内容提要：在政治国家所组成之国际社会中，国家安全是立国的根基，对于大国而言尤为重要。俄罗斯偏重欧盟的能源政策法律，因2013-2014年乌克兰事件而发生变化。这种变化既表明大国能源政策法律受国际政治的影响，也诠释了大国能源政策法律对国际政治的反向作用。一个大国无论在考虑能源出口市场还是进口来源的多元化时，不仅需要从市场经济的角度考虑其多元化问题，还需要从国际政治的视角考虑其多元化问题。

关 键 词：能源政策法律  国际政治  国家安全  俄罗斯

能源是生活之要和生产之基，[1] 在当代国家的社会经济发展中具有基础性和决定性的地位和作用；对于大国更是如此。在当今国际社会中，没有一个大国不重视能源政策法律的。然而，由于国家的能源政策法律需要服务于国家安全、保障民生、生态环境和经济发展这四项具有根本性但却时常冲突的国家目标或者政策，[2] 大国的国际政治战略往往通过多种路径、渠道、方式或者措施影响或者决定本国或他国的能源政策法律。考察大国能源政策法律的国际政治特性是能源政策法律研究的重要内容。本文以2013-2014年乌克兰事件[3]对俄罗斯能源政策法律的影响为例，讨论大国能源政策法律的国际政治特性问题。

一、乌克兰事件前的俄-美国欧盟关系及俄-欧盟能源关系

（一）苏联解体后俄罗斯的亲美国-欧盟对外关系

对于苏联解体发挥了决定性作用的俄罗斯，在苏联解体后，主政的叶利钦在政治上奉行亲美国-欧盟的国际政治战略，在经济上奉行自由市场经济的信条于国内进行“休克疗法”的经济改革、对外国（特别是欧盟）不断扩大自由贸易范围和力度。但是，随着美国-欧盟不断违反不东扩北约的政治承诺，经济上力求通过多种渠道控制俄罗斯能源产业，俄罗斯在叶利钦执政晚期就已经开始微调其亲美国-欧盟的对外关系和国内经济政策：对美国-欧盟关系方面，虽然确认战略伙伴关系，但是已经着手加强军事力量，采取一定的反击行动（如2008年针对格鲁吉亚采取的行动）；对内，实际主政的普京基于其国家应该控制包括能源资源在内的自然资源的理念[4]，着手实施了国家对能源产业的控制，并在主政后促进这种控制不断强化。

（二）欧盟-俄罗斯能源关系

虽然俄罗斯在乌克兰事件前对于美国-欧盟的国际政治战略有所提防，但是其外交和经济重点仍然是欧盟。在能源领域更是如此。

国际关系方面，俄罗斯在2008年7月12日《俄罗斯联邦2008年外交政策声明》中就已经认识到了能源问题的全球性更为加强、政治化日益增长。[5] 但是，2009年11月13日俄政府第1715-r号政府法令批准的《俄罗斯2030年前能源战略》却将俄罗斯对外能源政策的战略目标确定为：“为了全面融入世界能源市场，提高俄罗斯的国际地位，以及为国家经济争取可能的最大利益，最大而充分地发挥俄罗斯的能源潜力。”[6] 不难看出，俄罗斯更为注重的是发展经济和争取最大经济利益。这也为其实际运作所证明。例如，为了推动石油出口市场多元化，俄罗斯推动了西北部、北部、南部以及东部油气输送基础设施的建设，但是对于东部的推动和支持力度明显低于其他方向。再如，俄罗斯对欧盟的能源商品出口数量和金额一直保持较高水平，在欧盟能源商品进口中长期占据第一位的比例；关于2006-2010年俄罗斯对欧盟能源出口占欧盟能源进口额的百分比，请参见表01。欧盟2013年进口能源总金额高达4000亿欧元。就原油和石油产品来说，进口额高达3000亿欧元，其中1/3支付给了俄罗斯。就天然气而言，俄罗斯71%的天然气出口到了欧盟；欧盟天然气进口量的39%和消费量的27%来自俄罗斯，其中5个成员国的天然气完全依赖俄罗斯进口，而且它们中有3个国家能源总需求的1/4以上是天然气。[7]

表01：2006-2010年俄罗斯对欧盟能源出口占欧盟能源进口额的百分比[8]

二、俄罗斯因乌克兰事件而进行的能源政策法律调整

由于对欧盟能源供应的最大供应者地位，俄罗斯不时以能源为武器，提醒美国-欧盟不要过分压缩或者消灭其战略缓冲空间。但是，乌克兰事件表明，美国-欧盟（特别是美国）的国际政治战略就是要彻底消灭俄罗斯的战略缓冲空间。俄罗斯已经基本上充分认识到了这点。[9] 这正是俄罗斯不是退缩，而是进行有节制的回击，并面对美国-欧盟不断加大的制裁力度而被迫不断调整包括能源政策法律在内的对策的原因。俄罗斯能源政策法律的调整主要体现在以下三个方面。

（一）较大偏离市场价格规律的作用，舍弃一定经济和生态环境利益

俄罗斯过去同欧盟的能源合作与贸易关系最为密切，除了双方的政治合作愿望以外，还由于重要的市场作用因素；这就是，相比于向亚洲国家出口能源商品而言，向欧盟出口具有最低的比较成本。因为向亚洲国家出口能源商品，已有输送设施极其薄弱，距离漫长，地形复杂，生态环境成本高，建设周期较长；如果向南亚地区出口，还涉及政治不稳定或者极不稳定、安全系数低的国家或者地区（如阿富汗，克什米尔地区）。这些可以预见的巨大成本以及难以估计的风险成本，是俄罗斯过去没有将亚洲市场作为优先发展或者开拓目标的成本-效益分析考量。

乌克兰事件让俄罗斯认识到，它与欧盟之间的密切经济关系，并不必然成为促进它们之间国际政治互信的动力或者重要因素，更不是决定性因素。美国-欧盟政治关系及其消灭俄罗斯战略缓冲空间的国际政治战略的决定性作用，完全可以将俄罗斯-欧盟之间的密切经济关系一笔勾销。于是，俄罗斯不得不对于能源政策法律所服务的四项根本性国家政策或者目标之间的关系进行重新衡量、平衡或者调整。在经济发展（包括发挥市场作用因素，特别是价格、成本-效益因素方面）、生态环境保护以及国家安全之间关系的平衡中，俄罗斯不得不选择将国家安全放在第一位，决定市场价格规律的作用以及生态环境保护[10]都在很大程度上让位于国家安全。从美国方面来看，它也在鼓动和推动欧洲国家减少对俄罗斯的能源依赖程度，以减小俄罗斯能源武器对于欧盟的影响作用，进而便利美国-欧盟实施其消灭俄罗斯战略缓冲空间的国际政治战略。

在某些情形下或者在某些时段内，国家为了预防或者纠正广义的市场失灵，能源监管偏离市场或其价格规律是一种正常现象，但是需要确保在监管环节、措施、方法或者时段等方面，考虑市场规律对资源配置的基础性影响作用，符合能源监管的原则。[11] 普京主张国家应该加强对能源资源及其产品、产业进行控制。[12] 主政俄罗斯以来，他为了贯彻自己的这一理念，对能源产业实施了范围广、程度深、措施严的监管；但是监管行为恰当，在WTO争端解决机制框架内并没有遭到其他成员的指控。俄罗斯在对欧盟能源关系中采取较强硬措施以及开拓新的能源出口市场时，舍弃或者让出了一定的经济和生态环境利益；这可由后文讨论的俄罗斯2014年对华天然气出口天单所证明。

（二）对欧盟能源关系中采取较强硬的政策

在过去的俄乌斗气博弈中，俄罗斯为了确保其在欧盟能源商品市场的份额和经济利益，往往将欧盟牵入其中，让欧盟参与协调或者斡旋，而自己在价格以及付款方式、方法和时间等方面则对乌克兰采取较为宽松和灵活的策略。然而，在最近的俄乌斗气博弈中，俄罗斯已经意识到欧盟更为注重的是国际政治利益而非经济利益，除非经济事务对于其内部政治产生重大或者决定性影响。2014年4月10日和5月15日，俄罗斯总统普京先后两次致信从俄购买天然气的欧洲18国领导人，呼吁后者更积极地就稳定乌克兰经济展开对话，确保过境天然气稳定输送；但是这些国家反映冷淡。7月16日，美国和欧盟向俄罗斯实施第三轮制裁，就能源领域而言，制裁对象包括俄罗斯最大石油生产商俄石油、第二大天然气生产商诺瓦泰克以及俄罗斯第三大贷款机构俄气关联银行俄气银行。由于制裁涉及俄罗斯能源产业所需要的技术、设备和设施及相应技术服务，这将严重影响俄罗斯能源的生产和安全以及产量。

面对来自西方的制裁和反映，俄罗斯也采取了较为强硬的立场。关于俄乌天然气纠纷的立场是：严格遵守供气合同，对乌克兰实行预付款供气机制；如果乌克兰截留输往欧盟有关国家的天然气，俄罗斯方面将采取制裁措施，欧盟方面应当承担有关后果。俄气6月17日停止向乌克兰供应天然气。8月7日，俄罗斯政府正式出台了反制措施：在未来一年内，禁止进口原产于美国、欧盟、加拿大、澳大利亚和挪威的部分农产品、原材料及食品，含牛肉、猪肉、鱼类、禽类、乳制品、水果、蔬菜、坚果等。俄政府并准备视局势发展在航空、汽车、船舶等领域，对西方实施反制裁措施。俄罗斯似乎在表明，俄罗斯并不惧怕失去欧盟的全部或者部分能源商品市场份额。

（三）加大力度，开拓新的能源出口市场

对于俄罗斯来说，无论是向西、向西北，向西南还是向南方，其市场或是欧盟，或是北约成员国，或是美国-欧盟的政治盟友，在美国-欧盟着意实施其消灭俄罗斯战略缓冲空间的国际政治战略背景下，都不是稳定的出口市场。基于国际政治争斗的考量，俄罗斯必须向东出口，寻找与美国-欧盟政治关系弱或者较弱的国家作为出口市场，实现政治视角下的能源出口市场多元化。但是，俄罗斯过去对此缺乏严肃考量，向东出口设施建设缓慢、能源供应合同因价格问题久谈不决。乌克兰事件已经促使俄罗斯面向未来，加快实施能源商品出口市场和能源产品多元化步伐。[13]

中俄早在1994年就开始磋商修建石油管线问题。随着日本的参与和争夺能源来源，俄罗斯放弃了从内蒙古方向向中国大庆供油的“安大线”管道计划，改为修建通往太平洋沿岸向日本供油的“泰纳线”。后因日俄难以在资金问题上达成一致，俄罗斯才修建了作为“泰纳线”支线的“斯科沃罗季诺－漠河”管道向中国供油。该管道于2011年1月1日投入使用。在中国领导人习近平2013年访俄期间，中国又向俄罗斯提议修建斯科沃罗季诺-漠河输油管道二期工程，将向中国的供油量增加一倍。但是，俄罗斯的反应并不积极。在通过中亚向中国供应石油和天然气的管道建设和供应合同方面，虽然中俄谈判早于中国和中亚国家之间的谈判，但是一直没有谈成，反而是哈萨克斯坦、土库曼斯坦等中亚国家先向中国供应油气。进展缓慢的原因，主要是俄罗斯方面出于向欧洲出口能源收益较大、对生态环境破坏较小的考虑。在2014年之前的近20年间，中俄两国虽然在能源领域签订了大量协议、备忘录、合同等[14]，但是落实过程非常缓慢，真正落实的不多。

正是在美国-欧盟主导的对俄制裁不断扩大和深入、危及俄罗斯安全的能源支柱产业的背景下，由中俄两国首脑共同见证的两国政府《中俄东线天然气合作项目备忘录》、中石油与俄气有效期30年的《中俄东线供气购销合同》，才于2014年5月21日在上海签署或者签订。后者规定从2018年开始供气、年天然气供应量为380亿立方米。表面上看，中俄天单能源协议结束了两国长达近20年的漫长谈判，开启了两国大规模能源合作的新时代。但实际上却是俄罗斯基于国际政治考虑将国家安全放在第一位，而适当牺牲经济利益和生态环境利益的考量结果。这是因为，虽然中俄双方对合同价格秘而不宣，但是到岸价格将基本确定在中方所主张的最高价300美元/千立方米与俄所主张的最低价格380美元/千立方米之间；这种价格远低于俄罗斯供应给欧洲市场的500美元/千立方米上下的价格。

三、结语

国际社会就是政治国家所组成的社会，国际政治在国际关系中于很大程度上具有决定性作用。大国的能源政策法律必然体现国际政治及国际政治关系。2013-2014年乌克兰事件对俄罗斯能源政策法律的影响在于，俄罗斯削弱了对经济收益和生态环境保护的衡量份量；这一巨大影响充分诠释了这一点。一个大国无论在考虑能源出口市场还是进口来源的多元化时，不仅需要从市场经济的角度考虑其多元化问题，还需要从国际政治的视角考虑其多元化问题。对于第一能源消费大国、第一能源进口大国的中国来说，认识到这一点非常重要。对于中国而言，每一境外能源供应来源都因国际政治因素而具有不同程度的不稳定性，中国需要多元化的境外能源供应来源来保障其能源安全，服务于国家安全、保障民生和促进经济发展的根本性政策或者目标。

[1] 胡德胜：“论我国能源监管的架构——混合经济的视角”，《西安交通大学学报(社会科学版)》2014年第4期第1-8页。

[2] 胡德胜：“论我国能源监管的架构——混合经济的视角”，《西安交通大学学报(社会科学版)》2014年第4期第1-8页。

[3] 这里将“2013-2014年乌克兰事件”概括为以2013年11月21日乌克兰亚努科维奇当局宣布暂停与欧盟签署联系国协定的准备工作为导火索，以美国-欧盟为核心的西方国家为了消灭乌克兰作为俄罗斯的战略缓冲空间而挑动的乌克兰非正常政权更迭、政治和安全动荡，以致俄罗斯被迫采取一些强硬反击措施（如接纳克里米亚），西方不断制造或者寻找借口对俄罗斯进行或者扩大制裁。

[4] 1997年普京在其经济学副博士论文《在市场经济形成过程中矿产资源可持续发展的战略规划》中详细阐述了自己对发展俄罗斯战略性资源产业的理念，并于1999年1月在该矿业学院的资料简报上发表了论文摘要。他认为，俄罗斯丰富的自然资源不仅可以确保俄罗斯经济的发展，而且可以用于保障俄罗斯的国际地位，原材料产业在国家功能的所有关键方面都发挥着重要作用。

[5] 《俄罗斯联邦2008年外交政策声明》第2章认为能源贫乏或者短缺、气候变化和地缘政治全球性挑战，与能源密切相关的生态保护在国际关系中日益成为更为紧迫的问题。

[6] 如无特别说明，引文均为本文作者所译。

[7] European Commission. European Energy Security Strategy, 28 May 2014.

[8] Eurostat Statistical Books. External and Intra-EU Trade: A statistical yearbook (Data 1958-2010) (2011 edtion), Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2011, p. 63.

[9] 普京：“（俄罗斯关于克里米亚问题立场的）演讲”，2014年3月18日；演讲的中文译文全文（高原和糜绪洋翻译）可见环球网http://world.huanqiu.com/article/2014-03/4914716_2.html（2014-08-01）。他指出：俄罗斯“一次又一次地被骗”，美国、欧盟和北约把军事设施放在俄罗斯边境上还不善罢甘休。

[10] 需要注意的是，基于对《俄罗斯2030年前能源战略》进行修订而形成的2014年1月《2035年前俄罗斯能源战略（基本规定）（草案）》中，在“国家能源政策”一章中增加了“能源领域的生态政策”。刘乾：《俄罗斯能源战略与对外能源政策调整解析》，载《国际石油经济》2014年第4期，第30-38页。需要注意的是，刘文将《2035年前俄罗斯能源战略（基本规定）（草案）》误认成了正式文件。

[11] 胡德胜：《论我国能源监管的架构——混合经济的视角》，载《西安交通大学学报(社会科学版)》2014年第4期，第1-8页。

[12] 1997年普京在其经济学副博士论文《在市场经济形成过程中矿产资源可持续发展的战略规划》的结论中，这样写道：“政府应该采取措施，发展和强化国有油气企业的国际市场中的地位。”

[13] 冯保国：《乌克兰危机对中俄油气合作的影响》，载《国际石油经济》2014年第6期，第8-12页。

[14] 《中俄油气合作大事记》，载《国际石油经济》2013年第6期，第58-60页；《中俄油气合作大事记》，载《中国国土资源报》2014年5月28日。