内容提要：蒙古国煤炭资源储量极为丰富，随着近年来开发的深入，蒙古国煤炭与我国能源经济的关系愈发紧密。本文蒙古国煤炭产业管理体制出发，分析研究该国煤炭产业管理的各管理主体及相应职权，并从相关政策法规中提炼出现行主要管理制度，力图以此勾勒出蒙古国煤炭产业的整体投资环境，为我国企业投资蒙古国煤炭产业提供必要参考。

关 键 词：蒙古；煤炭产业；管理体制

一、问题的提出

蒙古国是世界上第二大内陆国，也是全球煤炭资源最集中、最丰富的地区之一，在全国各地都有分布，并且普遍埋藏浅，具有良好的开采条件。目前，蒙古国已在15个区域发现300多个煤矿，总储量约为1733亿吨（含推断储量），其中靠近中国临近的南戈壁地区储量约为530亿吨。而世界最大的焦煤开采矿塔本陶勒盖煤矿就位于南戈壁省，距离中蒙边境线甘其毛道口岸约255公里。毫无疑问，参与并推动蒙古国优质煤炭大规模开发，对中蒙经济发展十分有利。

然而，我国企业投资蒙古国煤炭产业并非一帆风顺，神华、中铝等遭遇的重大合同纠纷就是明证。在这背后，不仅有蒙古国能源民族主义兴起的因素，而且也有近年来蒙古国为整顿和规范混乱的矿业投资环境，加强矿业与能源管理体制改革，不断推动立法与加强执法的影响。在此背景下，研究蒙古国煤炭产业管理体制无论是对我国企业拓展国际市场，还是对国家能源安全与地缘战略都具有重要意义。

二、蒙古国煤炭产业管理主体及其职权

（一）蒙古国总统

蒙古国实行有总统的议会制，蒙古国《宪法》第30条规定，蒙古国总统是国家元首，是蒙古人民团结统一的体现者。总统每届任期4年，只可连任两届。蒙古国总统在该国煤炭产业管理方面的权限主要体现在，可对议会通过的法律和其它决议的全部或部分条款予以否决（《宪法》第32条第1款），在职权范围内的问题对政府提出指导方针等（《宪法》第32条第3款）。典型例子如2010年蒙古国总统额勒贝格道尔吉发布总统令，命令蒙政府从当年4月20日开始暂停矿山许可证审批工作，以及暂停矿山勘探工作，暂停对收回的矿山开采许可证的重新审批工作，暂停矿山许可证转让。

（二）蒙古国大呼拉尔

蒙古国大呼拉尔（以下简称“议会”）是国家最高权力机关，蒙古国宪法规定立法权只由议会行使，蒙古国政府总理一般也是由议会第一大党产生。蒙古国议会对蒙古的矿业政策有着最直接的影响。与其他国家议会相比，除了立法权外，蒙古国议会由于拥有特殊用地决定权、战略矿的确定权以及战略矿国家持股比例的决定权等具体事务性权力，其职权性质与地位更为特殊，权力运用更为频繁，调整结果不确定性也更大。

（三）能源与矿业主管部门

1.蒙古国矿产部。在煤炭领域，蒙古国矿业部主要负责煤炭地质和煤炭资源的政策制定、权证发放、产业发展，以及日常监管工作。新设的矿业部下辖矿产资源管理局（Mineral Resources Authority），下设由局长直接领导的行政和管理处，以及由两位副局长分管的地质和地籍处、地质信息项目处和地质研究处、矿产研究处、煤炭研究处。该局具体负责蒙古国煤炭资源的理论研究、政策制定、投资促进，以及煤炭勘探、开发和利用等方面的具体组织实施工作，煤炭资源项目勘探和开发许可证均由该局发放。[1]可以说，矿产部及矿产资源管理局是蒙古国煤炭产业最直接和最重要的管理部门。

2.蒙古国能源部。新设立的蒙古国能源部的职责主要在于统一协调能源政策，以及可再生能源的发展。其对于煤炭产业的影响主要在于宏观政策制定方面，以间接作用为主。

（四）外国投资主管部门

根据2008年修订的《外国投资法》第14条的规定，蒙古国经济发展部作为负责外国投资事务的国家中央管理机关，不但负责制定外国投资政策并监督实施，保障外国投资法律法规的执行，以及起草吸引外国投资的重点行业和发展方向的议案，还主管审批外国投资企业的创办和代表处的设立，并有权暂停或终止外国投资企业的经营活动。并且，根据《战略性领域外国投资协调法》的相关规定，外商投资蒙古国煤炭资源时，必须向蒙古国主管外商投资的政府机关提出许可申请。

（五）劳工管理部门

蒙古国总人口只有270多万，适龄劳动人口在100万左右，由于其中近一半人口居住在首都乌兰巴托，因而也属于劳动力较为稀缺的国家。为规范和吸引外国劳务，蒙古国2004年出台了《外国公民登记、外国公民在蒙古国短期、长期居留、常住、移民条例》，由外国公民和国籍事务管理局具体负责对外国公民发放许可、登记、延长作废相关许可。但总体而言，蒙古国劳工部（Ministry of Labor）具体负责下的蒙国劳务市场较为保守，其一方面希望吸引外国劳务参与本国矿业、建筑等劳动密集产业，另一方面也担忧外国劳务对本国政治经济的影响。外国投资法等多部法律不仅规定同等条件下优先用蒙古国公民，而且对外来劳务有配额限制。并且，由于外来劳务岗位费的存在，劳工部参与制定的最低工资标准制定也对煤炭企业的生产成本有重要影响。[2]

（六）其他政府部门

例如财政部负责的税收与关税，人口发展和社会福利部（Ministry of Population Development and Social Welfare）负责的社会福利、社会保险、性别问题等政策制定与实施，工业和农业部（Ministry of Industry and Agriculture）下属的国有资产委员会（State Property Committee）负责的蒙古国政府与外国矿业公司合作协议的拟定、实施与国资监管，自然环境和绿色发展部（Ministry of Nature, Environment and Green Development）负责矿区自然和环境的保护、合理利用和恢复政策等，这些机构都对投资蒙古国煤炭产业起着重要作用。

三、蒙古国煤炭产业的主要管理制度

（一）土地管理

蒙古国土地制度比较特殊，实行主体国有、少量私有的双轨制土地制度。在国家所有的土地之上，蒙古国确立了蒙古国公民的土地占有制度[3]，外国公民、法人、其他组织、蒙古国公民土地使用权制度。同时，根据2002年出台的《蒙古公民土地私有化法》，首都乌兰巴托、省首府、县城居住的每个蒙古家庭分别可获得0.07公顷、0.35公顷、0.5公顷土地，蒙古公民私有土地总面积占蒙古国土总面积的约0.9%。

蒙古国《土地法》规定，蒙古国公民、法人、组织占有权的期限为15至60年，到期可延长一次。外国人土地使用权的期限为5年，到期可延长一次。《外国投资法》规定，外国投资者在蒙古国开发煤矿，必须与蒙方土地所有者签订土地使用合同。外国投资企业使用蒙古国土地，初次使用期不得超过60年，按原合同条件，一次可延长使用期40年。地方与外国独资或合资企业签订国有土地使用合同前，需要同级公民代表会议和主席团批准，而合资且若使用私有土地的，则须先报经国家主管部门批准。

此外，对蒙古国煤炭资源开发的影响最大的土地政策：一是特殊用地政策。蒙古国《土地法》以及《矿产资源法》都等规定有特殊用地（land for special needs），中央政府与地方政府均有权在一定范围内将土地确定为特殊用地，进而确定相应地域的土地许可存废。特殊用地范围很广，对煤炭探勘与开发影响最大。二是储备地政策。根据《矿产资源法》规定，出于整顿特别许可登记，或者解决特别许可持有者之间发生的地界纠纷，或者利用国家预算资金进行地质研究、矿产勘查勘探工作的目的，政府可以做出决定，对颁发勘探和开采特别许可的场地进行储备。

由于有效勘探和开采特别许可所属的场地被全部或部分征作特别用地导致特殊特别许可持有者无法进行矿产的勘查、勘探、开采时，做出该决定的机关应向特别许可持有者进行补偿。补偿的数额、支付期限由特别许可持有者与做出征用该土地为特别用地决定的机关协商确定。如果达不成协议，则以授权的第三方的总结为基础由国家行政机关确定。

（二）矿业权管理

1.矿业权主体。在蒙古国成为煤炭矿业权的主体需具备四个条件，即依据蒙古国法律法规建立，正在从事经营活动，向蒙古国纳税，以及必须是法人。需要注意的是每个勘探、开采特别许可证只能为一个法人所有。法人可以将其持有的特别许可转让、部分转让或者抵押，法律对此有较为具体规定，手续相对简单。

2. 分类许可制度。《矿产资源法》将矿藏分为有战略意义的矿、普遍分布的矿和一般矿三类，其中普遍分布的矿主要指建材类矿藏，煤矿主要属于其他两类。“有战略意义的矿”（以下简称战略矿）的标准是矿藏的现实或潜在产能能够影响国家安全、国家和地区经济社会发展，或者其每年产出相当于蒙古国国内生产总值5%以上。对于战略矿，议会有提议权和决定权，政府只有提议权。

3.战略矿。蒙古国主要煤矿都选择国家与私营资本共同经营的模式，区分战略矿的意义主要在于确定国家参股的比例。《矿产资源法》规定，如果有战略意义的矿先期采用国家预算资金勘探并已明确储量时，国家参股比例最高可以达到50%；如果没有动用国家预算资金而储量已经探明时，国家的最高参股比例可以达到该矿业权主体投入资金的34%。二者的具体比例一般通过合作合同协商敲定。此外，法律还规定持有有战略意义的矿的开采特别许可的法人，其不低于10%的股份要通过蒙古资本交易所进行交易。

表一 蒙古国2007年确定的有战略意义的矿

 （根据蒙古国议会2007年第27号决议第一附录整理）

表二 蒙古国2007年确定的有待决定的有战略意义的矿

（根据蒙古国议会2007年第27号决议第二附录整理）

4.许可证的期限与费用。煤炭勘探特别许可的有效期为三年，到期后可延长两次，每次为三年。每公顷勘探场地的勘探特别许可第一年、第二年、第三年的费用金额分别为0.1美元、0.2美元、0.3美元，第4-6年分别为1美元；第7-9年分别为1.5美元。煤炭开采特别许可的期限为30年，到期后可延期两次，每次20年。特别许可所属矿区每公顷的煤炭资源开采费为从该煤矿开采销售的、或为销售发运的、开采煤炭的销售金额的5％。

（三）对外国投资的管理

1.投资合同。稳定的投资环境是吸引外资所必不可少的。为此，蒙古国《矿产资源法》规定，开采特别许可持有者若是前5年在蒙古国领土上实际投资总额超过5000万美元时，可以提出与政府签订投资合同的申请。投资合同通过对税收、价格、投资、环保、就业及政策承诺等事项的约定，确保合资企业等在一定时期内经营条件的稳定。合同存续期间根据投资额确定，5年5000万美元、1亿美元、3亿美元的投资金额分别对应10年期、15年期和30年期投资合同。合同最终将由财政部、矿产部、自然环境和绿色发展部共同与投资者签订。

2.稳定经营合同。该合同签订主体不限于矿产部门，但内容上更具有针对性，主要是为确保长期税率的稳定。根据2008年《外国投资法》第19条的规定，稳定经营合同的门槛是2000万美元的投资，主要签订主体是负责税务政府的政府成员与外国投资者，内容主要是在规定的期限内提供稳定的税收政策，以及对投资者投资的一些约定。2000万美元到5000万美元对应的合同期限是10年，5000万美元以上的投资可以要求签订15年稳定经营合同。

3.对战略性经营领域外国投资的特别规定。根据《战略性领域外国投资协调法》第5条的规定，资源、金融、新闻出版与通讯属于蒙古国“战略领域”。依照该法规定，外国投资进入蒙古国煤炭产业，应当通过在蒙古国注册的战略领域经营企业，向蒙古国主管外商投资的经济发展部提出申请，经政府审查后方可放行。此外，立法还对外国投资做了一些具体限定：如外国投资者及其利益相关方和第三方签订股份买卖或转让协议，需通过在蒙注册企业向蒙政府提出申请；购买1/3及以上的战略领域企业股份需蒙政府同意；对于战略企业董事会的组成、对企业决议的否决、矿产品交易、矿产品价格等方面的相关协议需获蒙政府同意；外资参股战略领域企业超过49%，外资投资超过1000亿图格里克需政府提交议会讨论决定等。

（四）外来劳务管理

蒙古国对外来劳务实行收取岗位费的管理政策。一般情况下，根据《劳务输出与劳务及技术人员输入法》第9.1和9.2条的规定，蒙古实行对外来劳务收取岗位费的政策，按月计缴，额度为最低工资标准的2倍。但是如果矿产资源开采证持有者录用外国公民的比例超过总员工数的10%时，每个工作岗位每月缴纳相当于最低劳动工资10倍的费用（《矿业法》第43.1条）。

四、中国投资蒙古国煤炭产业需要注意的体制问题

一是政治体制对外透明度较低。整体透明度方面，目前，世界上有60多个国家有政府信息公开法及相关法律，而蒙古国却仍处于多数政府官方文件被视为国家机密而不得公布于众的阶段。政府机关及官员常常以涉密为借口，拒绝提供相关矿产信息。蒙古国政府的网站信息量也很低，矿产部等少数几个能提供英文版网页的网站信息更新也是极其缓慢，投资者对蒙古国的了解主要依赖国际组织、研究机构和跨国公司的一些研究报告。

政治体制的较低透明度的典型表现是其实际上的部门立法模式。一般，立法由议会或者内阁部长向总理提出请求，总理与部长们磋商后向相关部门发出起草命令，相关部门部长则向任务交给他的部长顾问班子，由部长顾问们组织具体起草小组。法律草拟完成后经内阁讨论，再交由相关部门提出修改意见。经过国家安全委员会审查^[4]与内阁投票后，法案将被递交至议会常务委员会，由其决定提交表决或发回修改。^[5]在事实上由政府部门主导的立法过程中，法律却没有规定必要的征求公众或利益相关方的意见，这种制度设计对投资人权益保障十分不利。例如，2006年，蒙古国就曾在没有与相关产业界、非政府组织或其他实体进行磋商的情况迅速地通过了《暴利税收法》。

二是主管机关频繁变动。根据宪法，蒙古国总理有权就政府的结构、成员和改组提出意见，同总统磋商后向议会申报。2006年以来，由于蒙古国内能源民粹运动，几乎每届蒙古国政府上台，都要调整政府能源与矿业的主管部门。2006年矿产资源法修订时，蒙古国能源与矿业主管部门是工业和贸易部，包括煤炭产业在内的能源矿业管理只是该部门综合性职能的一部分，由矿产资源和石油管理局和地质矿产资源政策协调局分别负责开发管理与政策制定等事项^[6]；2008年蒙古人民革命党和民主党联合组阁之后，考虑到蒙古国能源与矿业资源巨大的开发潜力，蒙古国成立了专门性的矿产资源和能源部；2012年，蒙古民主党、蒙古“正义联盟”（由人民革命党和民族民主党组成）以及蒙古公民意志绿党共同组建的联合政府上台后，又拆分矿产资源和能源部，分别组建矿产部和能源部。

需要注意的是，虽然机构频繁变动带来系列矿业政策的不稳定与管理的衔接问题，中间还有与许多跨国矿业公司的纠纷，但是这些变革客观上也逐步改善了蒙古国煤炭资源开发环境。蒙近年来在世界银行营商环境报告中的排名也在逐年上升，只是当前76位的排名依旧不太理想。^[7]

三是政策法律环境不稳定。蒙古国立法频繁变动，近年来与煤炭产业与外资相关的立法修订幅度很大，如《矿产资源法》、《外国投资法》等，而2012年《战略性领域外国投资协调法》的出台更加剧了市场的担心，并且2006年修订的《矿产资源法》目前仍然在修订过程中，勘探与开采许可证的发放因此而受到严重影响。一些投资者抱怨道“蒙古国的开采法律法规无休止地不断修改，同时资源民族主义、勘探过程缓慢以及政策的不透明深深困扰该国的矿业发展”，“在蒙古，矿权没有保障，法律经常性修改，而且法律都可以通过关系和回扣来规避”。^[8]

政策法律环境的不稳定给煤炭产业投资带来了很大风险。从蒙古国政府角度分析，这种不稳定主要基于对炒卖倒卖矿业权证乱象与无序开发的整治，然而就实际效果而言，显然不能令人满意。根据近几年著名矿业研究机构弗雷泽研究所矿业公司年度调查报告显示，在综合性的“政策潜力指数”和具体的“行政、政策法规解读、现有法规执行的不确定性”方面，蒙古国的排名一直在倒数第10名至倒数20多名之间浮动。^[9]而著名的矿业咨询公司贝里多贝尔公司的国家矿业投资排名2013年报告也显示，由于2012年蒙古国大选带来的矿业投资、税收政策不稳定，几乎导致蒙国的各项具体评分指标都有降低。^[10]

四是地方政府 “寻租”空间较大。全球腐败指数2012报告^[11]中，蒙古国排名94位，属于腐败较为严重的国家。蒙古国地方政府在矿业领域的权力很大，地方政府有权确定特别用地和储备地，间接影响相应土地上的特别许可，在勘探特别许可申请涉及到特别用地时，国家行政机关还需要就此书面通报当地省、市行政长官，征求地方意见。地方省政府官员利用职权阻止行使按照现行法律授予的采矿权的通常做法是，把从未耕作过的土地或旅游者未曾踏上的土地分别划分为农用土地和文化旅游区，这样矿主们就无法获得地下资源。^[12]

并且，法律也没有清晰限定地方政府权力。地方官员不仅有权对用水许可证和采矿许可证做出解释，并且《有关限制在汇水盆地和林区勘查矿产的法律》还扩大了全国320个县当局对其辖区内的采矿活动的管理权^[13]。面对地方这些模糊不清的权限，各方利益主体之间发生冲突的可能性骤增。

总体而言，当前蒙古国煤炭产业的投资环境不太理想，但也充满机遇。投资者需要注意到蒙古国政策与法律变动较为频繁，涉及许可证的各类门槛不断提高，民族主义与地方主义对外国投资的影响越来越大。但是也要注意到，这些问题的背后是蒙古国政府对煤炭市场交易乱象的系列整治，客观上其规范化、法制化程度也在不断提高。随着全球煤炭市场持续不景气，蒙古国对外国投资者的选择空间在不断被压缩，中国投资者在充分了解最新政策与法律制度的前提下，审慎进入蒙古国煤炭市场，也不失为选择。

[1] The Main Objectives of MARM ,accessed August 1, 2013, http://www.mram.gov.mn/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=6&Itemid=25&lang=en.

[2] 最低工资标准的最终发布权在于蒙古国内阁会议。2011年4月蒙古国最低工资标准提高30%，调整为每月14.04万图格里克（约合人民币780元）。

[3] 2002年，蒙古国修订了宪法，认可蒙古国公民可以占有土地，同年蒙古国大呼拉尔通过了《蒙古公民土地私有化法》，其规定土地私有化只针对蒙古公民；首都乌兰巴托的每个蒙古家庭可免费获得0.07公顷土地；省首府居住的每个家庭可免费获得0.35公顷土地；县城居住的每个家庭可免费获得0.5公顷土地，蒙古公民占有的土地总面积占蒙古国土总面积的约0.9%。

[4] 在交内阁最终投票之前，由总统、总理和议会发言人等组成的国家安全委员会（NSCM）将审查可能影响国家安全的每个立法细节，尽管法律没有明确NSCM的宪政地位，但内容几乎从未反对过NSCM的意见。因此，蒙古国总统对法律的单项条款否决权（line-item veto）（受议会三分之二投票限制）实际上不需要正式行使。

[5] U.S. EMBASSY IN ULAANBAATAR MONGOLIA, 2013 MONGOLIA INVESTMENT CLIMATE STATEMENT.

[6] 宋国民：蒙古矿业管理与新动向，载于《国土资源情报》，2006年第6期。

[7] 2011年和2012年世界银行营商环境报告中蒙古国排名分别为89位和86位，2013年上升了12位，为76位，参见世界银行历年Doing Business , Economy Profile: Mongolia报告。

[8] Fraser Institute, Survey of Mining Companies 2009/2010.

[9] 参考Fraser Institute的Survey of Mining Companies 2009/2010，Survey of Mining Companies 2010/2011和Survey of Mining Companies 2011/2012的数据。

[10] Behre Dolbear, 2013 Ranking of Countries for Mining Investment.

[11] Transparency International, CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX 2012.

[12] 张秋明，刘伟：投资蒙古国矿业应注意的问题，载于《国土资源情报》，2010年第6期。

[13] 该项法律对矿产勘查和采矿权提出了以下限制条件：①撤销或修改距水源地或林地至少200米以内的所有矿产勘查和开采许可证；②要求政府对许可证持有者已发生的勘查支出或因实际采矿作业而造成的收人损失进行补偿；③授权当地官员确定可进行采矿的实际区段。