内容提要：中国环境法的建设已逾三十年，初建了环境法律体系，取得了一定的成就，但在实践中却无法运行顺畅。其中最根本的原因是中国环境法遭遇着能源消费结构、产业结构、区域结构、城乡结构等结构性陷阱，难以自行。因此，环境立法视角的狭隘化是很难使得环境法在实践操作中有大作为的。要突破环境法的发展困境，须进行综合立法，将环境立法置于更为开阔的视域中去。

关键词：中国环境法；结构性陷阱；环境立法；综合立法

一、中国环境法到底出了什么问题？

  从1979年颁布实施首部《环境保护法（试行）》开始计算，中国环境法的建设已逾30年。这期间，国家颁布实施了近30部有关环境污染防治、自然资源保护、能源、循环经济促进等方面的法律，对控制环境污染，遏制生态破坏，合理利用资源等方面起到了积极的作用。可以说，中国已初步形成了以《环境保护法》为核心，以污染防治、自然资源保护和生态保护为主旨，专项立法并行的环境法律体系。虽然中国已构建出一套“看上去很美”的法律体系，但中国的环境形势仍十分严峻，大气、水、固体废物污染治理处于攻坚阶段，生态环境退化趋势严重。据统计，环境污染和生态破坏所造成的经济损失已占到当年GDP的3%-4%，一些污染严重地区的环境污染损失已经占到GDP的7%以上。[1]“中国的环境状况并没有随着环境立法的不断增多而得到相应改善”[2]，生态环境的不断恶化让我们不得不质疑环境法的实效，而如松花江污染、紫金矿业污染、无锡太湖蓝藻、江苏大丰等地血铅超标、康菲石油污染等具有较大影响力的环境突发事件的频发，也让人们难以对环境法产生信心。

  实际情况中，环境法的实施确实又难以“深得人心”。以环境影响评价制度这个最为重要的环境法基本制度为例，其因地方政府以经济发展优先的指导思想为宗旨而流于了形式。在实践中，环境影响评价制度的“未批先建”现象十分严重。据四川省环保部门工作人员粗略统计，在四川约有50%的项目未做环评，30%的项目是补办环评，按法律规定经过环评审批的项目仅占该省建设项目的20%。即使对于国家大型建设项目，也同样存在此类问题，如2005年的“环评风暴”中，原环保总局在全国范围内查出的30个大型建设项目，都是未经环评审批就开工的项目。[3]窥一斑而知全豹，环境法在实践中的运行效果确实令人堪忧，甚至有学者认为“中国的环境立法没有大错也无大用”。[4]

  那么，中国的环境法究竟出了什么问题呢？具有明显的现代性、技术性、国际化和全球化特征的环境法，在国家大张旗鼓地倡导低碳经济、循环经济，呼吁走可持续发展路线的今天，为何其运行还会步履维艰呢？在环境保护组织不断兴起，公民环保意识不断加强，公众参与不断深入的今天，为何环境法还会被认为是“形同虚设”的呢？在信息爆炸、舆论监管不断深化的今时今日，环境法的运行为何还犹如“空中楼阁”一般虚幻呢？

纵使有许多精当的分析去解读中国目前环境法发展困境的根结，如环境立法中部门主导立法导致利益博弈、注重经济发展轻视环境保护的发展理念，行政官员考核评价机制中强调GDP，环境行政力量投入的不足，并不独立的司法系统等等，这些分析也道出了环境法运行不畅的关键性因素，但循此因由解决问题只能是隔靴搔痒。目前，中国环境法所面临的困境仅仅依靠改革环境行政管理体制、司法体制或是加大立法力度等方式是无法“打蛇打七寸”的，因为问题的根结源于一个更为大尺度的结构性陷阱，这个结构性陷阱将在一个“大前提”的位置上便将环境法置于不利的场域当中去。中国的环境法就有如普罗米修斯一般，其是不可能在被束缚的情况下感受自由和绽放光彩的。结构性陷阱导致环境法的目标实际上成为了“不可能完成的任务”，是中国环境法不能承受之重。

二、结构性陷阱：中国环境法发展困境的根本原因

（一）被缚的普罗米修斯——能源消费结构陷阱和产业结构陷阱为环境法设定了不可能完成的任务

   中国是能源消费大国，当前的能源消费总量已居世界第二位，距离第一位的美国（约33亿吨标准煤）已经很接近。[5]同时，中国保持着高速的能源消费增长率，2000-2008年，中国能源消费增长速度平均达到8.9%，远远高于同期世界不到2%的增长速度。[6]由此可见，中国经济的高速发展是以高能耗为代价的，同时，这种能源消费结构将决定环境治理的方向和内容。

由于资源禀赋的制约，以煤炭为主的高碳能源在中国一次能源消费结构中的比重最大。2009年，煤炭占中国能源消费总量的70%，其探明储量约占中国全部化石能源探明储量的93%。[7]同时，煤炭产量从2000年的12.99亿吨增加到2008年的27.9亿吨，增长了1.15倍，成为了中国能源供应增长的主力。[8]即使到2050年，煤炭仍将占能源消费总量的40%左右。[9]这意味着中国的能源消费结构在相当长一段时间内都将以煤炭为主，也意味着中国将不可避免地面临着严峻的环境问题。首先，燃煤的过程将产生大量的有毒有害气体，相关数据也表明，中国的二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、烟尘排放量的70%和认为源大气汞排放量的40%都来自于燃煤。2007年中国二氧化硫排放量为2468.1万吨，约为美国排放量的2倍、欧盟排放量的3倍。2008年，全国23%的城市空气质量未达到国家二级标准，酸雨区面积140万平方千米，重酸雨发生面积60万平方千米。[10]其次，煤炭开采的过程将对自然环境造成严重的影响，如导致地下水系结构破坏、地表塌陷、水土流失、植被破坏、矸石堆占等问题。据相关数据显示，中国采煤塌陷土地面积已达到80万公顷，而且仍以约每年4万公顷的速度递增；2005年，全国煤矿的瓦斯排放量达153.3亿立方米，合2.8亿-3.5亿立方米；全国每年因为煤炭自燃排放到环境中的有害气体约为20万-30万吨。[11]

另一方面，中国能源利用效率低下，集中体现在单位GDP能耗过高上面。当前中国国内生产总值只占世界生产总值的7.1%，但却消耗了世界能源消费总量的17.7%。[12]导致这种较低的资源利用率的原因复杂，归结起来主要有三个因素，其一，中国的资源和能源的稀缺性并没有在价格上得到充分反映，资源低价使得企业缺乏强烈的节能降耗意识，能源利用过程中的浪费极其严重；其二，由于资源的低价，环境的无价，使得企业缺乏技术创新和工艺改进的动力，导致资源利用的效率低下；其三，是由于中国工业中的重化工业比例大，各种基础原材料的消耗量惊人，而加工业普遍附加值低，致使能源系数效率低。这种效率低下的能源利用效率将导致更多的不可再生资源被浪费，也将致使更多废弃物的产生。以中国煤矸石的利用为例，目前中国对煤矸石的综合利用率仅为66%左右，远远低于发达国家90%的利用水平。大量的煤矸石一方面会产生自燃，排放毒害气体造成大气污染，另一方面，煤矸石的堆放将侵占土地，浪费土地资源，同时还会造成土壤污染。截至2007年底，全国煤矸石累计存量已达38亿吨，占用土地面积约1.6万公顷，并且占地面积以每年200-300hm²的速度递增。[13]在中国目前煤炭燃烧利用率较低，科技较为落后设备尚未升级的前提下进行经济发展，必然会导致环境和生态的恶化。在要保持GDP增长率的前提下要做到环境法的通行无障是极其困难的。

在上文中有所涉及的中国能源利用效率低下的主要原因之一便是产业结构不合理，产业结构的不合理也已成为制约中国经济发展和环境保护的最为关键的问题。

一方面，中国的工业发展虽已取得了举世瞩目的成就，但放在世界市场中分析，目前还属于世界贸易市场链条的前端，仍以资源密集型和劳动密集型为主的产品销售为主。再加上发达国家的经济转型，把实际的环境污染，如重工业转移到了发展中国家，使得中国目前仍在低端的资源开发和密集型产业里挣扎着。中国从国外转移了大量的化工、印染、电镀、造纸、炼钢、硅铁、电子垃圾处理和拆船等产业，形成污水、有害气体、粉尘和固体垃圾等环境污染。[14]特别是一些如钢铁产业这类的高耗能产业、重污染产业的转移，使得中国赚取的只是低廉的初级产品利润，中国将污染留在了国内，而高附加值的产业链仍在国外，

其次，在中国的产业结构中，第二产业对GDP的贡献率仍排在首位（第二产业分为工业和建筑业），其增加值在GDP中的比例高达48.6%，是世界第二产业比重最高的国家。同时，中国的工业GDP贡献率与第二产业贡献率大体保持一致，而工业增长仍是靠重工业拉动，粗放型和高能耗的发展模式使得中国的重工业对各种基础原材料的消耗量惊人，致使中国的工业在中国最终能源消费量中的比重已达到了70%以上。[15]由此可知，以重工业为主的产业结构将不可避免地导致对基础原材料的消耗，产品的附加值低将进一步造成资源利用率的低下，同时造成很多不可逆转的环境污染问题。虽然中国一直力图进行产业结构调整，优化资源配置，提升资源使用效率和降低对不可再生资源的耗竭，但自从2008年下半年开始国家实施了四万亿投资的非常措施，又重新拉动了钢铁水泥等高能耗行业的发展，使得产业结构调整的难度加大，能源消费又出现了重新加快增长的迹象。

此外，中国的产业结构中还面临着产能过剩的问题。2009年8月26日，国务院召开常务会议，研究部署抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展。会议指出，钢铁、水泥等传统产业和风电设备、太阳能等新兴产业存在盲目扩张问题。[16]同时，中国的制造业普遍产能过剩，许多剩余产能不得不提前淘汰，造成了巨大的社会财富破坏和沉没损失。中国的电力行业也面临了前所未有的困难，电力消费从高速增长忽然进入了负增长，一年多时间的新建发电能力整体上无法发挥应有的效益，形成了巨大的浪费，使发电行业进入了全面亏损。[17]

  循此而进便可得知，以化石燃料为主的能源消费结构和以重工业为主的产业结构必将致使中国环境法的发展为了彰显“突出性的成效”和“抓重点问题”，走着一条以“污染防治”为主的路线。但污染防治的问题若要得到真正的解决并不能止于污染防治问题本身，应与资源利用、生态保护相结合，甚至应放在更为广阔的框架内，变革现有资源管理体制、能源消费结构和能源利用状况，否则在巨大的结构性陷阱面前，环境法只能是软弱无力的。但在各种行政部门的权力博弈中，有关“资源利用”等方面的权力被分割在如国土资源、矿产、林业、农业、水利等行政主管部门下。由此产生的部门主导的环境立法因其“偏向性”、“单项性”和“局限性”制约了环境执法的实效。因此，我国虽已制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《清洁生产促进法》等法律，以及针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准，虽然污染防治工作成为了“重中之重”，但却只能犹如蜻蜓点水般起到作用。以单项环境要素为治理对象的污染防治立法，将会使得污染防治和自然保护的内容相分割，以一种末端治理的方式以期产生环境治理的根本性变革是一种虚幻的“理想主义”。

  消费能源结构陷阱、产业结构陷阱和这种“头痛医头、脚痛医脚”的分割式立法模式将致使污染防治和节能减排成为一种虚妄的目标。在不涉及中国资源低价、不合理的资源管理体制、能源消费结构、产业结构和资源有效利用的污染防治立法，只将会是一种“只见树木不见森林式”的立法，不能对结构性陷阱产生任何触动，反倒会被其牵着鼻子走进一场无法自拔的漩涡之中。

（二）区域环境不公的拉大——区域结构陷阱致使环境法“以沿海为中心”

  中国的经济发展以沿海为中心，改革开放以来，中国的东部、中部与西部的经济社会发展水平和人民生活水平差距也逐步拉大。东部沿海地区是中国整个国民经济快速增长的火车头，而中、西部地带由于投资份额的持续下降，从而经济增长也明显低于东部地带。由于区域结构不合理，使地区封锁和市场分割问题长期得不到解决。这些结构问题造成资源配置效益不高，日益影响中国经济的持续增长和经济增长质量的提高。[18]以沿海为中心的经济发展模式带来的最主要的问题便是地区间经济发展的失衡和资源分配的地区不公。

以资源型城市为例，在国家以东部沿海经济发展为中心的战略布局下，中国建造了一大批资源型城市为经济发达地区提供资源。这些资源型城市长期充当低价格初级矿产资源产品输出者的角色，其产品价格中没有纳入应有的资源价格和环境成本。实际上，这些资源产品除了应包括正常生产经营成本以外，还应该包括如因资源耗竭而产生的风险成本；资源开发带来的生态成本；高强度、高危险的矿产资源开发工作所带来的一定的人身危害的劳动投入成本等。但是在传统的计划经济的价格体制下，这些成本都没有被计入，成本被完全扭曲。[19]沿海的大城市、发达地区、消费这些工业成品的城市在这样的体制下，享受了极高的利益。它们既不用承担资源开采的高风险，不用承担因资源开采所造成的种种生态破坏和环境污染的后果，反而享有了低廉的初级产品。

   资源型城市不能决定自己的命运，也撼动不了资源性产业的主导地位。大型资源性国有企业的落座，大规模的开发让这些本初为小城，甚至蛮荒之地的地方政府有了一定的财政收入。但是条块的分割导致国有企业的效益并不能福及地方民众。当地人民在承受污染和生态破坏的同时，却得不到对等的补贴与福利。中央政府大规模的投入却是为了进一步的资源开发，以围绕资源开发为核心的系列产业和人才培育、甚至包括相应的基础设施建设都为资源枯竭后的城市发展埋下了隐患。而由于各类原因依附于资源型城市的地方人民也因此找寻不到了可持续发展的道路。另一方面，高速的经济发展速度和对GDP的崇拜导致了资源的掠夺式的开发，更是加剧了资源型城市的环境污染与生态破坏，而当价格低廉的产品源源不断运送到发达地区之时，资源型城市并没有得到其资源开采所应得的收益，还要替发达地区和消费这些资源产品的地区买环境的单，使得资源型城市的经济命脉完全掌握在消费者的手里，经济实力一步步衰退，发达地区却因其资本优势和政策优势一步步前行，最终导致了区域发展的不均衡和资源分配的不公平。留下给资源型城市的只是微波的根本无法修复损失的利润和千疮百孔的城市。2008、2009年，国家发改委分两批公布了44个资源枯竭型城市的名单[20]，这意味着这些资源型城市的资源已渐趋衰竭，而环境问题也正是这些城市面临的主要问题。

  虽然中西部城市面临着巨大的环境问题，但并不意味着国家在战略实施上会给予更多的关注，相反的，循着以“先富带动后富”的思想，中国的环境立法呈现出“以东部沿海为中心的”特征。以《大气污染防治法》为例，其第十七条第二款规定，“直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。”这样的规定将使得东部的高耗能高污染产业逐步向中西部地区转移。在这样的制度设计影响下，东部沿海地区的产业结构将渐趋合理，第三产业比例的不断提升将改良东部沿海地区的能源结构，提升其能源使用效率。但是若将视野扩大到整个中国版图上来，却会发现，此种制度设计犹如饮鸩止渴，只会进一步拉大地区间的经济差距和环境质量的差距，环境区域不公的问题将不断恶化。

虽然目前的环境法已将视域朝向了“区域公平”“环境正义”的话题上来，均衡地区间发展的生态补偿制度也在逐步完善，但是这只是“事后防范”措施之一，无法从源头上消除庞大的由于国家战略布局所导致的环境生态问题。若将均衡资源地区间分配的重任全部压在环境法的身上，却又不在国家发展战略的层面上给予更为合理的布局，不给于相关环境行政主管部门相关权力，以抗衡更为强势的政府部门，环境法的运行将不堪重负。

（三）农村环境问题的边缘化——城乡二元结构的陷阱致使环境法“以城市为中心”

在中国的社会转型中，最为艰巨的便是城乡架构的调整，这已成为制约中国发展的桎梏。当许多城市居民在追求幸福指数和享受发展权的时候，很多村民还在为生存权的实现挣扎。这种存在巨大差异的城乡二元经济体制，带来的是社会地位的二分和资源分享的二分。以城市为中心的环境法发展方向使得农村的环境保护问题被束之高阁，所谓的以农民环境权为核心的环境运动从某种意义而言也只是政府的遮羞布。但解决此问题的路径是无法从环境体制改革本身入手的，因为城乡经济的二元体制将导致财政投入的不均衡和农民对资源分享的不公平，最终导致环境的不正义。

  城乡二元结构是一个以城市为中心的发展战略，所构建的是一个以城市为中心的制度性体系。不论是公共资源还是公共权力的配置都以城市为中心，农村被边缘化。在公共服务和公共资源的提供上，国家向城市倾斜，建立了社会保障体系，提供了更多的公共设施。所有的公共服务和公共设施都是由资源转化而来，即城市居民所消耗的资源远远大于农民所消耗的资源。同时，在公共管理上，国家也是向城市倾斜的，比如警力配置集中在城市，在广大的农村地区，警力是相当薄弱；再比如教育资源和卫生资源配置向城市倾斜的情况也是很严重的，占全国总人口近70％的农村人口却只享受到国家教育资源的30％，而30％的城市居民却享受到70％的教育资源。[21]在这种资源分配不合理的情况下，城市对农村的支持就无从谈起，城市成为了国家的成为公共资源的集聚中心。其所导致的最重要的问题便是政府对城乡环境治理在立法、政策和财政支持上存在诸多差异。从某种意义上而言，中国的环境法发展是以城市环境法的发展为主导的，农村的污染防治问题完全被边缘化了，使得农民的环境权益不断受到侵害。

  同时，由城乡二元结构所带来的城乡资源分享的不公平导致温饱仍是大部分农民需要考量的问题，所以，对其而言牺牲环境权益来换取经济发展便成了“心甘情愿”的一件事情。中国的产业转移从宏观上看是从东部沿海逐步转移向中西部地区；从微观上看便是从大城市乡周边，从城市向乡镇转移的过程。从某种意义而言，农民是在资源分配不公的情况下，为了获取发展权而牺牲了自我的环境利益换取经济发展的。另一方面，随着城市化的发展，城市排污量逐渐增大，很多城市不顾农村的环境利益把工业污染转移到农村。农村不仅要消化自己产生的污染，更要承受从城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早已超出了农村环境的负荷，并成为制约农村持续发展的顽疾。[22]而这些通过产业转移或者直接转嫁给农村的污染物实际上是一种“外源性”的污染，是因为城乡二元结构所造成的。

  实际上，中国的环境立法也因着这种畸形的城乡二元结构呈现出“以城市为中心”的立法特征。以《环境保护法》为例，其中仅有第二十条提到了对农业环境的保护；再如《大气污染防治法》，其中的第十七条、第二十三条、第二十五条、第二十八条、第二十九条、第四十一条、第四十三条、第四十四条等都对城市大气环境质量的保护作出了明确的固定，但全文对农村大气环境的保护却只字未提；《固体废物污染环境防治法》针对城市生活垃圾作了大量规定，却在第四十九条中提出“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”，直接将农村生活垃圾污染环境防治的问题排除在外；《水污染防治法》共五十八条，直接规定“农业和农村水污染防治”的却仅有五条。这种“以城市为中心”的环境立法将恶化农村的生态环境，加大城乡二元结构发展模式下的城乡环境差异。

  实际上，农村的环境恶化也会反过来制约城市环境和城市发展，城乡二元结构对城乡体制的二分并不能真正隔绝城乡之间的地理环境和发展空间。城市与农村不论在经济发展和环境保护中都仍是共荣公损的。从这个角度分析，单凭环境法的实施来推进农村的环境治理、协调城乡资源分配的问题是软弱无力的。

  除了上文中所提及的能源消费结构陷阱、产业结构陷阱、区域结构陷阱和城乡二元结构陷阱外，中国环境法还处在其他一些具有中国特色的发展背景下。如政府要保障就业率、维护社会稳定，政府官员升迁以GDP考核为主等等。这一切使得环境法的发展实际上仍是“以经济发展为中心”的。以“环境影响评价制度”为例，这项最为重要的环境基本制度，不但难于将战略环评纳入视野，也无法在经济发展和环境保护的综合决策中作出贡献。同时，环境影响评价制度可以进行补办这条具有中国特色的规则设计，也充分体现出了中国的环境立法是以经济优先的。此种规则的设计，是为地方经济发展服务的。地方政府在现有的评价体系下很难将绿色GDP纳入政府对城市规划和建设的视野当中去。GDP意味着经济增长、就业率的提升和看似繁荣的建设场面。对核电站项目、水利工程项目、大型石化项目等大型项目的争夺战在地方政府之间展开，所有的项目可行性报告都在指向这些高耗能产业将对地方经济发展作出的贡献，却将公民的环境权益置若罔闻。“发展”成为了“硬道理”，“环境保护”从某种意义而言只不过是政府追求经济发展的保护色。

  综上，中国环境法在实践中产生的种种问题，看似是由于部门利益分割、立法技术性问题所导致的，但追根溯源便会发现，结构性陷阱是制约中国环境法有效运行的本质原因。环境法承担了许多其无力承担的责任，在巨大的结构性问题的阴霾下只得面临举步维艰的境遇。同时，在这种结构性陷阱的影响下，中国的环境立法呈现出“以污染防治为中心”、“以沿海为中心”、“以城市为中心”和“以经济发展为中心”的立法特征，此种立法特征非但没有对结构性问题进行触动和调整，反而加深了结构性问题所产生的负面影响。

三、余论

  在结构性问题的阴霾下，中国的环境法所呈现出的“四个中心”的立法特征将进一步加大这种结构鸿沟，导致恶性循环。同时，中国的环境立法，无论是污染防治还是资源保护、生态保护方面的立法都将因其缺乏对能源结构、产业结构、区域结构、资源开发结构和城乡结构调整的相关条款，导致其只能“治标不治本”， 在此，笔者提出，综合性立法将对破解或促进破解结构性陷阱的魔咒起到效用，而此种综合性立法是以基本法为核心，以将保护性立法和利用性立法相统一作为重点，将环境立法同其他部门立法相融合展开的。

  首先，环境法律体系应以基本法为核心，才可起到统率和协调的作用。但在目前的中国环境立法的体系构造上，《环境保护法》却与其他单行法置于同样的法律位阶上，大大限制了其“统筹规划”的功能发挥。其次，笔者所提出的综合性立法是以融合“保护性立法”和“利用性立法”为重点的。中国现行的环境立法，部门利益分割的色彩浓厚。不同的行政部门从各自的利益出发，在法律制定的过程中渗透部门意志，导致立法的分散化和碎片化。以水环境要素为例，由于水体污染防治和水资源利用的主管部门分别是环保部和水利部，这便导致了《水污染防治法》和《水法》的诞生。这种立法模式人为地割裂了环境生态价值和经济价值的统一性与重合性。作为环境要素的两面，生态价值和经济价值是无法分离的，环境要素应当是在保护中利用，在利用中保护。这就需要将保护性立法和利用性立法高度融合起来。[23]这种融合将破除污染防治和资源保护立法之间的割裂，使得环境法的运行产生“集群效应”。从某种意义而言，没有综合性立法，那么综合性执法只将会是一纸空文。第三，综合性立法意味着环境立法应同其他部门立法相融合。这种融合的目标是让环境立法不再是“就事论事”的规则，而是将经济发展与环境保护进行综合考量评估后，从整体效应出发所建构出的具有协调效用的制度。这意味着不论是污染防治还是资源保护、生态保护方面的立法，都需要从调整能源消费结构、产业结构等更大尺度的问题方面着手。这种综合性，不仅体现在环境立法本身条文中应涉及对能源消费结构、产业结构进行调整的条款，还应将环境立法与能源法、产业立法等其他部门立法相统一。以《煤炭法》和《大气污染防治法》为例，循着此种理念对这两部法律进行融合，将意味着《大气污染防治法》中将要涉及针对我国能源结构进行调整的款项，建立污染防治法与能源法的综合体。同时，环境立法要与相关专项立法同步发展。比如，要将农村环境立法纳入环境立法视野当中去，且要配合包括财政转移支付、政策优惠、生态补偿等方面的制度建设一起进行，而非一味针对某种污染源的污染防治进行细化的规定。

  诚然，目前的环境资源立法尚存在其他诸多问题，如宣誓性倡导性的规定较多，可操作的约束性的规定较少；命令控制性的规定较多，激励性的规定较少；重政府的环境权力，轻政府的环境义务等。特别是由于部门主导的环境立法，使得环境法律体系的内部协调性较差，而部门利益博弈所造成的立法中部分条款的模糊，更是成为了环境法运行不畅的重要因素。但是，笔者认为此类环境立法中存在的问题只是环境法顺畅运行的“小前提”，通过环境立法促使中国的能源结构、产业结构、区域结构、资源开发结构和城乡结构的调整才将是环境法治在实践中取得成功的“大前提”。因此，将环境立法的视角狭隘化是很难使得环境法在实践操作中有大作为的。所以，要突破环境法的发展困境，须要将环境立法置于更为开阔的视域中去。

[1] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第12页。

[2] 王灿发：《对中国环境法的反思》，载《清华法治论衡》，第21-32页。

[3] 裴俊伟：《中国环境行政的困境与突破》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2009年第5期，第17-18页。

[4] 汪劲：《中国环境法治三十年：回顾与反思》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2009年第5期，第3-9页。

[5] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第5-6页

[6] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第5-6页

[7] 国家统计局：《中华人民共和国2009年国民经济和社会发展统计公报》，2010年。

[8] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第5-6页

[9] 王伟，郭炜煜：《低碳时代的中国能源发展政策研究》，中国经济出版社，2011年版，第2页。

[10] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第13-14页。

[11] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第13页。

[12] 2008年数据，GDP数据来自世界银行，根据市场汇率计算，能源消费数据来自于英国石油公司统计资料。

[13] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第12-13页。

[14] 周天勇，张弥：《全球产业结构调整新变化》，载《财经问题研究》2012年第2期。

[15] 赵晓丽：《产业结构调整与节能减排》，北京：知识产权出版社2011年版，第22-23页。

[16] 张晖明：《对当前“产能过剩”的剖析及治理对策》，载《江苏行政学院学报》2010年第3期。

[17] 中国能源中长期发展战略研究项目组：《中国能源中长期发展战略研究综合卷》，北京：科学出版社2011年版，第7页。

[18] 张长生：《以结构调整为主线，促进经济增长质量的提高》，载《南方经济》2001年第10期。

[19] 参见龙如银：《资源外部性与矿业城市补偿机制探讨》，载《中国软科学》2005年第3期。

[20] 这44个资源枯竭型城市分别：辽宁省的阜新市、盘锦市、抚顺市、北票市（县级市）、葫芦岛市南票区、葫芦岛市杨家杖子开发区、辽阳市弓长岭区；吉林省的白山市、辽源市、敦化市（县级市）、九台市（县级市）、舒兰市（县级市）；黑龙江省的大兴安岭地区、七台河市、伊春市、五大连池市（县级市）；内蒙古自治区的阿尔山市（县级市）；安徽省的淮北市、铜陵市；河南省的焦作市、灵宝市（县级市）；湖北省的黄石市、大冶市（县级市）、潜江市（县级市）、钟祥市（县级市）；湖南省的耒阳市（县级市）、冷水江市（县级市）、资兴市（县级市）；江西省的景德镇市、萍乡市；山西省的孝义市（县级市）；山东省的枣庄市；河北省的承德市鹰手营子矿区、张家口市下花园区；宁夏回族自治区的石嘴山市；陕西省的铜川市；甘肃省的白银市、玉门市（县级市）；四川省的华蓥市（县级市）；重庆市的万盛区；云南省的个旧市（县级市）、昆明市东川区；广西壮族自治区的合山市（县级市）；贵州省的铜仁市万山特区。

[21] 王春光：《城乡结构：中国社会转型中的迟滞者》，载《中国农业大学学报（社会科学版）》2007年第1期。

[22] 肖萍：《论中国农村环境污染的治理及立法完善》，载《江西社会科学》2011年第6期。

[23] 张梓太：《中国环境立法应适度法典化》，载《南京大学法律评论》（2009年春季卷）。