纪“海上丝绸之路”》，.http://news.xinhuanet.com/world/2013-10/03/c_125482056.htm．2013-10-03/2015-06-15。
[4] 国家发改委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》[EB/OL]。
[5] 赵妍：《“丝绸之路经济带” 战略构想与新疆发展》载《人民论坛》2014年第32期第218-220页。
[6] 钱兴坤：《2013年国内外油气行业发展报告》，北京：中国石油集团经济技术研究院，2014年。
[7] 杨晨曦：《“一带一路”区域能源合作中的大国因素及应对策略》，载《新视野》2014年第4期，第124-128页。
[10] 杨解君：《当代中国能源立法面临的问题与瓶颈及其破解》，载《南京社会科学》2013年第12期。
[11] 景春梅：《对我国能源发展战略的几点思考》载《中国能源报》2013年2月4日第5版。
[12] 熊敏瑞：《论我国能源结构调整与能源法的应对策略》，载《生态经济》2014年第3期。
[13] 杨解君：《当代中国能源立法面临的问题与瓶颈及其破解》，载《南京社会科学》2013年第12期。
[14] 杨晨曦 ：《“一带一路”区域能源合作中的大国因素及应对策略》，载《新视野》2014年第4期。
