【内容摘要】“一带一路”战略是新世纪我国重大战略计划，其中能源国际合作计划对我国今后很长一段时间的能源安全稳定供应有重大影响，这样一项以中国为主导的国际能源合作需要《能源法》在原则和具体制度上进行前瞻性设计予以指导和保障，以合理规避法律风险，正确的面对复杂的合作环境，选择适当的合作路径和模式保障我国在此项能源国际合作中获得最大利益，减少与沿线各国及美、日、俄等有共同利益诉求的国家之间的摩擦。

    【关 键 词】一带一路  能源合作  法律机制

2013年，习近平总书记提出构建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，简称“一带一路”是我国在新世纪重构特定区域内国际秩序，深化我国与西部、南部等周边各国经济合作的重要战略构想，战略构想涵盖了众多方面，其中与沿线国家的能源合作是其中的一个重要支柱。在区域内推动落实与沿途各国在油气管网、输电走廊、能源通道建设及多边能源合作平台的构架等战略构想，对改善我国能源消费结构，保障我国能源安全有重要作用。同时，如何保障“一带一路”战略构想与美国、俄罗斯、印度等在该区域内有同样能源利益诉求的国家实现共赢、避免恶性竞争，均是我国《能源法》需要设计合理制度并以此为契机保障国际能源合作、确保我国能源安全的重点内容。

    一、“一带一路”战略提出的背景与意义

随着我国经济发展的需要，我国对能源的需求不断提高，尽管我国能源工业也在迅速壮大，能源自给率超过90%，但在我国的一次能源结构中，煤炭的消费量达68.8%，石油天然气的消费比例仅占23.1%，我国仍处在能源优质化过程的中级阶段——煤炭时代，距发达国家早已达到的油气时代仍有很长一段距离[1]。另一方面，我国常规油气资源储量不足，严重依赖国外进口，中国石油和化学工业联合会的数据显示：2014年我国原油对外依存度达59.4%；天然气对外依存度达31.7%，对外的严重依赖同样阻碍了我国能源结构的转型升级。况且当前我国油气的国外供应主要来自中东，中亚等部分国家，但这些地区政治局势的动荡使能源进口通道对海洋过度依赖导致的严重能源安全问题也是不容小觑，而“一带一路”战略中对于能源合作方面的构想无疑是扫除阻碍的重要举措。

（一）“一带一路”建设有助于推动我国能源结构实现转型升级

     “位于丝绸之路经济带”上的中亚国家是世界上优良的能源供应基地之一，尤其是里海地区，油气能源储量极为丰富。借助“一带一路”的建设，可以将国内部分行业（钢铁、电解铝、水泥、玻璃等）严重过剩的产能输出用于协助这些国家建设基础设施、完善油气管网的铺设，并以此为契机获得价格和政策上的优惠，扩大贸易往来，以增加油气进口，弥补国内油气能源供应不足，有力推动我国能源结构的转型升级。

   （二）“一带一路”建设有助于实现我国能源进口途径及能源合作的多边化等多个角度支撑我国的能源安全

我国能源进口渠道一直比较单一，能源进口过渡依靠海运，进口通道中“索马里海盗”及“马六甲困局”等因素严重影响了国家能源安全。在“一带一路”的实施过程中，通过加强与中亚、俄罗斯、东南亚等地区的能源合作，建设多线并行的陆路油气管道和海上运输通道，从而打通我国南、北、西三个方向的能源进口通道，减少我国对海运尤其是对马六甲航道的依赖，实现我国进口途径多元化，从而保障我国的能源安全[2]。

一直以来，我国的能源国际政策大多竞争多于合作，而在国际能源贸易话语权的薄弱造成我国频频面对的能源危机。“一带一路”战略的实施，通过经贸、人文、能源等互为支撑、相互关联、互为依赖的合作可以从多个维度实现我国与“一带一路”国家和地区能源合作多边化。同时借助于能源方面的区域合作，实现在能源安全上由个体安全走向集体安全，以更好地应对复杂多面的世界能源形势。

二、我国在“一带一路”战略建设中能源合作面临的阻碍

    （一）在能源国际合作中经验不足

改革开放三十年来，随着我国经济地位的提高，我国已经从国际能源市场和世界能源政治格局当中无足轻重的旁观者变成了非常重要的利益相关者，成为国际能源安全体系的重要组成部分，需要在能源领域承担更大的责任，有必要在国际能源组织中掌握一定的话语权。但虽然我国与全球或区域层面的国际能源组织几乎都有合作关系，但实质性的合作并不多，主要是一般性合作与对话性合作，这导致我国缺乏参与制定区域乃至全球能源合作机制的经验，而在“一带一路”建设中，我国第一次作为能源合作的主导方，有必要协调好各方利益群体，使能源合作方积极主动加入到能源合作中来，有必要采取各种措施打消沿线各国对我国领导能力的怀疑。

（二）“一带一路”沿线国家大国政治博弈加剧

“一带一路”沿线的中亚、中东、北非地区因为其丰富的能源资源和优越的地理位置，使得其成为大国地缘政治博弈的热点地区，复杂的大国利益交错对我国“一带一路”战略的实施构成了严重挑战。

1. 2011年，俄罗斯提出“欧亚经济联盟”计划，并于2015年1月1日正式投入运营，这一经济联盟与丝绸之路经济带在很多领域尤其是能源方面存在竞争因素，难免对后者建设产生不利影响。

2.美国积极实施“亚太再平衡战略”加速推进建立TPP和TTIP，意图对中国“一带一路”建设进行围堵。

3.日本计划设立1000亿美元的基建基金，以加强对亚洲国家基础设施建设投资阻碍“一带一路”战略的顺利实施。

4.印度石油对外依存度超过70%，其仍在不断增长的能源消费促使印度大力寻求长期稳定的能源进口原和安全的运输通道，而“一带一路”沿线各国同时中印油气进口源国，使得中印竞争竞争十分激烈。[3]

（三） “一带一路”沿线国家优质油气区块获取难度增大，海上开采技术落后

    发达国家的跨国石油公司和沿线国家本国石油公司早已占据了中亚、中东及北非等“丝绸之路经济带”沿线国家比较适于对外合作的油田区块。剩余推出的区块大多地质条件复杂、增产潜力小，这些油田区块对技术要求过高，投入成本大，而经济效益差。而有较好条件油田推出的国家却因为存在不稳定因素，例如民族宗教问题及恐怖主义等导致投资风险过大，难以确保安全。而且由于美日俄等国家的广泛进入导致的竞争白热化，使“一带一路”沿线资源国推行的油气合作政策不断收紧，油气合作条件不断苛刻，严重削弱了我国能源企业在外获得的合作利益。而海上油气合作潜力虽大，却对技术设备条件要求较高，我国海上油气开采技术仍有待突破，从而面临棘手的技术难题。   

三“一带一路”战略建设与国际能源合作中的法律问题

如上所述，“一带一路”战略建设中在国际能源合作方面同时存在着机遇和挑战，从而迫切需要国家在法律层面上予以保障，但事实上我国在关于国际能源合作方面的法律机制准备并不完善，持续推进中的国际能源合作，在给我们带来美好发展愿景的同时，也警示我们必须正视其中存在的法律问题。

（一）我国能源法律制度很不完善

我国是一个能源进口大国，寻求国际能源合作的愿望十分强烈，但能源合作关系到一国的经济命脉和国家安全等关键国家利益，必须依靠完善的法律机制予以保障，当前我国《能源法》作为能源方面的基本法仍处于研究讨论中，国家能源基本原则和基本制度迟迟不能确定，更没有可以支撑国际能源合作的专门法律，在我国已经确定了能源多元化战略，寻求类似于“一带一路”广泛能源合作的背景下，却罕见的缺乏对能源国际合作的具体支持手段和制度，比如税收优惠、资本支持、风险保障等，极大的增加了我国参与或领导国际能源合作的风险性。

（二）政府管理体制不到位，能源合作的监管困难

     当前，在“一带一路”战略关于能源合作项目建设中，在国家通过外交途径铺平道路后，主要由国家大型石油企业通过境外并购，收购及合资方式实现能源合作，然而现有监管体系在海外监管中存在缺陷，对从事境外能源贸易的企业及其交易人员和交易行为无法实施有效监管，无法防治海外能源贸易中损害国家利益的行为。

    （三）海外保险机制问题

     在我国先前与他国的能源合作过程中，经常受到征收、征用、战争及国家违约和外汇汇兑限制的影响，造成国家利益的重大损失[4]，但当前的海外投资保险并不包括因征收或国家违约等原因而造成的损失，在当前推进的“一带一路”能源合作项目中涉及地缘政治的影响，导致合作风机极大，海外保险机制有必要予以改革，为这些风险提供保障和救济，打消国内企业谋求国际能源合作的顾虑，增加国内企业走出国门的信心。

    （四）境外能源合作管理协调机制尚未建立

     在“一带一路”国际能源合作项目中，政府并不是直接对外投资或者合资的主体，而是由大型能源企业直接参与，但政府在这一区域中发挥协调作用确是不可或缺的，调查资料显示，在企业进行跨国经营遇到的困难中40%直接与政府有关，如国家管理体制不能适应国际合作机制、外汇管理过严，其他国家大型企业恶性竞争等，当前主要依靠外交途径予以协调是暂时性的，建立由能源主管部门为主导的境外能源合作管理协调机制应是《能源法》制定重点考虑的方向。

 四、中国参与国际能源合作法律机制的构建

“一带一路”战略作为我国近些年来提出的富有前瞻性的战略构想之一，其一旦顺利推进实施，不但可以保证我国在今后很长一段时间的能源安全稳定供应，支撑我国经济发展，对促进全球能源市场的稳定也有重要作用，但当前我国关于国际能源合作的法律规制主要依赖于国际条约及与他国签订的合作协议，在长期缺少一部全面体现我国能源战略和能源政策导向的能源基本法的情况下，造成我国在国际能源合作中隐藏着巨大的政治和法律风险。而中国的能源合作要获得成功，必须加强国际能源合作，参与国际能源合作法律机制的建立，实现国内能源法律与国际能源法相衔接。因此，在我国当前大力推动“一带一路”战略的实施与积极筹备《能源法》出台的背景下，通过《能源法》对能源国际合作法律制度的安排，有力地为“一带一路”战略建设提供法律保障，对我国探讨今后更为深入、广泛的能源合作有重大的意义。

（一）基本原则

1.能源国际合作原则

     在国际能源全球化趋势的国际大背景下，各国间的能源相互依赖关系愈加密切，因此必须以能源国际合作为重要基本原则，为国际能源合作机制的运行提供制度保障，从而为保障能源安全、促进能源科技创新及制定更为合理的能源战略创造有利条件，并在此指导下，有效开展境外能源合作与境内能源合作共同推进，并在能源贸易、能源运输、能源科技与教育及能源安全方面扩大国际合作范围[5]。

    2.能源主权原则

    主权是国家的固有权利而且构成国家的本质属性,也应成为“一带一路”战略中能源合作的基本原则。在“丝绸之路”经济带区域能源合作中,除了需注意主权的一般内涵外,尤其应该坚持经济主权原则,即沿线有权自主参与能源合作、对本国自然财富和资源有永久主权、对本国一切经济活动和全部财富有永久主权、在区域合作中有平等的参与和决策权、有权自主确立国际经济关系、签订国际经济条约。在《能源法》中确立能源主权原则，既可削弱沿线各国对我国推进能源合作过程中的政治干涉的担忧，也可对抗西方各国我我国“一带一路”战略的恶意中伤。

    3.能源安全原则

    能源安全原则是国际能源合作的基础，是国际能源合作应该共同遵守的原则，也是我国推进“一带一路”战略与沿线各国开展能源合作的基石，在能源供需地域失衡格局进一步加剧，能源地缘政治冲突与摩擦增多的国际形势下，在《能源法》中突出能源安全原则在能源国际合作中是十分有必要的，作为能源进口大国，中国在参与“一带一路”战略能源合作中，必须在能源安全原则的前提下与其他进口国建立磋商、协调与合作机制，便面相互之间代价过高的竞争；与石油供给国进行政策协调，使得我国可以获得长期稳定的能源供应。

    4.国际能源新秩序原则

中国要求建立真正公正、合理的国际能源新秩序,这也是世界上大多数国家的共同愿望和奋斗目标。长期以来存在的不公正、不合理的国际能源秩序,导致世界能源争夺战争,世界能源环境污染,世界能源危机等国际能源问题,中国也深陷其中。在当今世界向多极化过渡的时期,建立起公正合理、互利合作的国际能源新秩序,是中国参与国际能源合作的目的。《能源法》应该为在“一代一路”战略建设过程中，我国可以予以推广吸引沿线各国主动、积极与我国建立能源合作关系的国际能源新秩序。在平等互惠、互利双赢的原则下加强同各能源生产国和消费国的合作,共同维护全球能源安全。

5.能源可持续发展原则

对能源进行合理的开发和利用,是实现能源产业可持续发展的重要前提。能源可持续发展原则无论对于能源供给国，还是对能源进口国都是十分重要的。中国既是能源消费大国又是能源进口大国,能源利用造成的环境污染问题比较严重。在《能源法》中确立能源可持续发展原则可以有效指导在“一带一路”战略能源合作过程中实现在国外的能源合作项目中，做到提高效率、保护环境、保障供给、持续发展。使得能源合作国家相信与我国合作能源项目可以避免能源枯竭，获得持久的利益，从而与我国建立长期的合作伙伴关系。

（二）基本制度

     《能源法》是我国能源战略的基本法，奠定了我国今后能源战略发展方向，“一带一路”战略是我国推进的能源国际合作战略计划的重头戏，面对其巨大的发展机遇，需要设计合理的国际能源合作制度，扫除阻碍，解决可能出现的法律问题。

    1.境外与境内能源合作并行制度

在对外能源投资方面，加强政策引导，合理布局，积极发挥政府的引导和服务作用，为企业“走出去”创造条件，保护企业的合法权益。积极参与“一带一路”区域多边投资框架谈判，并与国际能源组织开展多层次合作，借助国际能源组织搭建国际平台，与美、日、俄、印等国家共同合作，实现多方保障，拓展能源合作领域，打破贸易障碍，实现境外能源合作的有序推进。同时，能源的国际合作也不仅仅局限在国外能源开采合作范围，境内成品油国际合作制度也同样需要重视，积极实现我国西部参与能源合作区域的招商引资，制定涉及能源发展的外商投资产业指导目录及相关政策，建立内外联动的利益共同体。成立跨国保险公司或扩展国内保险公司保险区域，对有多方投资及国外独资的能源合作项目提供保障，降低能源合作开发的风险[6]。

    2.能源贸易合作制度

针对我国近年来已开展的能源贸易情况，并结合“一带一路”战略或出现的频繁的国际能源贸易预期，我国需要建立健全能源贸易监管机制，防范和应对国际能源市场风险，保障能源贸易安全，具体说来：（1）加快能源基础设施建设，尽快落实中俄和中哈石油和天然气管道项目，加强石油和天然气专用港口码头建设，将国际能源贸易切实落到实处。（2）不断完善石油期货交易所交易机制和交易品种，在“一带一路”能源合作项目中，争取获得油气定价权，积极规避进口油气价风险。（3）加强与能源合作国的全方位贸易合作，实现油气需求。市场趋势、替代燃料、战略储备等全方位的信息沟通。

3.能源运输合作制度

随着我国能源需求的不断增长，保障能源运输安全的重要性和紧迫性越来越明显。从我国目前的石油进口渠道来看，我国的石油进口主要来自中东、东南亚和非洲，其绝大部分是通过海上油轮实现的。在“一带一路”战略推进后，中亚国家将在我国油气进口中占很大比例，而内陆的油气进口最适宜采用管道运输，基于能源运输安全问题的复杂性，我国无法独立承担。因此，我国必须寻求与沿线各国实行能源运输合作，以促进跨国管道建设，推进能源运输方式的多元化，并在此基础上促进区域性能源运输安全合作法律机制的构建。

4.能源科技与教育合作制度

目前，我国的能源利用率与国际水平仍有很大差距，尽管在“一带一路”能源合作建设完成后，我国可利用的能源总量有了提高，但仍需采取各种措施提高能源利用率，实现进口得到的能源能够发挥最大的经济价值。因此，必须采取措施，促进能源科技、教育与人才培训的国际合作，与能源强国开展合作联合培养国内能源领域急需的专业人才，提高对国外先进能源科技的吸收、转化能力，加大能源科研创新奖励力度，提高自主创新能力。同时，鼓励高校与能源企业合作培养人才，提高高校教育的针对性，并鼓励与其他国家联合培养国内能源领域急需的专业人才，可采取定向、订单方式培养能源国际合作所需的各类人才，鼓励能源企业提供更多的海外实习机会，创建人才沟通、交流、提高的合作平台，实现对国外先进能源科技的吸收、转化与自主创新能力。

5.能源安全合作制度

能源安全是整个国家安全体系重要的组成部分，保障能源安全的理念必须贯彻于能源领域的基本法——《能源法》中，就内容而言《能源法》本质是一部能源安全法，而能源领域的国际合作是保障能源供应安全的主要渠道，在“一带一路”战略建设过程中，我国有必要加强与沿线国家及有共同利益的国际主体的沟通、协调与合作，推动区域内能源安全协调保障机制的建立和完善，减少我国与其他国家可能因能源问题出现的冲突，推动国际能源市场的稳定，支撑国内经济发展，保障经济发展的可持续性。

五、结语

能源问题已经是当今世界各国经济发展中关注的重要问题，无论是能源供应国还是能源需求国都谋求在国际合作中获得新的发展机遇。目前我国经济处于转型的重要时期，必须想尽办法实现能源安全的稳定，“一带一路”是我国宏伟的战略构想，，有关能源方面的国际合作对整个“经济带”区域都带来新的发展机遇，也将有力支撑我国经济发展。然而，世界经济形势变幻莫测，“一带一路”沿线国家众多，涉及利益广泛，能源国际合作存在着许多变数。我国在国际能源合作方面的法律制度和机制还比较滞后，完善有关的制度是一个循序渐进的过程，但抓住关键契机也十分重要，《能源法》作为能源方面的基本法，以“一带一路”战略为着眼点，并面向今后更广泛的能源国际合作，设计合理的制度与原则，我国在国际能源方面将会更加有的放矢，实现持续、稳定的发展。

[1]杨晨曦：‘一带一路’区域能源合作中的大国因素及应对策略：载于新视野，2014年4月版

 范必：中国能源政策研究，中国言实出版社，2013年版，第11页。

[2]董成秀：‘一带一路’战略背景下中国油气国际合作的机遇、挑战与对策，载于《专家论坛》，2015.4

[3]朱雄关：‘一带一路’战略契机中的国家能源安全问题，载于《云南社会科学》，2015.2

[4]石泽：‘一带一路’中的大国合作，载于《经济全局》，2015.2

[5]张勇：能源基本法研究，法律出版社，2011年4月版，第289页。

[6]岳树梅：中国与海合会能源合作法律机制的构建，载于《法学》，2015年第5期