【内容摘要】随着经济的高速发展，我国的资源能源压力越来越大，特别是石油能源对外依存度迅速增大，能源安全问题已经到了亟待解决的地步，我国最新提出了““一带一路””的战略，中国经济和世界经济高度关联。中国将一以贯之地坚持对外开放的基本国策，构建全方位开放新格局，深度融入世界经济体系。推进““一带一路””建设既是中国扩大和深化对外开放的需要，也是加强和亚欧非及世界各国互利合作的需要，因此我国需要根据新的国际合作的形势与政策，修改我国较为落后的法律制度，以适应经济发展以及国际合作的需要。

【关 键 字】“一带一路”  国际能源合作  法律问题  能源法制

一、“一带一路”的战略分析

一带一路（One Belt One Road，简称“OBOR”）是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的简称，2013年9月和10月由中国国家主席习近平分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。海上丝绸之路经济带和丝绸之路经济带以中国加强与周边国家的合作为基础，可以逐步形成连接东欧、西亚和东南亚的交通运输网络，为相关国家经济发展和人员往来提供便利；海上丝绸之路经济带不仅可以巩固和发展我国同东南亚的经贸关系，同时可以逐步辐射到南亚和非洲等地区，扩大中国的影响力。同时丝绸之路经济带的振兴势必会形成对阿拉伯和东欧国家的辐射作用，其结果有利于新的欧亚商贸通道和经济发展带的形成。对中国来说，可以带动内陆沿边向西开放，相当于扩大西部的发展空间，有利于增强中国的影响力，可谓一举多得。

在2013年，国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路的重大倡议，并得到了国际社会的高度关注”。国务院总理李克强在参加2013年中国-东盟博览会时也强调，铺就面向东盟的海上丝绸之路，打造带动腹地发展的战略支点。

2013年5月，李克强总理于访问巴基斯坦时提出了建立中巴经济走廊的设想。初衷是加强中巴之间交通、能源、海洋等领域的交流与合作，加强两国互联互通，促进两国共同发展。2013年底，习近平主席提出“一带一路”战略构想，中巴经济走廊作为“一带一路”的有益补充，战略重要性进一步提升。2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》则明确提出，“中巴、中印孟缅两个经济走廊与推进‘一带一路’建设关联紧密，要进一步推动合作，取得更大进展”。“中巴经济走廊”从陆路开辟了通向中东的门户，以此为枢纽可把中国、波斯湾和阿拉伯海连接起来，开辟一条绕过马六甲海峡的内陆能源通道面对当今世界纷繁复杂的经济社会的变化以及国际金融危机影响日益广泛的局势下，为解决中国能源紧缺问题而由中方主导建立的“中巴经济走廊”无疑对我国的战略发展具有深远的意义。

2015年5月6日，李克强总理主持召开了国务院常务会议，会议要求要聚焦铁路、电力、通信、建材、工程机械等具有比较优势的领域，对接不同地区尤其是“一带一路”沿线国家需要，采取投资、工程建设、技术合作等方式，带动装备等出口，促进相关国家就业扩大和经济发展。2015年5月8日，国家能源局召开落实“一带一路”战略推进能源国际合作会议，部署能源系统推进“一带一路”能源国际合作重点工作任务。[1]

二、我国能源国际合作制度现状以及存在问题

（一）我国能源国际合作制度现状

中国一直都是最大的煤炭消费国，消费量约占全球的一半以上，我国的能源结构中煤炭也占了主要的地位，其次是石油，我国是世界上第二大石油消费国，占世界总量的百分之十一，仅次于美国。由于我国天然气的勘探、开发和利用的技术比较落后，天然气消费仍处于较低的水平。在全球核能消费呈下降的趋势下，我国的核能消费仍有所上升。我国水能资源丰富，不论是水能资源蕴藏量，还是可能开发的水能资源在世界都居首位，我国也是世界上第一大水电消费国。在可再生能源方面，随着世界各国可再生能源的不断开发利用，技术日益革新，我国的太阳能、风能资源的消费量都处于世界前列。

在能源的消费方面，从1993年开始，中国由石油出口国转为净进口国，此后国内供需缺口越来越大；2002年，国内的汽车需求开始“井喷”式上涨，将本来因经济高速成长而不断加大的石油需求推向高潮；[2]至今，中国石油消费的对外依赖度已达50%这一警戒线，说明中国既是一个用油大国，也是一个缺油大国，需要依赖进口石油解决国内用油问题。这无疑会给中国石油安全带来很大压力。我国天然气工业发展和市场开发比较晚，虽然市场潜力非常大，但消费量的低速发展，天然气市场发展受制约因素较多，生产、运输和消费等各个环节存在诸多矛盾和问题，致使天然气消费和生产都处于抑制状态。

我国现有的能源法律有《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国节约能源法》等与能源相关的法律，对于石油和天然气也没有具体的规定。中国在 2007 年公布的《中华人民共和国能源法（草案）》（征求意见稿）中已经勾画出我国能源法的基本框架，但其中一些内容过于宏观，在具体实践中操作性不强，很难去把握落实，目前，该意见稿也不具有法律效力。我国国内具有综合性的能源法体系尚未建立。

为了进一步开发国内资源以满足国际经济高速发展的需要，中国努力积极完善有关能源开发利用的对外开放的法律政策，先后颁布了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》，来为外商投资营造公平、开放的投资环境。2002年我国制定了《指导外商投资方向规定》，2004年修订了《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，鼓励外商投资能源及相关的采掘、生产、供应及运输领域，鼓励投资设备制造产业，鼓励外商投资中西部地区能源产业。中国在石油天然气资源领域，实行以产品分成合同为基础的对外合作模式。2001年，中国公布了修订后的《对外合作开采海洋石油资源条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》，依法保护参与合作开采的外商合法权益。鼓励外商参与石油和天然气的风险勘探、低渗透油气藏（田）、提高老油田采收率等石油勘探开发领域的合作。鼓励外商投资输油（气）管道、油（气）库及专用码头的建设与经营。2000年，中国发布了《关于进一步鼓励外商投资勘查开采非油气矿产资源的若干意见》，进一步开放非油气资源的探矿权、采矿权市场。允许外商在中国境内以独资或与中方合作的方式进行风险勘探[3]。外商投资开采回收共、伴生矿、利用尾矿以及西部地区开采矿产资源的，可以享受减免矿产资源补偿费的优惠政策。进一步改善对外商投资勘查开采非油气资源的管理和服务。

对于开发利用他国丰富的能源资源方面，中国也是国际能源合作的积极参与者。在多边合作方面，中国是亚太经济合作组织能源工作组、东盟与中日韩（10+3）能源合作、国际能源论坛、世界能源大会及亚太清洁发展和气候新伙伴计划的正式成员，是能源宪章的观察员，与国际能源机构、石油输出国组织等国际组织保持着密切联系。[4]在双边合作方面，中国与美国、日本、欧盟、俄罗斯等许多能源消费国和生产国都建立了能源对话与合作机制，在能源开发、利用、技术、环保、可再生能源和新能源等领域加强对话与合作，在能源政策、信息数据等方面开展广泛的沟通与交流。在国际能源合作中，中国既承担着广泛的国际义务，也发挥着积极的建设性作用。

（二）我国能源国际合作制度中存在问题

1.“一带一路”的各国国际能源合作协调性不足

“一带一路”的沿线各国大部分是与中国单方或者是区域内部分的合作，尚未形成统一的协调机制，虽然有中亚合作组织、区域经济合作组织、亚洲开发银行下属的中亚组织区域的经济合作机制、中西亚经济合作组织等区域经济合作组织，但组织之间的分工与权责不明确，彼此之间缺少有效的沟通与协调。[5]当今化石能源的日益短缺而中国能源需求的持续增长，则可能使中国更多地有求于能源资源国。在能源合作中中国与其他国家的地位可能存在“不对称”情形，其他的油气资源国与作为油气消费国的中国之间存在固有利益的差异可能使得双方利益分歧难以避免。[6]各方都想使得本身利益最大化让能源的国际合作更加复杂。

2.我国国内能源法体系不完善

一个国家完备的能源法律制度是国际能源合作得以落实和发展的必要支持。能源法律体系是一国能源法及其制度健全和完善的标志，也是一国法律制度建设的重要组成部分。而我国能源法体系尚不完善，尚未有一部《中华人民共和国能源法》作为基础性的法律，而其他各类具体的能源法也较不完善，仅有《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国节约能源法》等几部法律，上世纪颁发的《电力法》，很多条款已经落后于行业实际情况和发展、改革要求，亟需修订。《中华人民共和国能源法（草案）》出台已久，但能源法的制定迟迟得不到落实，我国在能源的国际合作中缺乏有力的国内能源法的支撑，能源安全问题也得不到有效的保障对于能源的开发利用也缺乏有效监管，能源储备制度也较为薄弱，这些国内立法上的不足都制约了我国能源国际合作的良好进行。

3.能源国际合作中存在争端与各种不稳定因素

“一带一路”沿线的国家众多，各国都与中国可能会有一定的差异与利益冲突，而国际能源合作开发不仅涉及国家还涉及到了私人投资主体，更增加了利益的多元化与复杂化。在“一带一路”的发展构想中，需要我国在各国发展铁路、电力、通信、建材、工程机械等具有比较优势的领域[7]，以对接不同地区尤其是“一带一路”沿线国家需要，并采取投资、工程建设、技术合作等方式，带动装备等出口，促进相关国家就业扩大和经济发展。在这些开发建设中都可能产生一定的争端，而我国还尚未与“一带一路”沿线各国达成能够有效解决争端的协议，一旦争端产生，将会使开发建设停摆，十分不利于我国与其他各国的合作。同时在“一带一路”沿线各国管道的铺设工程中，虽然相较于途径马六甲海峡的海上运输方式更加安全与可靠，但陆上管道的铺设仍面临一定的困难，对于当地政府及人民的支持与反对，对环境可能造成的破坏，战争的爆发等等因素都加大了国际能源合作的风险，而我国仍未对此有着足够的重视和进行有效地防范。

三、“一带一路”战略对我国的国际能源合作以及能源制度的影响

“一带一路”沿线各国资源禀赋各异，经济互补性较强，彼此合作潜力和空间很大，“一带一路”战略的实施，对于推进我国与沿线国家能源国际合作，具有深远的现实意义。“一带一路”的战略目标就是在我国经济发展面临能源短缺的困境下拓展新的油气资源进口途径。我国近年来对油气资源的需求在迅速增长，而油气资源进口主要通过马六甲海峡的海陆运输这种单一较为单一的途径获取，能源安全极易受到不稳定因素威胁。在“能源建设”主题之下，通过构建中国陆上的能源大通道战略，不仅可以缓解海上石油运输的压力与风险，也有利于我国油气进口的管道相关产业的发展。“一带一路”中的中亚国家与地区油气资源极为丰富，是仅次于中东的第二个油气资源最为丰富的地区。而目前我国从中亚及俄罗斯进口的石油量占比仍然偏低，因此，“一带一路”对缓解我国的能源紧张与通过能源国际合作与周边国家达到互惠互利的发展有着十分重大的意义。

在“一带一路”政策的支持下，也将推动我国油气管道相关产业的发展。在今后，为满足新增进口量的输送需求，新疆将建设多条能源管道，包括：中亚天然气管道D线，西气东输三线、四线、五线工程，轮南-吐鲁番、伊宁-霍尔果斯等干线及天然气管道，中哈原油管道二期工程等，构建中国陆上的能源大通道。配套的输油管道、天然气的输送管道、电网以及道路运输等，通过这些举措加强与沿线国家能源资源开发合作，鼓励重化工产业加大对矿产资源富集和基础设施建设需求较旺的沿线国家投资，实现开采、冶炼、加工一体化发展，推动上下游产业链融合。这些都将利于我国于“一带一路”合作各国经济更好的发展。[8]而且“一带一路”沿线国家的电力行业也有着很大的发展空间，“一带一路””沿线发展中国家的电力消费水平极低，根据2015的BP世界能源统计年鉴，“一带一路”沿线非OECD国家的人均年电力消费量远低于同期OECD国家，因此有着巨大的潜力市场。随着中国能源产业结构的调整，中国能源产业在一定程度上呈现出过度投资、产能过剩的现象。而“一带一路”的沿线国家大多处于经济发展上升期，能源需求大，实施能源合作，对于消化国内过剩产能、带动产业发展、推动企业走出去有重要的意义。我国的电力设备制造业的技术相较于“一带一路”国家也处于较领先的水平，因此这对于缓解我国的产能过剩以及推动外国基础设施的建设方面都有着重大的意义。

四、“一带一路”的战略中国际能源合作的立法需求

（一）多边能源合作组织及其法律制度的构建

中国尚未签署《能源宪章条约》、《联合国货物多式联运公约》、《多边投资协定》等具有国际法地位的条约。“一带一路”的很多国家也尚未加入这些条约，与中国的合作大多建立在多边以及双边条约之上，规定复杂而又冗杂，在具体的操作实践中很容易产生各种各样的问题。当今世界已有数十个全球性和地区性多边能源合作机制，包括联合国所属的国际能源合作机制、主要能源生产国组成的“石油输出国组织”、发达国家组成的国际能源机构、世界能源理事会、世界石油大会、欧洲能源宪章以及地区性经济合作组织下属的能源合作机制等等，[9]我国目前有效的涉及能源合作的国际合作机制有与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦建立的上海合作组织的能源合作机制，[10]中国-东盟自由贸易区涉及的能源合作机制，与马尔代夫、斯里兰卡、韩国、蒙古、印度以及法国、德国、荷兰等国家尚未建立明确的合作组织，因此要在能源合作之中协调各国的行动与利益有一定的难度，所以我们要尽可能通过外交活动推动统一的合作机制的建立，设立多边能源合作组织，推动各国之间的能源合作。也需要进一步协调各国的相关立法，以促进各国更好的发展。

（二）国际能源合作争端解决机制

《联合国宪章》设专章对国际争端的和平解决进行了规定。在此基础上，1970年，联合国大会全体一致通过了《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，宣言宣布了七项国际法基本原则，其中一项即和平解决国际争端。宣言规定：各国应以和平方法解决其国际争端，避免危及国际和平、安全及正义。国际能源合作开发的争端解决机制既不能脱离整个国际争端解决的一般理论。[11]而在我国与其他国家的能源合作中应贯彻联合国宪章的规定，并以宪章作为指导，在争端产生后，通过先前达成的仲裁协议请求仲裁机构仲裁或达成请求通过国际法院的程序解决争端，或者使用替代性的争端解决机制来及时的化解争端。

（三）加强能源合作风险机制的研究与应用

丝绸之路经济带沿线资源能源丰富，但生态环境先天脆弱。而能源产业具有环境污染特性，区域能源合作将进一步强化和放大环境污染效应，蕴含较高的环境风险。因此，为了尽量减少在能源开发与合作中的环境污染问题，应在各国的合作中引入风险防范机制，并针对区域资源开发与生态环境保护，建立切实可行的协议框架以及方便操作的实施规定。[12]另外，“一带一路”中的很多国家的政治局势并不是很稳定，因此也有引入海外投资保险机制的必要性，对于能源合作中的各种私人投资予以保护，以增强他们投资的积极性。目前，为满足众多企业对于“一带一路”产业合作现状和发展趋势的了解。我国相关机构还发布了《中国与“一带一路”沿线国家产业合作白皮书》。

（四）完善国内的能源立法

中国尚未制定出《中华人民共和国能源法》，但与之相关的《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国节约能源法》等与能源相关的法律都已经出台。而一国的能源法应涵盖国家发展能源经济战略方针、能源开发利用规划、规制、管理、能源安全及节能等内容，[13]所以中国应当加快能源法律的立法进程，在能源法相关的法律之上建立和完善中国国内的能源法律制度，构建一套合理协调的能源法律体系，关于国际能源合作方面的法律制度应该作出更为具体细致且具有实际可操作性的规定，以指导我国与其他各国的合作。

五、结语

“一带一路”时期我国加强与各国合作与发展的新契机，并对于各国的能与开发有着重要的意义，中国经济快速、可持续发展离不开能源的有效供应和充分保障，加强能源的合作开发是解决当前及将来能源危机的必由之路。对于此，我国应积极完善相关的法律制度，促进国内能源法体系的完善，加强对能源开发的风险预防与监管，并积极鼓励私人资本在能源开发的参与，寻求有效解决争端的方式，共同推动我国于“一带一路”沿线各国良好互惠的长足发展。

[1] 曾少军：《全球能源新格局下的中国策略——以“一带一路”能源战略选择为例》，载中国国际经济交流中心著：《.国际经济分析与展望》（2014～2015），社会科学文献出版社2015年版。

[2] 《“一带一路”能源合作聚焦三大关键词》，江苏电机工程,2015年2月。

[3] 张建民：《“一带一路”战略与苏北发展》，载《淮海文汇》,2014年第6期。

[4] 石泽.：《能源资源合作:共建“一带一路”的着力点》，载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》,2015年第1期。

[5] 《“一带一路”与能源合作》，载《中国电力企业管理》2015年第11期。

[6] 陈俊杰：《“一带一路”战略刍议》，载《经济论坛》2015年第6期。

[7] 胡卫平,田阳：《“一带一路”战略下看能源投资机遇》，载《中国电力企业管理》2015年第13期。.

[8] 王海运,赵常庆,李建民,孙壮志,A.B.奥斯特洛夫斯基,聂书岭,杨恕,李新,杨成,张恒龙,陈利君,陈继东,王维然,潘志平,朴键一,范丽君,张宁,王海燕,肖斌,吴宏伟. “丝绸之路经济带”构想的背景、潜在挑战和未来走势[J]. 欧亚经济,2014,04:5-58+126.

[9] 国国际问题研究院国际能源战略研究中心主任 高级研究员 石泽 本报记者 孙雨晨 整理. 共建“一带一路”与变化中的能源格局[N]. 中国石油报,2015-01-13002.

[10] 中国国际问题研究院国际战略研究所助理研究员 杨晨曦：《欧亚能源格局调整促“一带一路”合作》，载《中国石油报》2014年10月28日第2版。

[11] 孙传香：《国际能源合作开发的争端解决机制研究》，载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2009年第4期。

[12] 石莹,何爱平：《丝绸之路经济带的能源合作与环境风险应对》，载《改革》,2015年第2期。

[13] 朱雄关：《“一带一路”战略契机中的国家能源安全问题》，载《云南社会科学》2015年第2期。