摘 要：在全面系统的气候保护法律推动下，德国提前实现了温室气体减排目标。德国的气候保护法律体系以节能和能效法律体系、可再生能源法律体系和温室气体排放管制法律体系为主体。气候变化影响的应对、国家发展战略的指引、联邦政府的积极推动、公众环保意识的支持以及成本收益的综合考量，是德国气候保护立法发展的关键动因。德国以国家发展战略为出发点、以能源利用为切入点、以温室气体排放管制为突破点、从工业生产和建筑交通等多个领域入手、综合运用政府管制与经济刺激等多种手段的气候保护立法经验，对我国气候保护立法有积极的借鉴意义。

关键词：德国；气候变化；气候保护法；启示

“减缓”和“适应”是人类应对气候变化行动的两大方面，减缓气候变化重在对气候的保护，适应气候变化重在适应能力的建设。气候保护法以减缓气候变化为己任，是应对气候变化法律体系的重要组成部分。能源利用与气候变化之间的密切关系，使得气候保护法与能源法相互交织。积极应对气候变化、发展低碳经济已成为我国各级政府的工作重点，加强应对气候变化立法、完善中国特色社会主义法律体系已成为各级立法主体的重要任务。在此背景下，学习和借鉴德国气候保护立法的经验，有助于我国气候保护法律体系的完善和应对气候变化目标的实现。

一、德国能源利用与温室气体排放现状

 2008年，德国初次能源消费量为14,003千兆焦耳，其中，可再生能源占7.0%。可再生能源在初次能源消费中的比重从1998年的2.1%增长到2008年的7.0%，在电力生产中的比重从1990年的3.4%增长到2008年的15.1%。[1] 1990年德国单位GDP的能耗为8.7兆焦耳，2007年这一数字下降到6.2兆焦耳；与此相对应的能源生产力，从1990年到2008年提高了40.7%。2007年德国的能源消费量较九十年代初期减少了6.1%，而同期经济却增长了30%。[2]可以说，德国的经济发展与能源消费增长基本脱钩。

可再生能源的发展和能源生产力的提高，使德国的温室气体排放量迅速减少。2008年，德国温室气体排放量为9.45亿吨，较1990年的排放量减少22.2%，在2008~2012承诺期的首年就超额完成了整个承诺期减排21%的任务。从温室气体的排放源来看，德国源于电力和交通的排放量占80.0%，源于工业过程的排放量占12.0%，源于农业的排放量占5.0%，源于废物处理的排放量占1.2%；从温室气体的构成来看，二氧化碳占排放总量的88.0%，其他温室气体排放占12.0%。[3]电力、交通和工业部门将会继续作为德国温室气体减排的重点。

德国在取得能源利用和气候保护良好成绩的同时，也面临着全球能源需求持续增长、气候变化合作止步不前带来的巨大挑战。面对新的挑战，德国不断调整其能源与气候政策，不断完善其能源与气候保护法律体系。

二、德国的气候保护法律体系

 从1990年开始，为落实能源和气候保护政策目标，德国广泛采取法律规制和经济刺激等多种政策工具。在法律规制方面，德国逐渐形成了以节能和能效法律体系、可再生能源法律体系和温室气体排放管制法律体系为主体的气候保护法律体系。

（一）能源基本法

德国的《能源经济法》，虽然主要规范与管网相连的电力和天燃气供应，但由于其对能源的市场竞争和发展有着深远的影响，一般把其视为德国的能源基本法。为转化欧盟旨在加快能源市场开放的2003/54/EC和2003/55/EC号指令，同时落实“供应安全、经济效率和环境可承载”的能源战略，2005年4月德国联邦议会通过新的《能源经济法》。该法第一条规定：“本法旨在实现尽可能安全、经济、方便消费者、高效和环境可承载的，以管线连接方式向公众供应电力和燃气。”从条文上来看，传统的能源价值目标——能源供应安全和能源经济效率并不优于新的能源价值目标——环境可承载。[4]新《能源经济法》对环境保护目标的追求，为德国从能源利用入手减少温室气体排放提供了良好的基础，是德国气候保护法律体系不可或缺的组成部分。

（二）节能与能效法律体系

1.《建筑节能法令》和《建筑节能条例》

2001年联邦内阁制定了《建筑节能法令》，该指令旨在将新建筑用于取暖、温度调节和热水供应的能源减少25%~30%。它要求新建筑应当有表明其能源需求的能耗证书，并鼓励提高已有建筑的能源使用效率。《建筑节能法令》使德国的建筑节能，从控制建筑外墙、外窗和屋顶的最低保温隔热指标，发展为控制建筑物的实际能耗。2007年10月，德国颁布《建筑节能条例》取代了《建筑节能法令》，将建筑能耗证书的适用范围扩展到已有建筑，并规定从2008年开始分段实施。2009年10月联邦内阁对《建筑节能条例》进行了修订，修订后的条例对新建建筑提出了更高的能效标准，并要求已有建筑进行大修后其平均能效必须提高30%。

2.《能耗标识法（2002）》和《乘用车强制能效标识规定（2004）》

根据《能耗标识法》的规定，冰箱、洗衣机、空调、电磁炉和电灯泡等电气必须贴有能耗标识。电气能耗标识所反映的能耗状况分为从最高能效的“A++”级到最低能效的“G”级。根据《乘用车强制能效标识规定》，新车销售点必须在乘用车上或其附近标明该车的耗油量和二氧化碳排放量。这些有关能耗标识和排放标识的规定，能够帮助消费者选择更加节能环保的产品，同时也对企业降低产品能耗起到刺激作用。

   3.《耗能产品生态设计要求法（2008）》

2008年3月，德国实施欧盟耗能产品生态设计指令的《耗能产品生态设计要求法》生效。该法规定欧盟指令涵盖范围内的耗能产品，在上市销售之前必须遵守生态设计的相关要求，并进行相应的标识。制造商核实是否遵守了生态设计要求，各州指定相关机构进行市场监督，并可以对违反规定的制造商进行处罚。采取的市场监督措施应向联邦经济技术部下属的联邦材料研究与测试所（BAM）报告，BAM再向欧盟委员会通报。BAM有义务帮助中小企业，使其产品符合生态设计的要求。耗能产品生态设计要求，从源头上促使企业降低产品能耗，是节能增效的有力措施。

4.《新机动车税制规定（2009）》

根据2009年7月生效的《新机动车税制规定》，新登记的车辆将按照其排气量和二氧化碳排放量适用新的机动车税制。2008年11月5日到2009年6月30日期间登记的车辆可以免交一年车辆税，如果其符合欧Ⅴ或者欧Ⅵ排放标准可以再免交一年。征税的数额根据排气量而定：汽油发动机2欧/100cc、柴油发动机9.5欧/100cc。除此之外，二氧化碳排放量超过120g/km的车辆还将以2欧/g/km征税。这一排放税收标准仅适用到2011年，此后将逐步提高：2012~2013年为110g/km，2014年及以后为95g/km。从2013年开始，旧车也将适用新的机动车税制规定。

综观德国的节能与能效法律体系，它的修订与完善都与能源和气候保护战略的发展变化相关，它将节能与减排紧密联系在一起，涵盖建筑住房、工业生产和交通运输等生产生活的各个方面，并将强制性的能耗标示、生态设计要求与鼓励性的税费优惠和财政补贴相结合。

（三）可再生能源法律体系

1.《生态税改革法（1999）》和《生物燃料配额法（2006）》

德国的《生态税改革法》旨在对使用能源征收生态税，以实现节约能源、保护环境和增加就业的目的。按照《生态税改革法》，虽然可再生能源电力同样要征收生态税，但源自于可再生能源电力的生态税收入被用于发展可再生能源。据统计1999~2003年间，德国的生态税收入约为577亿欧元，其中6.5亿被用于支持“可再生能源市场刺激计划”。[5]为了继续推进生态税改革，2003年《进一步深化生态税改革法》生效，该法将改革扩展至“生态财政”；它列出了各种能源生态税的税率；并规定了对高耗能企业、公共交通企业和低收入家庭的补偿。生态税改革相关立法使化石燃料价格上涨，实际上提高了可再生能源的竞争力。为了不使生物燃料受到过度补贴，德国逐渐减少对生物燃料的税收减免，促进生物燃料发展的措施从税收减免调整为比例配额。2006年12月生效的《生物燃料配额法》取消了生物燃料的税收减免，规定化石燃料必须添加或者混合一定比例的生物燃料。

    2.《可再生能源法》

2004年7月，德国颁布《可再生能源法（2004）》，取代了《可再生能源法（2000）》。《可再生能源法（2004）》，以实现能源供应的可持续发展，保护气候、自然和环境为宗旨；设定了到2010可再生能源电力在所有电力供应中的比例至少达到12.5%，到2020年至少达到20%的发展目标；规定电网经营者有义务将可再生能源发电设施优先接入其电网，并优先全额收购可再生能源电力；根据可再生能源发电设施的地点、装机容量和所采用的技术，为不同的可再生能源电力规定了不同的电价；规定了可再生能源电力和电价款在各电网运营者间的平衡和支付方式，等等。与《可再生能源法（2000）》相比较，《可再生能源法（2004）》设定了更高的可再生能源发展目标；有关电价及支付方式和电价负担均摊的规定更加详细具体；新增透明度、特殊企业可再生能源用电限额、来源证书等规定。

在《可再生能源法（2004）》的有力推动下，2007年德国提前实现了2010年可再生能源电力发展目标。这增强了政府发展可再生能源的信心，2008年德国对《可再生能源法（2004）》进行了修改。修改后的《可再生能源法（2008）》保持了原有法律的基本结构，设定了可再生能源电力在电力供应中的比例到2020年至少达到30%的新目标，提高了各类可再生能源电力的强制入网电价和采用新技术的奖励，并进一步细化了对电价负担均摊、信息公开和纠纷处理的规定。

3.《可再生能源供暖法（2008）》[6]

为提高供暖领域可再生能源的使用比例，2008年德国制定了《可再生能源供暖法（2008）》。《可再生能源供暖法》共20条，它以便利能源供应的可持续发展、保护气候和降低能源对外依存度为宗旨；以可再生能源在供暖用能的比例到2020年达到14%为目标。该法规定有效使用面积50平方米以上的新建建筑供暖必须使用一定比例的可再生能源，各州可以将这一义务扩展到已有建筑；各类可再生能源及其混合都可以使用，不愿使用可再生能源的可以采取其他替代措施；2009年到2012年间政府每年提供5亿欧元的资金支持可再生能源取暖，等等。

综观德国的可再生能源法律体系，它既强调法律的效率，通过强制入网和比例配额等强制性制度确保可再生能源的发展；又重视法律的公平，通过电价均衡和使用减免或补贴等制度确保能源市场的公平竞争、特定企业和弱势群体的负担合理。它既通过固定电价、税收减免等制度，确保可再生能供应者的适当利润；又通过税收减免、补贴的逐年减少，促使可再生能源供应者不断更新技术、降低成本。

（四）温室气体排放管制法律体系

1.《温室气体排放交易法（2004）》

2004年7月生效的《温室气体排放交易法》，是德国规范温室气体交易的基本法律。该法共26条，目的是通过建立温室气体排放交易系统减少温室气体的排放，并将排放交易系统与《京都议定书》规定的减排机制联系起来；适用范围是附件一中规定的18类高能耗设施所排放的二氧化碳。此外，该法还详细规定了排放许可的申请程序、申请材料和排放许可证书的内容；排放主体排放数量的报告与确认；排放许可总量的确定及其分配；排放许可证书交易的登记、交易准则等内容。2009年7月，根据欧盟“将航空行为纳入温室气体排放许可交易计划”的2008\101\EC指令，德国修订了《温室气体排放交易法》，将航空运输中排放的温室气体也纳入温室气体排放交易系统，并详细规定了航空运输中温室气体排放报告与确认的标准。

   2.《温室气体排放许可分配法》

根据欧盟2003/87/EC指令，各成员国有义务制定本国的温室气体排放分配计划。为此，德国分别于2004年3月和2007年2月颁布了《国家分配计划2005~2007》和《国家分配计划2008~2012》。为实施这个两个国家分配计划，德国分别于2004年8月和2007年8月颁布了《温室气体排放许可分配法2007》和《温室气体排放许可分配法2012》。

《温室气体排放许可分配法2012》为德国第二期温室气体排放交易提供了法律框架。该法规定2008~2012年间，德国每年温室气体的排放总量为9.736亿吨二氧化碳当量，其中4.42亿吨纳入排放交易计划免费分配给排放设施。与《温室气体排放许可分配法2007》相比，该法将纳入交易的排放额减少了11%；分别为工业、能源业的排放设施以及年均排放量小于25,000吨二氧化碳的排放设施规定了不同的排放许可分配规则；拿出4千万吨排放量在市场上销售以支付联邦机构为运行排放交易系统而产生的费用；通过JI\CDM获取的减排信用不能超过排放许可的22%。[7]

3.《项目机制法（2005）》

2004年10月欧盟通过了“连接共同体温室气体排放交易机制与京都议定书项目机制”的2004/101/EC指令。为转化这一指令，德国于2005年9月颁布了《项目机制法》，将国内的温室气体排放许可与国际减排信用对接起来。该法适用于德国作为投资国或投资接受国的JI\CDM项目获得的减排信用，核能项目除外；规定了通过JI\CDM项目获取减排信用的程序和获得官方认证的前提条件；授权联邦环境署批准和认证JI\CDM项目和减排信用；规定企业可以用获得认可的减排信用履行其提交排放许可的义务或者在欧盟排放贸易系统中交易。《项目机制法》为以JI\CDM项目为基础获得的国际减排信用提供了国内法律依据，对于充分利用京都机制，以成本有效的方式实现企业的减排任务和国家的减排目标发挥着重要的作用。

    德国的温室气体排放管制法律体系，将排放主体的适用范围从能源和工业领域扩展到航空运输领域；对从减排总量的设定，到排放许可的分配，再到排放许可交易的整个过程都进行了详细的规定；将国内的排放交易机制与国际的京都JI\CDM机制紧密结合起来。可以说，德国的温室气体排放管制法律体系，已为其温室气体交易机制构筑起完整的法律框架和具体的运行规则，有力的保障着温室气体排放交易机制的顺利运转，发挥着促进能源节约、可再生能源发展和气候保护的重要功能。

三、德国气候保护立法动因分析

 完善的能源与气候政策、系统的气候应对法律，是德国成为全球应对气候变化先锋的重要前提。气候变化影响的应对、国家发展战略的指引、联邦的政府积极的推动、公众环保意识的支持以及成本收益的综合考量，是德国气候保护法律体系发展完善的关键动因。

（一）气候变化影响的应对

从1901年到2008年，德国的平均气温上升了近1℃，1990到1999年成为德国20世纪最热的十年。根据地区气候模型的测算，与1961年到1990年间的年均气温和夏季降水量相比，本世纪末德国的年均气温将上升1.5~3.5℃，而夏季降水量将下降20%~40%。如不采取有力措施加以应对，德国比较干旱的西南地区将面临更严重的夏季高温低雨问题。[8]气候变化在影响自然环境的同时，也给德国社会经济带来了重大的影响。气候变化可导致传染性和非传染性疾病增加。2003年夏天的热浪间接导致7000德国人死亡。气候变化引发降水的不均及海平面的上升，可导致水资源管理成本增加。气温上升导致阿尔卑斯山和德国高地雪线上升，影响冬季的旅游收入。[9] 气候变化已经带来和可能带来的负面影响，促使德国不得不采取积极的应对措施，加强气候保护立法成为应对气候变化的重要手段。

（二）国家发展战略的指引

可持续发展战略和高科技战略是德国国家发展的根本性战略。能源资源匮乏、人口老龄化和高工资高福利等因素，决定了德国必须走科技先导的可持续发展之路。1997年德国即发布《走向可持续发展的德国》和《德国可持续发展委员会报告》，确定了德国21世纪环境保护纲要的总体框架。2002年4月，德国政府又制定了《21世纪国家可持续发展总体框架》，可持续发展不仅仅是环境保护战略，更是德国21世纪的国家现代化战略。能源资源的使用效率、可再生能源的使用比例和温室气体的排放量，成为德国可持续发展指标体系中的三大指标。[10] 为保持在世界范围内的竞争力和技术领先地位，2006年德国出台了《德国高科技战略》，确立了科技发展的17个重点领域，环境技术和能源技术即位列其中。可见，无论是可持续发展战略，还是高科技战略，德国都将能源发展和环境保护作为重要内容。国家发展战略强有力的引导，为德国能源和气候保护政策法律的发展创造了良好的宏观环境。

（三）联邦政府积极的推动

德国在气候保护方面取得的成绩与政府一直把它作为政策的重心密切相关。1990—1998年，科尔政府通过现代化原东德的能源供应减少了大量的温室气体排放；1998—2005年，施罗德政府进行了生态税改革（1999），推出了可再生能源法（2000）和热电联产法（2002），建立了碳排放贸易机制（2005），这些措施都有力的推进了温室气体减排。现在的默克尔政府也对应对气候变化持积极态度。为发展低碳经济、实现减排目标，2007年8月德国政府通过了一个包含29个要点的综合性的面向未来的能源与气候政策系列措施。德国以前从未推出如此广泛、综合的气候与环境保护方案。新的一揽子措施为所有与CO₂相关的领域和气候保护提供动力。德国政府重视气候保护还表现在预算上，用于气候保护的资金迅猛增长。2008财年总额26亿欧元的联邦预算用于气候保护，比2005年增加了18亿欧元。[11]

（四）公众环保意识的支持

政府之所以愿意积极应对气候变化，相关政策与法律之所以能够有效的实施，公众良好的环保意识起着非常重要的推动作用。根据联邦环境署2006年所作的一项调查，德国公众对环境保护表现出非常积极的态度：50%的被调查者把环境保护当作重要的事务，67%的被调查者希望德国能够成为国际气候变化政策的领导者，87%的被调查者倾向于使用可再生能源，几乎所有的被调查者都希望使用更节能的产品。环境保护成为仅次于失业之后的第二重要的问题。[12]公众强烈的环境保护要求，有力的推动了德国能源气候政策及相关法律的制定与实施。

（五）成本与收益的综合考量   

环境保护与经济发展相统一、市场调节与政府管制相协调是德国气候保护政策的重要内容，而成本与收益的综合考量则是协调环境保护与经济发展、市场调节和政府管制的重要工具。代表联邦环境署的一个专家组，通过对能源与气候政策进行成本收益分析，认为应对气候变化措施的成本小于其带来的收益。根据他们的估算，2020年德国应对气候变化的投资成本为310亿欧元，而由此带来的收益仅节能就有360亿欧元。这是以油价为65元/桶估算的，如果今后油价上涨，气候变化投资所带来的收益将进一步增大。[13]此外，发展可再生能源和提高能效在减缓气候变化、减轻油价变动影响的同时，还可以创造更多的工作岗位。2008年，可再生能源领域为德国减少了1.09亿吨的CO₂排放，带来了290亿欧元的营业额，创造了27.8万个工作岗位。[14]

可见，德国气候保护法律体系的发展和完善不是偶然的现象，而是其政治、经济、科技和自然条件等多种因素共同推动的结果。这充分体现了政策与法律的制定，离不开其所处的时代背景与社会经济状况。只有既考虑时代背景和国际动态，又体现本国社会经济状况，还反映本国气候环境和资源赋存等因素的能源与气候保护立法，才能切实可行，才能取得良好的能源利用与气候保护效果。

四、德国气候保护立法对我国的借鉴意义

 尽管德国的社会经济状况和气候资源条件都与我国存在着较大差别，但气候问题的全球性、气候变化原因的共同性以及法律理念和立法思路的可借鉴性，都决定了德国的气候保护法对我国的气候保护立法具有重要的参考价值。

（一）气候保护立法必须以国家发展战略为出发点

可持续发展战略和高科技战略是德国国家发展的根本性战略，德国的能源与气候保护法律体系充分体现了这些战略。全面贯彻落实科学发展观，加快建设资源节约型、环境友好型社会是我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确立的国家发展战略。可以预见，进一步践行科学发展观，应对气候变化和发展低碳经济将会成为“十二五”规划的重要内容。气候保护不仅仅是环境保护问题，它实质上与经济发展模式的转型和社会发展方式的变革休戚相关。因此，我国的气候保护立法必须牢牢把握国家的发展战略和气候保护的深刻意蕴，将能源利用、气候保护和经济发展紧密结合起来，使气候保护法不仅具有节能减排和气候保护的功能，并肩负起推动我国经济发展模式转型和迈向低碳社会的使命。

（二）气候保护立法应当以能源利用为切入点

三分之二的温室气体排放源自于能源利用，能源利用既是引发气候变化的主因，又是应对气候变化的关键。[15]能源利用与气候变化之间的紧密联系，决定了气候保护立法必须以能源利用为切入点。德国之所以能够成为全球温室气体减排的先锋，其全面系统的节能与可再生能源立法贡献甚大。从我国气候保护立法的现状来看，短时期内很难出台专门的气候保护法；从政府非常重视节能减排、发展低碳经济的工作重点来看，完善能源利用领域的立法势在必行。因此，借鉴德国的气候保护立法路径，从提高能源利用效率和发展可再生能源入手，并加强温室气体排放的管制，不失为我国气候保护立法路径的明智选择。当然，在加强能源立法、强调能源法律的气候保护功能的同时，还要把制定专门的气候保护法作为应对气候变化立法的长期目标。

（三）气候保护立法应当以温室气体排放管制为突破点

根据《京都议定书》，我国无需承担温室气体减排的强制性义务。但作为负责任的大国，我国提出了到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％到45％，非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右的宏伟目标。实现这一目标，需要以能源利用为切入点的立法，同样也需要以温室气体排放管制为突破点的立法。德国温室气体排放管制法已成体系，适用范围不断扩大，并将国内的排放管制与国际的京都JI\CDM机制紧密结合起来，发挥着促进能源节约、可再生能源发展和气候保护的多重功能。目前，我国对氟化物以外的温室气体管制还处于空白状态，而碳排放权交易所却在全国各地不断涌现，这使得温室气体排放管制，尤其是二氧化碳排放管制的立法十分必要。因此，借鉴德国温室气体排放管制立法，加紧制定我国的二氧化碳排放管制法律法规，不仅是实现节能减排目标的现实需要，同时也是未来制定气候保护专门法的突破点。

（四）气候保护立法应当从工业生产和建筑交通等多个领域入手

能源是现代国家经济发展和社会进步的动力源泉，无论是工业生产，还是建筑交通等都离不开能源的利用。我国能源效率偏低、可再生能源使用有限的现状，从经济社会发展的角度来看是挑战，必须积极应对；从气候保护立法的角度来看是机遇，气候保护法应大有可为。德国以能源利用为切入点的气候保护立法，主要以如何节约能源、提高能效和发展可再生能源为内容，涵盖工业、建筑、电气、交通和电力生产等生产生活的各个领域，并且几乎每一个领域都有简单明了、切实可行的法律制度。目前，我国有关能源利用的法律虽然已经比较全面，但法律原则性强、可操作性弱和可执行性差的缺陷，使起效能大打折扣。因此，借鉴德国建筑能耗证书等制度，进一步细化相关法律、建立更多切实可行的法律制度，以实现节能与减排的双重目标，是我国气候保护立法亟待完成的任务。

（五）气候保护立法应当综合运用政府管制与经济刺激等多种手段

综观德国气候保护法律体系，其中既有建筑能耗证书、生态设计要求和强制入网等强制性政府管制制度，又有热电联产奖励、固定入网电价以及政府补贴与优惠贷款等经济刺激制度，还有温室气体排放管制等结合政府管制与经济刺激手段的制度。我国能源利用效率不高，清洁能源发展处于初期和碳排放控制由企业自主进行的现状，决定我国气候保护立法在能效与节能方面应以政府管制为主，在清洁能源发展方面应以经济刺激为主，而在温室气体控制方面则应由企业自主进行逐步转向政府管制。在能源与气候保护的某个方面，以某种手段为主并不排斥综合运用其他手段，政府管制、经济刺激和公众与企业的主动参与都是气候保护法能否发挥应有功能的重要手段。在我国的气候保护立法中，不仅应当借鉴德国综合运用政府管制、经济刺激和公众参与等调控手段的立法思路，还应领会德国气候保护法中这三种调控手段在某一方面协调运用的立法技巧。