“一带一路”背景下能源对外投资的环境挑战及其法律应对

    ——来自“地球之友等诉美国进出口银行及海外私人投资公司”案的启示

【内容摘要】“一带一路”正成为我国中长期最为重要的国家战略，而亚投行的建设则在这一战略中占据重要地位。这将给我国海外能源投资带来重大机遇，同时也将带来环境保护方面的巨大挑战。美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States，EXIM）和美国海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC）是两家为美国公司海外投资项目提供保险，贷款和贷款担保的联邦机构。由于其在对海外石油开发项目的支持中未能进行环境影响评价，因而遭到环保组织的起诉，并且在诉讼中败诉。这一案例对我国的“一带一路”战略的开展与亚投行的建设提出了警示。本文分析了该案的法律基础，并对相关制度进行了评析。提出面对海外能源投资中的环境挑战，应完善国内环境影响评价制度，并将其运用于具体项目。

【关  键  词】 海外投资  气候变化  环境影响评价

2013 年，国家主席习近平在印度尼西亚和哈萨克斯坦访问时提出共建“一带一路”倡议。“一带”指“丝绸之路经济带”，“一路”指“21 世纪海上丝绸之路”，这一经济合作区域涉及60 多个国家，人口44 亿人，占世界62%，GDP超过22 万亿美元，占世界30%，区域广泛，规模庞大。2014  年10 月24 日，21个国家签署《筹建亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）备忘录》，支持亚洲各国之间基础设施的互联互通。2014  年11 月8日，习近平主持召开中央财经领导小组第八次会议时宣布成立丝路基金，中国出资400亿美元，支持“一带一路”有关沿线国家的基础设施建设。[1] “一带一路”是我国第一个“走出去”的国家战略，是构建对外开放新格局、实现区域经济一体化向全球辐射的战略体现，而“亚投行”则在这一战略中将扮演重要角色。

一、“一带一路”给海外能源投资带来的机遇与环境挑战

“一带一路”作为中长期最重要的发展战略，将给我国海外能源投资带来重大机遇。 “一带一路”区域内分布着大量的油气资源。根据BP 2014 年的统计，中东石油和天然气分别占全球储量的47． 9%和43． 2%，俄罗斯石油和天然气分别占全球储量的5． 5% 和16． 8%，中亚里海沿岸国家石油和天然气分别占全球储量的7． 8%和28． 5%[2]。同时，位于“一带”线上的俄罗斯和中亚诸国与我国西部、北部接壤，地理位置邻近，公路、铁路连通，在能源海外投资上具有较强的地缘优势。位于“一路”线上的东南亚国家与我国相邻，可选航道多，方便运输。[3]在“一带一路”战略实施过程中，通过加强与中亚、俄罗斯、东南亚等地区的能源合作，建设多线并行的陆路油气管道和海上运输通道，将有利于实现我国能源进口途径的多样化，保障我国能源安全。[4] “一带一路”战略为我国与“一带一路”沿线国家和地区之间的能源合作与投资提供了广阔的空间和良好的前景。[5]

“一带一路”建设需要大量的融资支持，资金融通是推进“一带一路”建设的重要支撑。而“亚投行”，是“一带一路”的重要投融资平台。“亚投行”全称是亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，缩写AIIB），2013 年10 月由习近平主席在印尼出席APEC 会议期间首次提出创立倡议，2014  年10 月24 日由中国、印度、新加坡等21 国在北京正式签署筹建备忘录，是一个中国占主导地位，向亚洲国家和地区的基础设施建设提供资金支持的政府间性质的金融投资机构。亚投行法定资本为1000 亿美元。参照世界银行和欧洲投资银行的资本与借贷比，亚投行可为基建贷款的资金规模大约为法定资本的100%~175%，相当于1000~1750 亿美元(每年约可贷出300亿美元)。2015 年3 月12 日，英国正式申请加入亚投行，成为亚投行发展史的转折点。随后很多西方国家也纷纷加入亚投行， 使得亚投行的地位从一家地区性银行跃升为一家世界性银行。截至2015  年3 月31 日，亚投行已扩围至46 个成员国，涵盖了除美日之外的主要西方国家，其中30 个国家已成为正式的意向创始成员国。[6]亚投行的设立，打破了世界银行统治世界，亚洲开发银行影响亚洲分别长达70 年和50 年的传统格局。对于深化金融合作，推进亚洲货币稳定体系、投融资体系和信用体系建设，提高“一带一路”区域的投资能力和分散投资风险，平衡多个国家在该地区的利益具有不可估量的积极意义。[7]

目前，我国经济的快速发展产生了巨大的能源需求,一带一路战略无疑是响应这一需求的重要决策。中国社科院世界经济与政治研究所、社会科学文献出版社近日联合发布的《世界能源中国展望(2013—2014)》报告称，中国能源对外依存度将由目前的9%上升到2015年的11%，2020年接近26%。石油对外依存度将由2011年的55%左右上升到2015年的60%。天然气对外依存度将由目前的19%左右上升到2015年的35%，2020年接近40%。报告分析认为，2011—2035年中国能源需求的增长速度为2.23%，高于国际能源署(IEA)新政策情景下的1.9% ；而同期能源生产的增长速度为1.97%，也高于IEA的1.4%。2035年中国能源需求将占世界能源需求的24%，能源需求增量将占世界能源需求增量的38.5%。[8]中国能源需求的增长和对外依存度的不断上升对中国能源供应安全提出了更高的要求。继续推进对外直接投资，推进能源进口多元化成为必然的选择。

“一带一路”战略为这一需要提供了契机，也对能源投资提出了环境保护挑战。这首先是因为能源行业投资规模大，且极易遭遇环境风险。中国海外投资近年发展迅猛。2013年中国对外投资突破千亿大关，创下1078.4亿美元记录，已成为全球第三大对外投资国。^[9]这些投资目前也主要集中在能源和资源行业。据《中国海外投资专题研究报告》显示，2012年至2014年间，中国企业海外投资行业中，能源与矿产行业投资案例数占比19.5%，并购总额数占比55.3 %。在这些投资项目中，投资企业以大型国企居多。这些大型投资动辄上亿元，规模大，投资风险极高。而这些风险中尤以环境风险为烈。能源开发与利用天然的与环境问题相关。由于能源开发是向大自然索取资源，在开发过程中不可避免的会存在不同程度的环境破坏问题，甚至是造成生态多样性丧失、水土流失、土壤退化等等环境问题的根源。在能源运输过程中，由于建设或者运行中的问题导致爆管事故、凝管事故、泄漏事故、裂纹事故等等都可能造成大的环境灾难。另外，“一带一路”沿线地区环境脆弱，可持续发展能力不足 。“一带一路”沿线地区存在着较强的环境脆弱性。丝绸之路经济带经过的中东、中亚等地区，荒漠化非常严重。联合国驻哈萨克斯坦代表处新闻办公室曾透露，哈萨克斯坦约66%的土地在逐步退化，近1.8亿公顷土地沙漠化，其面积在中亚国家中高居首位。气候组织大中华区总裁吴昌华指出，丝绸之路沿线生态脆弱，荒漠化和土地退化严重，水资源短缺，为当地的发展带来严峻挑战。从气候变化角度而言，这些地区抵御气候变化的能力脆弱，极端天气、干旱缺水等问题挑战严峻。中国工程院孙九林院士也在“丝绸之路经济带生态环境与可持续发展国际研讨会”上指出，丝绸之路沿线环境相对恶劣，在自然和人类活动的双重作用下，历史上生态危机时有发生，是影响丝路文明延续的重要因素。在丝绸之路复兴的进程中，伴随沿线地区人类活动的加剧，人地关系将更趋紧张，其生态环境风险必将明显加大。[10]而在这种脆弱的生态环境下的能源投资，其环境风险尤为巨大。

由此可见，“一带一路”战略下的能源对外投资也可能面临各种问题和风险，其中环境保护就是问题的一个重要侧面。

二、美国的能源对外投资及其相关金融机构及其所受到的法律规制

能源对外投资是每个国家都需要面对的问题，研究其他国家的情况，可以令我们得到比较法上的启示。美国是一个判例法国家，在美国能源对外投资中有一个典型判例，美国“地球之友等诉美国进出口银行及海外私人投资公司”案，对这一案例的研究可以看出美国的海外能源投资所受到的法律规制。

（一）背景：美国投资金融机构及其支持的能源项目

美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States，EXIM）和美国海外私人投资公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC）是两家为美国公司海外投资项目提供提供保险，贷款和贷款担保的的联邦机构。美国进出口银行创立于1934年，1945年美国通过《进出口银行法》[11]，美国进出口银行依照该法运作，是美国官方的出口信贷机构。它提供营运资本担保，出口信用保险，直接贷款和贷款担保等项目，以帮助美国商人进行海外投资。美国进出口银行是政府创办的公司，其领导机构——董事会由主席、副主席以及三个董事组成，他们皆由总统任命。[12]美国海外私人投资公司（OPIC）成立于1971年。1961 年，美国通过《对外援助法》（Foreign Assistance Act），并设立国际发展署（Agency for International Development），专门负责监督并执行美国海外投资和援助。1969 年，美国国会修订了《对外援助法》，并于1971 年正式设立美国海外私人投资公司（OPIC）。作为美国的同时也是世界上首家海外投资保险机构，它完全按照公司的体制和章程经营管理。同时，根据法律明文规定，它是“在美国国务院政策指导下的一个机构”，其法定资本由国库拨款。它通过承保海外投资政治风险，为海外贷款和贷款提供担保、以及对私人股权投资基金进行融资等业务来保护美国在海外的商业利益,并促进私人资本的投资从美国向欠发达国家和市场经济转型国家转移。

2001年1月，布什就任美国总统。布什内阁的组成，其要职都是由12年前老布什的旧班底。比如副总统切尼、国防部长拉姆斯菲尔德、国务卿鲍威尔，甚至包括国家安全事务助理赖斯，这个圈子的每一个人都与石油有着很深的渊源：切尼曾是全球最大的地质和石油服务公司——哈利伯顿公司的首席执行官；赖斯曾是雪佛龙石油公司的董事；商务部长文斯也是石油商人。^[13]小布什在就职的第二周就设立了由副总统切尼任组长、包括国务卿、商务部长、运输部长、财政部长在内的国家能源政策规划小组，研究能源问题。该小组于2001年5月份正式向小布什提交了《国家能源政策》报告。又称“切尼能源政策”。这一报告表明美国将加强对海外的石油与天然气的依赖。在切尼报告的第八章“加强全球的联盟”中，明确地强调要保障得到更多的外国原油。报告称，“美国的国家能源安全取决于能源的充足供应，为美国打好基础，实现全球的经济增长”。“我们可以巩固我们自己的能源安全，共享全球经济的繁荣”，和其他的国家一起工作，以便增加全球的能源生产。“必须把能源的安全作为我国贸易和政策的优先事项”。 ^[14]“需要加强我们的贸易联盟，深化我们与主要石油生产国的对话，并努力提高石油在西半球，非洲，里海等石油资源丰富地区的产量。”报告第８章还强调涉及特别的地区或国家，需要排除政治上、经济上、法律上和后勤方面的障碍，以保障对海外的石油和天然气来源的多样化和支持。美国的出口信贷和金融机构（如OPIC与EXIM）被确定为实施这项政策的关键工具。

海外私人投资公司与进出口银行也采取了一系列协调一致的行动来实现布什/切尼的能源政策。这些项目包括：1、乍得 - 喀麦隆石油管道项目。2000年8月1日，Exim的董事会批准了一项价值200万美元的贷款担保，支持乍得、喀麦隆石油发展。乍得、喀麦隆项目涉及油田在乍得南部的1,070公里的原油管道的建设。该项目中美国埃克森美孚公司有40％的份额。2002年5月23日，海外私人投资公司董事会批准了250万美元的政治风险保险，提供给石油钻探服务领域的埃克森美孚公司，以在乍得的多巴石油盆地西南部部署移动式钻井平台，从而为乍得 - 喀麦隆管道供油。另外，由世行下属的国际金融公司牵头,以美国进出口银行为主的国际银行业向石油开发集团提供3亿美元贷款,用于购买修建油田泵站和附属基础设施所需设备.该项目开采的石油销往国际市场，包括美国。根据绿色和平组织的估计，这种油的燃烧会导致约4.247亿公吨的二氧化碳排放量。除此之外，EXIM董事会还分别批准了墨西哥的Cantarell油田的一个847600000美元，一个4亿美元和一个3亿美元贷款担保的项目。 EXIM还批准了委内瑞拉哈姆艾卡石油开发贷款、同时支持了库页岛油田、印尼西仙翁油田等项目。美国的海外私人投资公司（OPIC）和美国进出口银行（EXIM）作为为美国公司海外投资项目提供提供保险，贷款和贷款担保的的联邦机构，每年都向海外化石燃料项目提供贷款，保险或其他帮助。这些项目包括石油和天然气田开采项目和管道交通运输项目、以及炼油设施和发电厂建设项目，这些项目统称“OPIC和EXIM方案和项目”，这些项目支持的油气开采及其消费将导致每年数十亿吨的温室气体（主要是二氧化碳）排放量，几乎占美国国内每年排放量的三分之二。因此，这些投资行为受到环保组织的关注，美国进出口银行和美国海外私人投资公司受到地球之友等环保组织起诉，认为其违反了《国家环境政策法》中的环境影响评价制度，该案最后以美国进出口银行和美国海外私人投资公司败诉告终。

（二）美国“地球之友等诉美国进出口银行及海外私人投资公司”案

1、案情

2002 年，两个环境团体（地球之友、绿色和平组织）和四个城市在联邦法院起诉美国联邦政府，声称联邦机构对外的投资通过推动全球变暖步伐的方式损害了美国的利益。“该案是由公共和私人原告发起的依据NEPA 提起气候变化诉讼的典型案例，也是试图要求美国政府对其推动全球变暖行为承担直接责任的首个案件”。[15]

本案的原告是两个公益组织以及四个美国城市。公益组织分别为美国地球之友和绿色和平组织。美国地球之友以保护地球，防止环境恶化，保护生物和民族文化的多样性，保障公民权利，防止生活质量受到环境破坏影响为使命，从事环保公益活动，减少温室气体排放和控制全球气候变化。绿色和平组织是一个国际性非政府组织，通过进行国际宣传组织工作，提高人们对全球变暖的认识，以实现地方、国家和全球行动大力削减温室气体排放量。在美国，绿色和平组织进行了游说，诉讼以及大规模的社会动员和行动，来对政府和企业施压，以求逐步淘汰化石燃料的使用，促进可再生能源发展，阻止全球变暖。除了地球之友，绿色和平组织之外，还有科罗拉多州博尔德市、加利福尼亚州的奥克兰市，阿拉米达郡和圣莫尼卡县四个城市也担当了原告的角色。

原告提出，联邦机构所属的“美国进出口银行”(EXIM) 和“美国政府海外私人投资公司”(OPIC) 在过去10年里提供了价值320亿美元的贷款、保险与信用保证，支助油管铺设、石油开采与其它的化石燃料计划，这将导致计划期间排放出高达320亿公吨的二氧化碳。而目前人类活动所造成的二气化碳总排放量，每年高达240亿公吨。但相较之下，这两个单位在同一段时间提拨给再生能源计划的经费，却只有13亿美元。这些海外项目所带来巨大的二氧化碳排放量，对气候变暖起到了重要作用，构成了《国家环境政策法》中界定的对环境的“显著影响”。原告主张，由联邦政府所实施的海外投资行为符合NEPA的要求，应该和国内投资项目平等地适用有关环境影响评价的规定。但这些项目并没有依据NEPA对项目所产生的全球变暖的环境影响进行评价。同时，其所产生的温室气体推动了全球气候变化，损害了美国的环境，也使原告的利益受到损害。

原告诉讼的目的并不是撤消进行中的计划，只是要求海外私人投资公司与美国进出口银行计算出未来的每项计划将对气候造成的「累积冲击」（cumulative impact）并进行环境影响评估。原告提出，根据美国国家环境政策法，这项评估是必要的。

2、争论焦点

首先，原告是否具有起诉资格。被告坚称原告不具有起诉资格，原告则力证有起诉资格。

要具备起诉资格必须首先证明自己受有因被告行为所造成的损害。该案中原告方波尔德与奥克兰这两个城市声称，他们的供水已经受到威胁。波尔德市的用水来自山上积雪融化所产生的径流，但是，由于气候变暖，现在低海拔山坡却不再有积雪，严重影响了原告波尔德市的用水。奥克兰市则提出，上升的海平面导致该市地下蓄水层盐化，从而也影响到市民用水安全。诉讼当事人还包括一位珊瑚礁科学家，他提出自己的研究对象正在消失当中，其罪魁祸首是气候变暖；另外一对夫妻，担心自己岛上的家可能因气候变暖导致海平面上升而被海水淹没。

同时，还要证明原告的损害与被告的加害行为之前有因果联系。被告认为气候变暖具有科学不确定性，因此损害与被告行为之间的因果联系是不明确的。原告认为只要能把长期、大范围的总危害量累计出来，就可以减少这类声明中的科学不确定性。统计学可以提供帮助。而弗罗里达州可以证明，临海的土地财产在过去几年受到愈来愈多的破坏，气候变迁难辞其咎。而布什政府最近的美国气候行动报告承认，事实上，气候变化是发生的，而燃烧化石燃料产生的二氧化碳排放是首要的原因，并认为，气候变化会造成严重的社会经济破坏和重大不良环境影响。

其次，海外私人投资公司和美国进出口银行的行为是否违反了国家环境政策法？

首先，两公司行为是否具有显著影响？是否应进行环境影响评价制度？原告提出，绝大多数通过海外私人投资公司(OPIC)和美国进出口银行(EXIM)方案和项目采集和运输的化石燃料（石油和天然气）在包括美国和欧洲的国际市场上销售。这些化石燃料有很大一部分在美国消费，实际上不管这些化石燃料是否在美国燃烧，对美国的影响都是存在的。美国海外私人投资公司和Exim协助这些项目的决定是在美国国内做出并对美国国内的环境造成影响。事实上，在他的2000年10月的题为“气候变化：评估我们的行动”的气候报告，OPIC承认，它对造成的二氧化碳排放量起到了重要作用，并指出：目前的预测表明，除非采取有效的国际努力，以减少二氧化碳的排放量。否则大气中的二氧化碳浓度至2060年可达到的两倍于工业革命前的水平，到2100年，全球平均温度将升高2至6.5华氏度。即使是保守的估计，世界也将面对一个前所未有的变暖速度。降水量和蒸发量的模式可能因此改变，导致更严重的天气，以及海平面上升和潜在的不利于经济，生态和人类健康的影响。

海外私人投资公司，Exim的决定，使这些项目在不符合国家环境政策法案（NEPA）的情况下得到支持。NEPA要求所有联邦机构对于具体项目对环境是否有显著的影响进行环境审查[16]。评审要求所有联邦机构首先对于行动是否将对环境产生显著的影响进行环境评估（EA），如果将产生显著影响，则应编制环境影响报告书（EIS），详细写明环境影响与替代行动选择。原告提出被告的行为具有显著影响，但是没有进行环境影响评估，被告行为违反了国家环境政策法案。判决结果

3、判决结果

2005年8 月23日，加州第八地区地方法院Jeffrey White法官驳回了被告请求，判决原告享有起诉资格，案件继续审理。该案最后以原告胜诉结束。

（三）美国海外能源投资受到的法律规制

从该案来看，美国海外能源投资受到的制度约束是环境影响评价制度。这一制度来源于《美国国家环境政策法》(英文简称为NEPA)。该法是美国综合性的国家环境政策立法。1969 年由参众两院通过,1970年l月1日开始生效。[17]《美国国家环境政策法》是一部综合性的国家环境政策立法，它将环境政策的模式与国家必须考虑的其他多种需要相兼容，以便于有效地协调广泛的政治经济利益。同时，也将美国人民对自己生存环境进行管理的意愿作为议会、总统、行政机构和全体选民行动的依据。[18]《国家环境政策法》字数不足五千，十分简短, 但内容涉及国家环保的方针、政策及目标等重大问题，因此其地位非常重要，被称为美国环境法领域的“自由大宪章”和“十诫”。[19]环境影响评价制度其最重要的制度是。

《国家环境政策法》要求联邦机构对在他们的拟议行动的环境后果采取“严格审查”。该法第102条规定对于“显著影响人类生存环境质量的主要联邦行动，应编写详细的环境影响报告书（EIS）”。要求联邦政府各机构在计划、方案、政策制定之前，要提出环境报告，对造成的环境影响做详细地评价。这一条所说的详细的报告书，就是环境影响评价制度的来源。这一条的第一项规定，美国在对各项政策、规定进行解释和执行时，应以“最大可能程度”来配合国家环境政策法的政策目标。第二条规定，“运用系统化的思想，以确保在做可能影响人类环境的规划与决策时，环境影响评价能与经济、技术一起作为影响因素统一考虑”。第二项规定了联邦各机构由其负责人在提出重大影响环境的立法及其它开发的提议或报告之时，需要准备一份详细的报告书。说明书应包括:{l)所拟议的行动的环境影响,(2 )如执行此项建议,不可避免的任何不利的环境效应,(3) 拟议行动的的替代方案；(4) 人类环境的一些局部的、短期的利用和维护、增强长期的生产力之间的关系；(5)如执行此一拟议,拟议行动实施时，将会涉及到的任何不可恢复、不可挽回的资源破坏。[20]说明书应向公众宣布。

《国家环境政策法》将所有联邦机构的行动分为三类：重大行动、非重大行动、分类之外的行动（其他行动）。[21] 在这三类行动中，只有重大行动属于《国家环境政策法》管辖[22]。重大联邦行动进一步细分为两类：一类对人类生存环境有显著影响，另一类则并没有显著影响。在判断该行动是否有显著影响时，将进行环境评估（EA）。重大联邦行动进一步细分为两类：一类对人类生存环境的质量有显着的影响，另一类则并没有显着的影响。在判断该行动是否有显着的影响的活动中，应进行环境评估（EA）[23]。环境评估比EIS更加简洁，环境评估向公众提供文件告诉公众联邦机构在考虑拟议行为是否对对环境有显著影响时会考虑些什么因素。如果没有显著的影响，必须发表“无重大影响决定书”（即Finding of No Significant Impact,FONSI），解释这些机构是如何得出没有显著影响的结论的,[24]。如果拟议行动将有显著的影响，该机构必须准备一个完整的环境影响评价（EIS）文件[25]。

环境品质委员会[26]负责《国家环境政策法》的细则的制定，相继发布了一些指导原则和规则，将环境影响评价制度进一步细化。环境品质委员会将《国家环境政策法》第102条的“环境影响”具体界定为“直接的、间接的或者累积的”的以及“累积的影响”。“累积的影响” 包括那些“过去，现在和可合理预见的”影响，此外，“累积的影响可能是因为一个发生了好长时间以后的行动所造成的”。[27]这样，《国家环境政策法》就可能在面对气候变化这一具有累积影响的问题上，要求行动机构进行环境影响评价。

气候变化是一个有显著影响的问题，美国多年来一直占据世界温室气体排放量的首位。根据《国家环境政策法》，美国的碳排放是不是一个“显著”的问题？有的美国学者认为，一个重大的的联邦行动的温室气体排放对于全球范围内的二氧化碳排放量的增加似乎是微不足道的，并且防止或减少二氧化碳排放量不能阻止气候变化。一个行动中的二氧化碳排放与其对温度增加之间的相关性，目前还无法确定。同时，将一个行为所释放的二氧化碳与世界范围内的整个二氧化碳的释放进行比较无论在理论和法律上也并不是正确的做法。但是，国家环保局和CEQ法规要求评估累积影响 。如前所述，累积影响，包括那些“过去，现在和可合理预见的”影响，此外，“累积的影响可能是因为一个发生了好长时间以后的行动所造成”。这样，二氧化碳排放量的释放及其对气候变化的影响，可以说是属于规定的范围内的累积影响。[28]因此，对项目的累积影响进行环境影响评价就是法律要求的。气候诉讼的原告正运用了这一法律规范，地球之友、绿色和平、博尔德市等诉美国联邦政府案是其中典型一例。

三、启示：能源对外投资与我国的环境影响评价制度的完善

在我国，环境影响评价制度的实施始于20 世纪70 年代末。1973 年首先引入了环境影响评价的概念，1979 年颁布的《环境保护法(试行)》使环境影响评价制度化、法律化。1981 年发布的《基本建设项目环境保护管理办法》专门对环境影响评价的基本内容和程序作了规定。后经修改，1986 年颁布了《建设项目环境保护管理办法》，进一步明确了环境影响评价的范围、内容、管理权限和责任。1989 年颁布的《环境保护法》规定了环境影响评价制度，其第13 条中规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后, 计划部门方可批准建设项目设计任务书。”1998 年，国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》，进一步提高了环境影响评价制度的立法规格，同时环境影响评价的适用范围、评价时机、审批程序、法律责任等方面均做出了很大修改。 2002年我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，这部法律2003 年9月1日起施行。这标志着环境影响评价制度的发展进入一个新的里程碑。在这一发展过程中，环境影响评价从概念引入发展到体系建设，从建设环评发展到规划环评，其制度内容伴随着实践不断深入和丰富。

然而，我国的环境影响评价制度至今还没有专门规定对于域外项目的环评，随着我国能源对外投资的不断扩展，这一空白应该得到填补。美国《国家环境政策法》所制定的环境影响评价制度可以适用于本国机构的境外投资活动，“地球之友”诉“美国进出口银行和美国海外私人投资公司”一案给我们提供了比较法意义上的借鉴。当然，美国这一案例与我国一带一路以及亚投行的情况仍有很多区别。比如说，美国进出口银行和美国海外私人投资公司都是美国国内银行，而“亚投行”是一家国际银行。因此在借鉴美国环境影响评价制度对于其海外项目进行管辖措施的同时，如何在我国“一带一路”战略中运用这一制度，并如何在法律中设计这一制度仍然是我们需要面对的课题。

* 陈熹，湖南湘潭人，清华大学能源环境经济研究所博士后，中国政法大学比较法学院博士,中南林业科技大学副教授。研究方向：比较法、能源法。电子邮箱：cxmail1001@163.com。

[1] 孙伟：《“一带一路”战略构想的基础及策略》，载《宏观经济管理》2004年。

[2] BP Statistical review of World Energy 2014，http: / /www．bp． com/content /dam/bp，pdf /statistical—review/statistical—review—of world_energy_2014．pdf．

[3] 朱雄关：《“一带一路”战略契机中的国家能源安全问题》，载《云南社会科学》2015年第2期。

[4] 朱雄关：《“一带一路”战略契机中的国家能源安全问题》，载《云南社会科学》2015年第2期。

[5] 朱雄关：《“一带一路”战略契机中的国家能源安全问题》，载《云南社会科学》2015年第2期。

[6] 吴莹：《“亚投行  如何行”》，载《武汉金融》2015年第3期。

[7] 李拴民与欧任国：《浅论亚投行的战略意义》，载《商贸纵横》2015年第7期。

[8] 社科院:《中国能源对外依存度六年内或升至26%》，载《中国对外贸易》2014年第3期。

[9]《2013年度中国对外直接投资统计公报》。

[10] 魏博：《丝路文明何以延续？破解丝路复兴生态难题》，中国网，最后访问日期2015年5月13日。

[11] USC§8 635.

[12] 美国进出口银行_百度百科, In(2012); Vol. 2012. http://baike.baidu.com/view/1279539.htm

[13] 王震：《解析布什政府的能源政策》，载《当代世界》，2006年第8期。

[14] 同上。

[15] Cinnamon Carlarne, Climate Change：Policies an Ocean Apart: EU & US Climate Change Policies Compared, 14 Penn St. Envtl. L. Rev. 435, 454(2006).

[16] 42 USC§4332（2）（C）.

[17] 陈立虎：《美国《国家环境政策法》评介》， 载《法学杂志》1984年第4期。

[18] See Special Report to the Committee on Interior and Insular Affairs, 90thCong. 2nd  Sess. A National Policy for the Environmental 87 (Comm. Print 1968).

[19] See D. R. Mandelker. NEPA Law and Litigation: The National Environmental Policy Act 1: 01 (2ded. 1984).

[20] 冯春涛：《美国环境影响评价制度(EIA)评介》，载《国土资源》2002年第6期。

[21] 42 U.S.C. 4332(2)(C); 40 C.F.R. §§1501.3-1501.4, 1508.4.

[22] 42 U.S.C. 4332(2)(C); 40 C.F.R. §§1501.3-1501.4, 1508.4.

[23] 40 C.F.R. §1501.3

[24] 40 C.F.R. §§1501.4(e), 1508.13.

[25] 42 U.S.C. 4332(2)(c); 40 C.F.R. §§1501.4, 1508.11.

[26] Council on the Environmental QUality,CEQ

[27] 40 C.F.R. §§1500-1508; 40 C.F.R. §1508.8; 40 C.F.R. §1508.7

[28] McChesney, Chris. “The Evolving Scope of Significant Effects on the Environment: The National Environmental Policy Act and Climate Change.” Sustainable Development Law & Policy, Winter 2007, 30-33, 80-81.