论能源开发进程中的生态环境法律保护

                 ——以三峡蓄水发电带来的环境影响为切入点

  内容提要：三峡库区建设有利于能源开发，具有巨大的经济效益，但三峡库区在开发建设的过程中也存在一系列的生态环境问题，这一系列问题对人类生活产生重大的影响，且对于生物多样性的保护也不利。以立法保护的角度，解决生态环境问题带来的影响，使得能源开发与生态保护能够和谐发展，既能产生巨大的经济效益也能使生态环境得到有效保护。

  关键词：三峡库区；生态环境；能源法

  能源，是人类生存的基本要素，也是国民经济发展的重要物质基础，能源开发进程中的安全则是国家经济安全的基本支撑。大型的能源开发项目，是一项重大而复杂的系统工程。不仅是被开发地方的一件大事，有时甚至会成为举国上下关注的一件大事，例如：三峡工程、南水北调工程等。在能源开发进程中，既涉及到移民、文物保护等法定义务，又涉及到生态环境问题。在能源的开发利用过程中，能源企业注重的是开发的进度、开发的效益等，而有意或无意的轻视了开发过程中产生的一系列生态环境问题。从能源发展战略层面来看，人类必须寻求一条可持续发展的能源道路。要控制环境恶化和气候变暖， 就必须将生态环境保护与能源安全、能源效率并列作为能源发展的价值目标之一。反映在立法层面， 就必须把能源开发利用与生态环境保护的协调发展作为可持续发展建设的理念和原则。新中国成立后， 我国的水利建设得到了前所未有的大发展， 但是水库尤其是大型水库的修建往往会带来一些生态问题。本文将以三峡水电能源的开发利用为切入点，探讨能源开发进程中能源生态环境法律保护问题。

  三峡工程主要有三大效益，即防洪、发电和航运。三峡工程的经济效益主要体现在发电，这是对水能的充分利用，是开发使用可再生能源的一个重要体现。它是中国西电东送工程中线的巨型电源点，非常靠近华东、华南等电力负荷中心，所发的电力将主要售予华中电网的湖北省、河南省、湖南省、江西省、重庆市，华东电网的上海市、江苏省、浙江省、安徽省，以及广东省的南方电网。由于三峡电站是水电机组，它的成本主要是折旧和贷款的财务费用，因此利润率非常高，对于我国经济发展有极大的促进作用。

  三峡工程产生了巨大的经济效益的同时，三峡工程改变了长江水文情势，其可能产生的生态与环境影响一直倍受国内外广泛关注。目前，国内外学者在三峡库区生态保护意识、生物多样性保护、面源污染现状与对策研究、水土流失及其生态治理措施、基于RS和GIS的生态环境评价、生态环境保护的有关对策、消落带的生态环境问题及其调控、水资源工程的环境保护措施等研究领域已经开展了大量的研究工作，但在三峡工程建设期间，对库区及上游相关地区生态环境保护和水能开发利用的相关法制问题缺乏全面而深入的专题探讨。

一、三峡库区蓄水变化带来的生态影响

  三峡库区位于长江上游下段，地理位置为东经106°00′～111°50′、北纬29°16′~31°25′，东起湖北省宜昌，西迄重庆江津区。三峡库区地处我国地势第二阶梯的东缘，总体地势西高东低。库区属湿润亚热带季风气候，年相对湿度为70%～80%，日照时数仅1300～1700ｈ，年平均降水量1140～1200mm，气候垂直变化明显。植被类型主要有常绿针叶林、落叶针叶林、山地灌木和经济林木等。三峡库区是长江沿江经济带的重要组成部分，包括湖北省的夷陵区、秭归县、兴山县、巴东县和重庆市的巫山县、巫溪县、奉节县、云阳县、开县、万州区、忠县、石柱县、丰都县、涪陵区、武隆县、长寿区、江北区、重庆主城７区、巴南区、江津区共20个县（区）[1]。库区城镇多背山面水，依山布置，耕地多分布在长江干、支流两岸，大部分是坡耕地和梯田。

  三峡水电站1992年获得中国全国人民代表大会批准建设，1994年正式动工兴建，2003年开始蓄水发电，于2009年全部完工。2003年开始蓄水后，随着水位的变化，对库区生态环境产生一系列影响。　自2003年三峡水库围堰挡水运行，水库水位逐年攀升，由2003年初的近70m上升到汛期防洪限制水位145m、设计洪水位175m（图1所示）。由此造成湖北省、重庆市的8座县城全淹或基本全淹，涉及部分淹没的市区及县城４座。根据2002年的土地覆盖计算，175m水位水库蓄水淹没土地52556hm2，其中耕地18410hm2、自然植被18936hm2、建设用地3682hm2（表1所示）。水库蓄水淹没是导致库区土地覆盖类型发生巨大变化的直接因素，因此也是导致库区生态环境改变的原动力之一。

图1　三峡水库实时运行水位曲线图

表１　三峡工程建设

（一）消落带的形成及造成的影响

1、消落带。消落带是指水利工程因防洪与发电需要而调节水位消涨，在水库四周形成的涨水期最高水位线与枯水期最低水位线之间的水面消落区域，它具有明显的环境因子、生态过程和植物群落梯度等特征[2]，是生态脆弱的敏感带和易污染、易破坏带。

2、消落带的影响。消落带是影响三峡水库生态环境安全的关键区域，三峡库区消落带的水位涨落节律与蓄水前的自然消落带完全相反。自然消落带冬春季低水位，夏季高水位，但三峡库区消落带却是冬水夏陆。^②而且，相比其它水库，三峡水库对消落带的淹水浸泡时间较长，消落带下部(145m附近)每年淹水长达8个多月；三峡水库还具有水位落差大、库周城镇密集的特点，这就使得消落带生态系统干扰频繁，十分脆弱。主要存在以下一些问题：（1）岸边污染带问题。大坝建成后随着河水流速自然减慢，库区内水体的自净能力减弱，上游和库区周边排放的污染物滞留库岸形成了岸边污染带。（2）水陆交叉污染。消落带作为水域与陆地环境系统的过渡地带，在水库运行期间，周边土壤侵蚀产生的泥沙及其携带的污染物、库区两岸生产和生活垃圾以及消落带自身土地利用而产生的面源污染物都会淤积沉淀在消落带。（3）水土流失加重。三峡库区大于25^o的坡耕地占到耕地总面积的17. 6%、占旱地的25%，其土地大部分为中度和强度侵蚀。土壤以紫色土和石灰土为主， 有机质含量少，水稳定性不好，水库回水以后在降雨和库水位变动的力作用下水土流失量明显增加。(4)环境地质灾害加剧。消落带水位的周期性涨落可能诱发库岸出现滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害，同时也使得消落带坡面上的植被和土壤结构遭到进一步的破坏。（5）生物多样性受损。消落带季节性的土地淹没将使消落带生物种类减少，生态系统结构和功能简单化，生态系统稳定性降低以及脆弱性增加。(6)诱发流行病疫情。由于被淹没地区的淤积污染物不易扩散，尤其是在高温、高湿的夏季，消落带很容易滋生各种相关的病原体和致病菌，诱发流行疾病。

（二）三峡库区蓄水后鱼类资源变化

  三峡水库已于2010年10月完成175m的蓄水目标，蓄水后三峡库区形成一个生态位严重空缺的人造湖泊生态系统。近年来，库区及长江上游外来入侵鱼类呈增长态势，已发现外来入侵鱼类23种，且部分已处于种群数量暴发阶段。水库蓄水初期营养盐输入增加和初级生产力的提高通常也利于广适性鱼类和外来种的生存，对外来鱼类的入侵和种群数量的扩散暴发产生一定的促进作用。外来鱼类在生态位竞争上与土著鱼类相比处于明显优势地位，可能将严重危害三峡库区的渔业资源及其水域生态系统的安全。[3]

同时，由于蓄水后形成一个生态位严重空缺的人造湖泊生态系统。根据调查显示三峡库区形成后，库区水流速速明显变缓（表1所示），许多喜流水生活到鱼类减少，对于库区鱼类物种多样性有很大影响。

（三）三峡库区植被资源变化

  受三峡工程淹没（表1所示）的影响，一些库区特有植物如疏花水柏枝、丰都车、宜昌黄杨及荷叶铁线蕨等的自然栖息地完全或部分消失。

  三峡库区水位的反季节变化及生境破碎化造成原来的河岸植被难以生存，植物多样性急剧下降。王勇等对三峡库区自然消落区植物区系的研究表明，消落区分布有维管植物83科、240属、405种，但2009年刘维暐等对蓄水后水库消落区植物区系的调查表明，维管植物只有61科、169属、231种，其中科、属、种分别减少了26．51％、29．58％和42．96％^②。

  这些调查研究表明了三峡库区建成后对生物物种的多样性造成很大影响，一些物种濒临灭绝、一些完全或部分消失，许多物种丧失了原有的生存环境，这对于生态环境是不利的。

（四）三峡库区建成后对水质影响

  水库蓄水后，水流速度变慢，水体自净能力下降，造成营养元素及重金属沉积；水库蓄水后，消落区岩土含水量变为饱和，在暴雨径流冲刷、库区水位变动侵润、来往船只航行涌波等各种动力的作用下，消落区内水土流失严重，加剧了水库的泥沙沉积。水库蓄水后，河面变宽，从而通过蒸腾、净辐射等途径的改变影响三峡库区的微气候。水位降落后，库区居民利用夏季出露的消落区土地开展短季节农作物的种植、发展淡水养殖或开展其他多种经济活动。肥料、药物、饵料残余、作物残留物、畜禽粪便形成新的非点源污染。库区建设过程中以及库区周边工厂建立，库区居民居住，会排放大量废水（表2所示），水体自净能力下降后，废水对库区水质产生更大的影响。

  三峡库区农业生产中大量使用高毒、高残留农药和除草剂，且长期以来的化肥结构不合理，重化肥轻有机肥、重氮磷轻钾，利用率多在30% 左右。据统计，自1996 年到2008 年库区单位耕地农药使用量呈下降趋势，但有机磷、有机氮和菊酯类等高毒农药的使用仍很普遍。近10多年来，三峡库区单位耕地化肥使用量呈上升趋势，尤其在2007 年达到高点(图2所示) [4]。大量的化肥和农药流失进入库区干、支流，影响库区水质并造成更大的生态风险。

表2 三峡库区废水排放量

图2 三峡库区农药使用

（五）三峡库区建成后对气候影响

三峡建成后，坝区附近的天气气候受到明显的影响，冷暖无常，破坏了几千年来的地质环境，进而破坏了微生物群体，所带来的无形损失不可估量。三峡蓄水后，水域面积扩大，水的蒸发量上升，因此会造成附近地区日夜温差缩小，改变库区的气候环境。由于水势和含沙量的变化，三峡还可能改变下游河段的河水流向和冲积程度，甚至可能会对东海产生一些影响，并进而改变全球的环境。

二、《能源法》立法展望与生态保护思想的贯彻

党的十七大报告指出，要在全社会牢固树立生态文明观念，加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力；要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。显然，能源在生态文明的大图景中是至关重要的一环。上面提到三峡工程建设带来的各种影响针对三峡工程造成的生态影响，应该加强法制建设，从立法根源解决能源与生态和谐发展的问题。我国《能源法》这一能源基本法因为各种原因迟迟未能颁布，笔者试图对未来我国《能源法》的相关规定进行一个谋划展望。                                            

（一）能源生态环境保护的法律制度结构

从分析法学的理论角度，任何制度功能的发挥都是在制度结构中实现的，没有制度结构也就没有制度， 制度绩效也就无法发挥；制度结构不合理，制度绩效就低，制度成本就高。制度本身需要协调链接的制度结构，制度功能的发挥总是以制度协调为前提的。

（二）能源生态环境保护的内部法律制度结构

1.《能源法》中生态环境保护的基本制度内容展望

（1）清洁能源。替代能源的开发及能源的清洁利用。国家鼓励在保护生态环境的基础上发展清洁、低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例；《能源法》应规定，国家鼓励以新能源替代传统能源，以可再生能源替代化石能源，以低碳能源替代高碳能源。水能为可再生能源，可以鼓励使用。

（2）能源节约。通过节能减排保护生态环境是实现能源可持续发展的重要途径，也是我国能源立法所要实现的重要价值目标。《能源法》应确立了节约优先原则，规定能源开发利用应当贯彻节约资源的基本国策，坚持节约与开发并举、节约优先的基本方针，全社会应当厉行节约能源，提高能源效率；第54条规定了实施节约优先战略的原则，要求政府制定并实施节能政策措施，培育节能市场，推动全社会节能等；第55~61条规定了实施节约优先战略的具体规则。

（3）生态环境补偿。在能源的开发利用中，也应当建立生态环境补偿机制，按照谁利用谁补偿，谁受益谁付费等原则，对能源发展中生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理。《能源法》应规定，国家建立能源生态环境补偿机制， 能源开发和加工转换项目所在地人民政府应当制定污染治理和生态恢复规划，能源开发和加工转换企业应当承担污染治理和生态保护的责任；一般能源企业有破坏性开采能源资源、违法处理核废物等情形的，依法追究行政和刑事法律责任。在三峡工程建设中，更应建立生态环境补偿机制，不仅在工程开发建设阶段实施补偿机制，更重要的是在后期的运行过程产生巨大经济效益的同时，需要进一步建立生态环境补偿机制，以弥补开发过程中造成的一系列生态环境问题。这才更有利于三峡库区的建设，将所有的危害降到最低。

（4）企业的安全环保义务。在环境管理中的三同时原则是防止出现新污染源污染环境的一项重要原则，对于控制能源开发和加工转换中产生的新污染源具有重要作用。《能源法》应规定，能源开发和加工转换企业应当坚持节约生产、清洁生产、安全生产， 降低资源消耗，控制和防治污染，保护生态环境，能源建设项目的安全与环境保护设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，并实现能源法与安全生产法的衔接。

（5）能源科技发展。《能源法》应确定能源科技发展方针，即能源科技发展应当有利于提高能源效率、节约能源、优化能源结构、增强能源供应和安全输送能力、保护环境；确定了能源科技重点领域， 即国家鼓励和支持能源清洁和综合利用技术、节能减排技术等的创新研究和开发应用。除了以上直接体现能源生态环境保护的规范内容之外，还从能源战略与规划、能源管理、能源市场监管、能源市场准入、能源资源产权、能源法律责任等几方面实现与生态环境保护相关法律制度的协调链接。应当指出， 虽然能源法确立了能源与生态环境协调发展的基本原则，并在以上制度内容中予以贯彻， 但并没有安排专门章节对能源环境保护问题进行规定。有学者指出，我国单行能源立法对能源生态环境保护的规制一直存在不足，而能源法中也没有对此问题进行集中规定，这与其将能源与生态环境协调发展作为主要立法目标的价值追求是不相称的。

2.《能源法》与能源单行法之间生态环境保护的制度加强衔接[5]

能源基本法的制定，《可再生能源法》、《节约能源法》和其他替代能源的立法或修订是能源法立法生态化的最主要表现。首要地，能源与生态环境协调发展理念必须在能源法与单行能源法律的内部制度衔接中得以体现；单行能源法的原则或制度都是能源法原则与制度在能源某一领域的具体化和操作规则。

3.注重《能源法》与《节约能源法》的衔接。节能是建设资源节约型和环境保护型社会对能源立法提出的现实要求。尽管节约能源法的调整范围涉猎社会各领域，但是毕竟只是能源需求侧管理，它必须在能源法的协调链接下发挥制度绩效。意见稿从能源基础性法律角度，设立能源节约专章，将能源节约提升到经济社会发展的优先目标的战略高度，进一步强化了节能优先战略的实施，规定了通过推进产业升级和经济结构优化和改善能源消费结构促进节能等内容，使能源法中的节能法律制度较节约能源法更具全局性、根本性和普适性。

4.强化《能源法》与《可再生能源法》的衔接。《可再生能源法》的颁布也成为中国环境法从第一代迈向第二代的典型标志。新能源和可再生能源的开发利用本身，被视为人类应对环境危机的有效措施之一。与常规能源相比较，虽然新能源的最终产品是清洁的或污染小得多，但是，如何高效利用有限的资源且不至于损害生态系统，也是新能源开发利用立法不得不慎重对待的问题。意见稿明确规定了国家鼓励发展可再生能源并安排鼓励清洁能源开发与替代能源开发、鼓励农村能源清洁化与可再生能源化、可再生能源的价格激励型政策，并用价格、财税、科技等多种手段来推动和刺激可再生能源发展。

5.《能源法》与《电力法》、《原子能法》等的衔接。《能源法》有关优化能源结构、推进低碳能源的规定将直接影响电力产业、核工业结构优化及清洁生产的推进；有关合理开发、高效开发、清洁开发、替代开发、能源基地建设的规定将直接使电力开发、核工业活动更趋于合理化；有关清洁综合利用等列入能源科技重点领域的规定也将为电力、核工业的发展带来激励；高耗能企业信息披露、重点能源企业监管以及相关法律责任的确定也为进一步规范电力、核工业秩序提供了空间。

（三）能源生态环境保护的外部法律制度结构

1.《能源法》与环境法律制度的衔接

（1）《能源法》与《环境保护法》的衔接。我国环境保护法是在环保领域带有基本法性质的法律，与《大气污染防治法》等六部污染防治法、《环境影响评价法》、《清洁生产法》、《循环经济法》以及其他相关法律构成了我国环境法律体系。能源法与环境法的制度结构可能是最容易表现的，两者不应被人为地割裂开来。[6]能源法应当通过环境法的嵌入来促进能源法律制度的观念转型，将如何提高能源利用效率或管理其外部性作为重点，实施环境友好的能源战略，努力减轻能源生产和消费对环境的影响。对于《环境保护法》来说，一方面，基本的环境法原则必须适用于能源法，如能源的再利用、避免浪费、有效的环境影响评估和公众参与。例如，作为重要国际环境法则的《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》明确要求能源、运输、工业等部门控制温室气体排放，提出缔约方应增强本国经济有关部门的能源效率，研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技术，透过废弃物管理以及能源生产、运输和分配中的回收和使用以限制和减少甲烷排放。可以看出，如何以更有效和更有利于气候的方式利用能源的问题已经开始进入各国环境法的视野。另一方面，与《环境保护法》的契合是能源法律制度合理安排的标志。但能源法毕竟是能源开发利用的法律，这就决定了能源法有所侧重。《能源法》应当从国情出发，积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源开发利用与生态环境保护的协调发展。

2.《能源法》与《环境影响评价法》、《清洁生产法促进法》的衔接。首先，《环境影响评价法》是我国环境法的一项重要制度，对于促进能源可持续发展和能源生态环境保护意义重大。《能源法》应当确立能源规划的环境影响评价制度，将生态环境保护有机地纳入能源规划的整个过程之中，能源建设项目应当严格遵守国家有关环境影响评价的法律法规。其次，《能源法》应当确立清洁能源生产的政策保障，规定国家促进能源清洁生产，对于未能完成节能减排目标的能源企业，强制实行能源审计和清洁生产审核，努力改善我国的能源结构，从源头削减能源污染，保护生态环境，并实现与《清洁生产法促进法》相关制度规则的衔接。

3.《能源法》与《循环经济法》的衔接。3R(Reduce、Reuse 、Recycle)是《循环经济法》的立法目标，即生产与消费应当以低消耗、低排放、高效率为基本特征；而3E (Energy、Economy、Environment)是能源法三位一体的制度目标，即能源安全、能源效率与环境保护；3R是3E的高级形态；3E重在能源清洁利用，3R则更强调废物清洁利用， 其要求比3E更高。从3E到3R是能源开发利用水平的升级过程，这正是能源法能够兼顾二者的基础。

三、结语

《能源法》应在一定程度上规范能源开发利用过程中的一系列问题。在经济快速发展的当今社会，能源势必决定着经济发展的快慢，能源开发过程中，必定面临各式各样的问题，从三峡库区开发利用水能的工程中可以看出生态环保问题尤为突出，这将对人类的生活造成巨大的影响，所以尽快落实能源法，加强地方立法，加强执法力度和监督检查，将能源开发与生态保护结合起来，才更有利于社会的和谐发展。

①吴炳方等:《三峡工程建设期库区生态环境保护措施及效果评价》，长江流域资源与环境，1004-8227（2011）03-0276-07。

①参见涂建军等:《三峡库区消落带土地整理利用——以重庆市开县为例》[J].山地学报，2002。

②参见白宝伟等:《三峡库区淹没区与自然消落区现存植被的比较》[J]. 西南农业大学学报: 自然科学版，2005，27(5):684-688。

①巴家文，陈大庆:《三峡库区的入侵鱼类及库区蓄水对外来鱼类入侵的影响初探》，湖泊科学，2012，24(2):185-189

②王业春，雷波，张晟:《三峡库区消落带不同水位高程植被和土壤特征差异》，湖泊科学，2012，24（2）：206-212

①冯静，何太蓉，韦杰:《三峡工程蓄水前后库区水质变化及对策分析》，重庆师范大学学报( 自然科学版)，2011年第28卷第2期

①[澳]艾德里安：《能源法与可持续发展》，法律出版社，2005年版。

①张勇：《能源资源法律制度研究》，中国时代出版社，2008年版。