内容提要：美国天然气管道监管制度经历了60年的发展变化。从联邦层面认为需要对州际管道进行管制而制定《天然气法》到联邦能源监管委员会颁布636号令，美国天然气管道从限制准入走向了公开准入。这样的变化过程也是天然气市场从缺乏效率走向富有效率的过程。美国管道监管制度的变迁最初由政府主导，后来转向了企业主导，而事实表明企业主导下的制度变迁由于发源于系统内部，它虽然缓慢却能够取得更好的市场效率。

关 键 词：管道  公开准入  制度变迁

美国有高度发达的天然气输送管网，几乎可以向美国本土任何一个地方输送天然气。发达的管网保证了生产出来的天然气能够及时地输送到消费者一端。天然气运输尤其是州际运输的便利化使得大规模勘探开发的天然气提供了基础，而美国储备颇丰的页岩气又使得消费者能够享受足够廉价的天然气。然而繁荣的市场却并不是存在于每个经济体的，有些国家如日本虽资源贫瘠，国土狭小却创造了巨大的生产力；有些国家坐拥丰富的自然资源广袤的土地却无法拥有强大的国家竞争力。归根结底，导致这种差异的关键在于制度。繁荣的市场或者说有效率的市场离不开一套合理的制度。制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素。[1]

制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。[2]制度限定了人们行为的选择范围，人们需要知道能够为哪些行为，以及为了特定行为后能够带来怎样的后果，只有这样人们才能放心的进行交易或者交往，因此制度需要给人们提供针对特定行为的合理预期，而这就要求制度自身应当具有稳定性的特征，不能朝令夕改。但是从历史的角度来看制度的变迁又是不可否认的事实。伴随着制度的变迁，人们在制度框架内的选择集合也不断变化，因而制度能够给人们带来的机会也不同。美国管道公开准入制度的发展就是制度变迁的一个实例。

一、管道限制准入促成低效率的监管制度

美国天然气管道监管可以追溯到行业发展的早期，早期的天然气来源于煤制天然气并且主要在当地运输，当地政府意识到天然气管道行业是一个自然垄断行业，因而对管道行业采取了严格监管措施。但是随着技术的发展天然气州际运输成为可能，当州政府尝试对州际管道公司进行同样的规制时，却受到了美国最高法院的阻止，美国最高法院基于“商业条款”认为州际管道公司不受各个州政府的监管。在缺乏联邦监管措施的情况下，州际管道公司处于无监管状态。于是出于对州际管道公司市场势力的担忧，联邦政府逐渐认为应当在联邦层面对管道公司实施监管。

（一）《天然气法》和菲利普斯决议严格限制了上下游的管道准入

1938年，《天然气法》获得通过。美国国会颁布《天然气法》，是因为“它认为天然气工业过分集中，因而垄断力量歪曲着天然气市场价格”；国会的“主要目的是保护消费者不受天然气公司的剥削”，以便保证消费者“获得充足、价格合理的天然气供应”。[3]这是美国联邦政府第一次直接干预天然气行业。《天然气法》授权联邦电力委员会来管制州际天然气管道运输。FPC是联邦能源监管委员会即FERC的前身。1977年，美国众议院通过了《能源部组织结构法案》，将各类与能源有关的机构并入能源部，以应对能源危机。FPC被更名为FERC，并保留了其独立的监管地位。FPC的管制从本质上来说就是委员会制定公平合理的价格，州际管道公司以该价格捆绑地运输和销售天然气。

1954年美国最高法院在菲利普斯石油公司诉威斯康星案中裁定井口价格也应受到FPC的监管。按照菲利普斯案的决议，天然气生产商按照FPC确定的公平、合理的价格将产区的天然气出售给州际管道公司，再由管道公司销售给终端客户。

在这样的制度框架下，天然气生产者和消费者不能进行直接的交易，生产者只能将天然气卖给管道公司，管道公司将天然气运输到城市门站，消费者只能从管道公司那里购买天然气。而两次交易的价格都被FPC固定。固定价格产生了严重的问题。人为决定的价格必然会偏离市场价格，无论其幅度是多大。而对市场价格的偏离必定引起供求的不平衡。在20世纪60年代，随着生产条件的恶化，新气田的勘探开采成本迅速上升，虽然FPC有过提高天然气价格但是仍不足以弥补生产成本高企带来的损失。当价格被限定在市场均衡点以下时必然会引起供不应求的局面。这样的不平衡逐渐恶化并最终导致了美国70年代的天然气短缺。

天然气短缺的发生使政府意识到以保护消费者为目标的固定价格行为最终却伤害到了消费者，而其根本原因在于价格机制没有发挥作用来调节市场的供给和需求，过低的价格打击了生产者的积极性并最终使其入不敷出进而减产，因此政府逐渐意识到需要减少对价格的管制。在这样的背景下，国会于1978年制定了《天然气政策法》。

（二）《天然气政策法》为管道公开准入提供了框架

1，《天然气政策法》解除了对第三方销售天然气和管道公司提供运输服务的管制

《天然气政策法》不仅对如何渐进取消井口价格规制进行了明确更规定两项更加重要的制度。《天然气政策法》规定按照该法定义的“初次销售”将不受《天然气法》的管辖[4]，也就是说，如果销售商不是州际管道公司、州内管道公司或者当地配气公司那么它就可以无须获得《天然气法》第7章规定的公共便利与必需证书而进行天然气销售。《天然气政策法》还允许州际管道公司可以不经许可为州内管道公司和当地配气公司提供运输服务[5]。

在《天然气政策法》框架下，除了管道公司和当地配气公司以外的市场参与者都可以自由地进行天然气销售，并且这种销售的价格不受管制；同时管道公司为州内管道公司或配气公司仅提供运输服务也被免除委员会的监管。此外就这部法律产生的原因来看主要是为了在天然气价格形成方面引入市场机制，利用市场主体的讨价还价来发现一个能够平衡供求关系的价格，但是需要指出的是要使市场主体能够进入天然气行业需要一个前提，那就是天然气的买方和卖方能够不受限制地享受天然气管道服务，否则天然气生产商只能把天然气卖给管道公司，消费者只能从管道公司购买天然气。因此，在客观上要实现市场决定价格就需要管道公司从商人转为运输服务提供商。

2，《天然气政策法》引发天然气产能上升增加管道公司照付不议下的压力

在《天然气政策法》出台之前，管道公司从生产商购买天然气然后出售给消费者，基本上没有给第三方提供运输服务，尤其当天然气短缺出现后，每个管道公司都可以把它管道系统中的天然气卖掉，于是也就没有动力让别的管道公司为自己提供运输服务。在天然气供给并不充足的阶段，管道公司为了保证天然气的供给采取了多种措施来签订长期天然气供给协议，照付不议条款就是其中之一。根据照付不议条款，管道公司会和生产者约定一个合同总量，管道公司同意无论其提了多少货都按照合同总量付款，而生产者则有义务按照合同约定的总量供给天然气。这保证了生产者可以在固定的时间收回自己的成本，同时对于管道公司而言也保证了天然气供应的稳定性，尤其在天然气短缺的情况下，管道公司认为这是保险的约定。但是到了1980年，在三种因素的共同作用下天然气不仅告别了短缺而且逐渐平衡并最终供给过剩。首先，大量的工业企业客户从天然气转向了更经济的煤炭、石油或者核能；其次，天然气用户采取了大量天然气节约措施；再次，伴随着井口价格的松动，生产者开始积极进行天然气勘探开发，越来越多的天然气被发现。伴随着产能的提升管道公司依照合同拥有的天然气超过了它们能售出的量。于是管道公司更加不愿意为第三方提供运输服务了。一来，为第三方运输天然气将减少其销售天然气的利润；再者，自己天然气销售的减少将会增加依照照付不议条款所应承担的责任。

3，特别营销计划开启了消费者管道准入

为了缓解照付不议条款所带来的压力，管道公司采取了特别营销计划（Special Marketing Programs）。特别营销计划主要针对的是工业用户，上文曾提到工业用户出于成本的考虑从天然气转向其他能源，而为了能够留住这些客户增加天然气销量，SMPs出现了。管道公司首先和天然气生产者协商，管道公司同意放弃它在原合同中的权利，生产者将直接向天然气用户销售天然气，天然气用户然后向管道公司购买运输服务，这些直接买卖的天然气量将用于抵消管道公司在原合同下照付不议的天然气量。依照SMPs天然气用户可以与管道公司协商只享受管道公司的运输服务。然而对于其他客户因为他们对天然气价格的弹性比较弱，管道公司仍采取以前捆绑销售的方式销售天然气。

这就是经济学中常出现的价格歧视行为。垄断者通过区分愿意支付高价的顾客（向他们收取高价）和只愿意支付低价的顾客（或是向他们收取中等价格，或是以低价向他们出售较次的产品），就可以分别制定不同的价格收费标准，进而能够同时提高企业利润和消费者的满意程度。[6]企业通过市场分割的方法从每个消费者手中收取了该消费者愿意支付的最高价格。这样的做法得到了FERC的支持，FERC认为管道公司的这种做法有三方面的好处：首先，那些可以直接从生产者处购买天然气的客户明显获益了，他们通过向生产者购买天然气享受到了价格低廉的天然气；其次这样的定价方式缓解了管道公司在照付不议条款下的压力；再次，天然气销量的提高，增加了管道的利用率从而能够将建设管道的固定成本在更多的单位上进行分摊。只是FERC在批准该操作的同时要求管道公司将SMPs扩展到它所有的天然气供给方。

但是华盛顿特区巡回法院在马里兰人民顾问诉FERC（Maryland People’s Counsel v. FERC）一案中认为管道公司只允许工业用户直接向生产者购买天然气而阻止其他用户购买的行为是歧视性的，因而要求FERC终止管道公司这样的行为。在这样的情况下，FERC制定了436号法令。

二、管道公开准入制度开辟管网市场先河

（一）FERC 436号法令确立了自愿原则下的管道公开准入

1985年，美国FERC发布了436号法令。436号法令允许管道公司自愿地提供非捆绑运输服务但是前提是这种服务应当是非歧视的。也就是说如果管道公司为任何托运人提供了运输服务那么管道公司也应当在无歧视的基础上为其他所有托运人提供运输服务。如果管道公司同意提供非捆绑运输服务，那么FERC将授予管道公司通用证书（Blanket Certificate）。管道公司持有通用证书，就有权与托运人开展广泛的运输交易而无须获得FERC的事先授权。[7]在之前委员会对管道实行一案一授权。公开准入使得天然气的供给方和消费方能够直接进行交易，这就使得天然气的价格为市场所决定而不是FERC。

但是436号法令并没有解决管道公司照付不议义务的问题，反而因为非捆绑运输服务降低了天然气价格，越来越多的客户选择使用非捆绑运输服务而不是从管道公司购买天然气，管道公司由于照付不议义务带来的压力更加巨大。华盛顿特区巡回法院上诉法庭将436号令发回FERC要求其解决照付不议条款问题。于是FERC在1987年发布了500号令。500号令解除了管道公司在70年代天然气短缺时期为了保证天然气供给而签订的照付不议条款同时允许管道公司将修改或终止供气合同而支付的照付不议成本转嫁给管道公司的用户。436号法令仅仅导致了该行业的部分重组，因为管道公司被鼓励而不是被要求提供开放准入服务。

436号法令发布以后管道为第三方运输的天然气量大幅增加但是这些运输大多是以可中断运输的方式进行的。可中断运输相对固定运输而言的，可中断的运输服务指的是当所有的固定运输服务都得到满足时，管道公司会在现货市场上的任何一天进行运输。因此固定运输相比于可中断运输更加优先，可中断运输不够可靠尤其在天然气需求高峰时期。而固定运输多是与销售捆绑在一起的。因此，天然气用户会在购买可中断运输的天然气的同时再预定一部分捆绑销售的天然气以保证高峰时期的使用。根据法律的规定管道公司需要保证在捆绑销售下天然气供给的稳定，用户本身拥有选择权，用户可以在无通知的情况下使用天然气也可以选择不购买天然气。因此对于管道公司来说它们必须保证有一定的运输能力来保证捆绑销售客户可能的用气需求，这就导致了管道运输能力的下降。FERC认为这样情况的出现主要是因为管道公司仍承担着运输服务和销售服务两种职能，要解决这个问题需要将管道公司的运输和销售业务分离，因此FERC于1992年发布了636号令。

（二）FERC 636号法令强制要求管道公司实行公开准入

636号令又被称为“重组规则”。法令旨在通过从根本上改变管道公司的经营方式来提高州际天然气运输市场的效率。

636号法令要求管道公司无论提供固定运输服务还是可中断的运输服务都要将运输与销售分离，都必须提供无歧视的准入。为了保证管道公司运输和销售的分离，636号法令强制要求对原先的合同进行转换。也就是将原来捆绑的运输、销售合同转换成非捆绑的运输合同和销售合同。同时，636号法令还规定了管道公司的行为标准：首先，管道公司应在最大程度上保证其下属的天然气销售员工和运输员工独立运作；其次管道公司不得向特定天然气托运人提供特别的优惠；再次管道公司应当按照相关规定将下属销售服务部门当做类似营销分公司的业务单元；最后，管道公司应当按照有关合规备案的规定提交收费条款和程序以证明管道公司履行了相关分离的行为标准。

三、管道公开准入制度变迁的绩效与成本

（一）制度深刻影响着组织获取收益的能力

《天然气法》与其后的菲利普斯决议将天然气生产者和消费者的行为限定在只能与管道公司进行交易的框架内，而这种交易的价格也被监管机构固定。作为天然气行业的参与者失去了寻找交易对象并与之进行讨价还价发现市场价格的机会。这时的天然气生产犹如被一只有形的手操纵着，但实践表明这种控制是没有效率的，企业无法及时根据价格的变化决定生产，固定的价格同样不能反映成本的变化，最终的天然气短缺对于社会来说是一种危机，对于企业来说更是入不敷出的表现。而这一切都是因制度而起。此时的制度充当了市场效率的杀手。

但是，随着制度的变化，市场主体从枷锁中解放了出来，天然气生产者和消费者获得了直接进行交易的机会，这不仅使得生产者的成本能够及时在价格中得到体现，同时消费者可能由于成本过高而转向其他能源的压力也使得生产者在决定生产多少天然气时更加理性。美国后来天然气现货市场的蓬勃发展，天然气产量的大幅增加都证明变迁后的制度产生了十分积极的影响，带来了美国天然气行业的繁荣。此时的制度促进了企业的发展，提升了企业收益，实现了市场效率。

（二）制度处于变迁之中，不一样的变迁动因决定了最终的经济绩效

从历史的眼光看，制度处于不断的变化之中。即使仅仅观察美国管道监管制度的变化也可以发现，制度的变迁存在两种方式：政府主导的和组织或企业主导的。

当联邦政府意识到有必要对州际管道进行监管并最终由国会通过《天然气法》时，管道监管制度经历了从无到有的过程，这样的变化过程十分迅速，影响也十分深远。《天然气法》决定了天然气行业做生意的方式，生产者只能将天然气卖给管道公司，消费者只能从管道公司那里购买天然气，并且交易的价格也是固定的。这样的制度来源于系统外部，政府根据它的经验和判断来决定市场的机构和价格。虽然这种政府主导制度变迁十分迅速，而且由于政府的权力也使得变迁进行得十分彻底，但是这种变迁的缺点也是十分明显的。首先，政府主导下的变迁无法对市场供求关系进行即时的调整，市场变化的速度一定快于政府对相关政策的调整速度，因此这样的制度变迁必然导致制度的发展落后于市场的发展，并最终制约市场的发展。其次，政府的判断可能并不是基于充分信息而做出的，从而导致设计出来的制度无法满足真实的市场需求。政府由于本身知识能力的局限和获得的信息的有限性，其做出的决定如果不损害市场效率的话起码也不是市场最优效率。

“经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础”这一经典的马克思主义哲学经典论点说明制度与市场的关系并不是单向的，而是双向互动的。这种互动在制度与组织之间表现得格外明显。组织作为一个有目的的实体，是由其创立者设计出来、用来最大化其财富、收入，以及其他一些由社会制度结构所提供的机会所限定的目标的。[8]制度的框架决定了组织的盈利空间，但是作为一个趋利的机构，当动用资源（比如利用游说团体）改变制度的约束带来的收益高于现在制度框架下投资带来的收益时组织是完全有动力去改变制度的。

《天然气政策法》放松了对井口价格的控制从而激发了天然气生产者进行勘探开发的热情，但是随之而来的是天然气供给过剩，管道公司承受因为照付不议条款而导致的巨大经济压力。管道公司拥有的天然气超过了它们能够售出的量，但是它们仍然需要为此向生产者支付价款。起码在相当长的一段时间内制度和监管机构保持了稳定性，使得这种情况日益严重。但是对于管道公司来说原先与生产者订立合同时的情况已经发生了巨大变化，供给和需求发生了反转，很明显这时的管道公司有足够的动力去改变当前的状态。于是出现了管道公司与生产者合同的修改，出现了SMPs。生产者和管道公司的这种安排最终引发了436号法令的颁布，开启了管道对于生产者和消费者的公开准入。而这使得美国天然气行业取得了蓬勃的发展。

（三）组织主导的制度变迁是好的选择

虽然美国管道监管制度经历了从政府主导到企业主导但是这并不意味着政府主导一定是低效率的或者是无效率的。某种意义上说中国改革开放取得的巨大成就与政府主导的制度变迁息息相关，但是如上文所述，这种模式下市场是否有效率取决于政府决定的正确与否，这似乎就意味着一个市场的未来寄托于政府的智慧程度、廉洁程度。但这显然是存在巨大风险的。企业主导的制度变迁来源于经济条件变化引起的对一系列新制度规则存在内在需求，从而导致制度发生的自发演化，虽然制度的变迁最终通过政府颁发新的法令得以确认，但是很明显这时的政府是十分被动的。基于自发需求而导致的制度演化更能够和容易达到或接近市场最优效率。

实现企业主导的制度变迁需要有真正的市场参与者。真正的市场参与者应当是指那些以获得最大利益为目标，经营者富有企业家精神的企业或组织。唯有这样的企业才能敏锐发觉市场中相对价格的变化，并对这一变化引发的利润损失有深刻的感受。与之相对应的是国有企业。国有企业具有特殊的地位甚至是行政地位使得它有别于其他市场参与者，而市场经济的本质是平等、有偿，国有企业本身的特征就决定了它不是一个真正的市场参与者。同时国有企业的经营者不具有企业家精神，企业家追求利益最大化，以获得利益为唯一目标，但是国有企业受制于体制等的原因并不会将全部注意力放在获取经济利益上。因此，企业主导的制度变迁需要民营资本。作为市场经济主体的厂商或企业都是民营资本或私人资本。市场经济是民营资本为主体的经济。[9]

四、结语

政府主导下的制度变迁更加彻底、迅速，能够在短时间内达到改变制度框架的目的，因此有可能是高效的，并且世界范围内也不缺乏政府主导制度变迁并取得经济成功的案例。但是需要指出的是这样的变迁存在一定的风险和不确定性，因为要取得变迁的成功需要政府廉洁、高效，拥有做出正确决定所需要的全面信息。而企业主导下的制度变迁，其动力来源于经济条件变化或者说是相对价格变化。企业需要花费巨大的代价并且克服别人搭便车的问题来影响甚至改变制度，因而这样的制度变迁必然是缓慢的，而且经常是不彻底的，但是事实表明这样的变迁却经常是富有市场效率的。