内容提要：作为能源基本法，未来的《能源法》应当发挥其内外部制度结构功能，加强与环境保护法的制度衔接。违反能源法而污染生态环境的行为应承担民事、行政、刑事等不同形式的能源法律责任。不同的法律责任应相互协调，秉持整体环保观念与统一司法理念，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展。

关 键 词：能源基本法；环境保护法；制度衔接；法律责任

 大凡环境问题都是能源利用造成的，因而必须将能源与环境法律制度结合起来安排。但是从法律分工看，能源法毕竟是能源开发利用的法律，这就决定了能源法有所侧重。作为能源法律体系中的基本法，正处于艰难立法进程中的《能源法》将推动环境友好型社会建设作为立法目的。在《能源法》（征求意见稿）中，除第五条规定了能源与生态协调发展，宣布“国家优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，有效应对气候变化”之外，还在相应章节中贯彻这一思想，对清洁能源开发、替代能源开发，能源的清洁利用、生态补偿机制、“三同时”和企业的环保义务以及相应的财税、科技支持措施等进行了规定。同时，规定了能源企业、用户、政府部门及工作人员的相应法律责任。目前，我国《环境保护法》正在进行重要修改，本文从能源法与环境保护法衔接协调的角度，探讨能源法中生态环境保护的法律责任制度，以及能源污染法律责任追究的司法理念问题。

一、能源法与环境保护法的制度衔接

  正如有学者所说，能源基本法的制定，可再生能源法、节约能源法和其它替代能源的立法或修订是能源法立法生态化的最主要表现。[1]首要地，能源与生态环境协调发展理念必须在能源基本法与单行能源法律的内部制度衔接中得以体现；单行能源法的原则或制度都是能源基本法原则与制度在能源某一领域的具体化和操作规则。[2]在能源综合管理、能源开发与加工转换、能源供应与服务、能源节约、能源储备、能源应急、农村能源、能源价格与财税、能源科技、能源国际合作、监督检查、法律责任等各个方面，应当在能源与生态环境协调发展的基本理念指导下形成协调统一的关系。在构建能源基本法的前提下，我们可以将生态环境保护的能源法律体系划分为外部结构与内部结构：内部结构是指能源基本法中生态环境保护制度、能源基本法与单行能源法、单行能源法之间与生态环境保护相关的能源环境法律制度结构；外部结构包括能源法与环境法、其他相关部门法之间的能源环境法律制度结构。需要强调的是，在外部结构中，能源基本法是能源环境法律制度与其他相关法律制度协调衔接的基础和枢纽，外部制度与能源环境法律制度的协调链接也首先是与能源基本法的协调链接。因此，能源基本法应当发挥其内外部制度结构功能，在生态环境保护方面提供协调链接服务，从整体上促进能源生态环境保护和可持续发展。

  从广义上说，环境保护法是调整因保护环境和自然资源、防治污染和其他公害而产生的各种社会关系的法律规范。其中，我国《环境保护法》是在环保领域带有基本法性质的法律，与《大气污染防治法》等多部污染防治法、《环境影响评价法》、《清洁生产法》、《循环经济法》以及其他相关法律构成了我国环境法律体系。能源法与环境法的制度结构可能是最容易表现的，两者不应被人为地割裂开来。能源法应当通过环境法的嵌入来促进能源法律制度的观念转型，将如何提高能源利用效率或管理其外部性作为重点，实施环境友好的能源战略，努力减轻能源生产和消费对环境的影响。就能源基本法与环境保护法的关系来看，一方面，对于《环境保护法》来说，基本的环境法原则必须适用于能源法，如能源的再利用、避免浪费、有效的环境影响评估和公众参与。例如，作为重要国际环境法则的《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》明确要求能源、运输、工业等部门控制温室气体排放，提出缔约方应增强本国经济有关部门的能源效率，研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技术，透过废弃物管理以及能源生产、运输和分配中的回收和使用以限制和减少甲烷排放。可以看出，如何以更有效率和更有利于气候的方式利用能源的问题已经开始进入各国环境法的视野。[3]另一方面，与《环境保护法》的契合是能源法律制度合理安排的标志。但能源法毕竟是能源开发利用的法律，这就决定了能源法有所侧重。因此，《能源法》应当从国情出发，积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源开发利用与生态环境保护的协调发展。

二、生态环境保护的能源法律责任

  法律责任即因损害法律上的义务关系所产生的对于相关主体所应当承担的法定强制的不利后果。本质上法律责任是对义务主体没有履行其法律义务而做出的法律上的否定性评价。由法律明确规定不履行法律义务应当承担的后果，使得义务主体对其具体行为的不利后果产生明确的预期，进而使得行为主体的行为能够逐渐与法律所追求的价值目标趋于一致。这是制定法律通过法律实施以达到立法者所追求的法律秩序的一般途径，能源环境污染行为的法律责任也不例外。

  能源环境法律责任属于法律责任的范畴，即行为人的行为违反能源法律法规所规定的义务、污染生态环境所应承担的不利的法律后果或应受到的法律制裁。在能源开发利用的过程中，相关单位和个人，包括政府和政府工作人员、能源企业、能源用户等主体，都有可能违反能源法律法规、污染生态环境而承担不同内容和形式的责任。对行为人追究什么样的法律责任要根据其所违反的环境保护法律规范的性质及社会危害后果而定。

  能源环境法律责任作为能源法律制度有效运作的制度保障。根据污染主体所应承担法律责任的性质及后果的严重性，可以分为民事责任、行政责任、刑事责任、国家赔偿责任，不同责任形式的地位和作用各有侧重。刑事责任更强调惩罚性和强制性，民事责任主要实现修复救济。我国《能源法》（征求意见稿）第十四章专门规定了能源法律责任制度，从124条至135条的规定都是以有关能源行政、刑事法律责任的内容。至于能源民事法律责任，因涉及问题十分复杂，况且依靠一般的民事法律法规就能够将能源领域中的民事侵权问题加以解决，既无必要、也无可能将所有与能源环境方面的民事法律责任相关问题都在《能源法》中加以囊括。因此，《能源法》（征求意见稿）第136条就笼统地规定，单位和个人违反本法规定，给他人合法权益造成损害的，依法承担赔偿责任。同时，第137条又规定了民事赔偿优先原则，即单位和个人违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳行政处罚罚款、刑事处罚罚金，其财产不足以同时支付时，首先承担民事赔偿责任。在我国现行刑法中，环境犯罪是作为一节在“妨害社会管理秩序罪”一章中进行规定的，并且将绝大多数环境犯罪设置为实害犯。刑法第338条规定的重大环境污染事故罪被规定为事故类犯罪，在环境保护及风险预防方面凸显滞后和软弱。

  但从总体上看，我国相关环境保护法律对于能源环境污染的责任处罚过于轻，不足以有效地解决外部性问题，不能填补边际私人成本和边际社会成本之间的差异。如康菲石油公司漏油事件显示出，我国法律规定的环境污染的行政处罚责任太轻，不足以使得污染者承担必要的成本。根据我国现行的《海洋环境保护法》，污染海洋环境的最高处罚责任仅为20万元。这样的处罚金额对于康菲石油以及其他从事海上石油开发的企业来说，显然是微不足道，不足以产生遏制作用。然而，我国能源环境污染问题严峻，环保呼声日益高涨，以刑事手段惩治能源污染行为问题为公众所关注。学者们就保护环境法益、设定环境危险犯、适用严格责任、实行因果关系推定等问题广泛研讨，纷纷主张降低污染行为的入罪门槛，扩大环境刑法保护范围。为了回应社会公众对环境刑法的期待和需求，《刑法修正案（八）》第46条将重大环境污染罪修改为污染环境罪，规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”具体修改内容包括：（1）删去了刑法第338条“向土地、水体、大气”的规定，若违法向其他环境要素排放、倾倒或者处置有害物质造成严重环境污染的,也可以构成本罪；（2）将“危险废物”修改为“有害物质”,扩大了刑法规制的行为对象范围。（3）将“造成重大环境污染事故的”改为“严重污染环境的”,同时删去了“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”。其中，第三项修改内容是最为关键的，弱化了污染损害的“事故性”，将污染行为对财产、人身的损害和对生态环境的损害都涵括在“严重污染环境”的危害结果之中，降低了对能源环境污染行为的定罪标准。

  实际上，能源环境污染的法律责任是整体环境法律责任体系的组成部分，因而对能源环境污染行为法律责任的追究要置身于整个环境法律责任体系之下，置身于国家环境政策和法律体系的整体背景之下。当前，在处理能源环境污染案件的司法实践中，由于缺乏整体性的司法观念和统一的司法政策，对个案缺乏统一指引，难以形成共识，以至于立法缺失、执法不力、司法难为。实践中，我国能源环境行政执法与刑事司法衔接严重不畅，以罚代刑、有罪不罚、重罪轻罚现象泛滥，影响治理能源环境污染问题的法律效果，也是能源环境污染行为惩治不力的重要原因。因此，学界和实践部门必须改变一叶障目的思维定式，确立能源法律责任制度的整体环保观念，整体发挥生态环境保护的能源法律功能，这也是由能源环境污染行为不同于传统违法犯罪行为的特征所决定的。其所具有的累积性、复杂性、间接性特征决定了污染环境现象存在的客观性和必然性，也决定了无论是民法、行政法还是刑法，都不可能靠一己之力遏制能源环境污染现象。目前，行政规制目前仍是最基本的能源环境污染行为的管制手段，我国刑法及其实施也要置于与行政法紧密关联的整体思维之下，既要同行政法、民法保持协调,又要充分合理地利用行政法资源,还要注重发挥刑罚在强化环境管理职责方面的作用，而不能寄予其“一步到位”和“包治百病”的过高期望。只有将刑法与行政法及民法相互衔接，实行多层次、等级化的法益保护，将大量违法行为堵截在民事赔偿、行政处罚环节进行处置，才能恰当地发挥刑法在惩治和预防能源环境污染违法犯罪的最后手段效能，从根本上防止能源环境风险转化为现实危险甚至导致实害结果发生。

三、能源环境污染案件的司法理念

  从能源法律责任制度的整体环保观念出发，我国司法机关认定和处理能源环境污染案件的过程中，应当秉持以下几个方面的价值理念：

  其一，惩治与风险预防并重。能源环境污染行为在客观上对环境法益产生现实的及潜在的危险，如果放任这种危险不管，势必造成环境的严重破坏、生态系统平衡被打破，乃至发生不能恢复或难以恢复的严重后果。如果固守传统的结果本位主义，刑法只有在能源环境污染行为造成实际侵害的时候才作出反应，显然不能满足防控环境风险的客观需要。在风险社会的背景下，刑法不仅仅是保护财产和人身法益的防线，还应当是防控环境风险的强力手段。我们不仅要将刑法视为救济性事后处理系统，还要视其为事前介入的预防手段，将能源环境污染犯罪成立的标准前移至危险发生阶段，以扩大对能源环境安全法益的保护。还应当看到，在能源环境保护的法律体系中，刑法只是居于次要地位，扮演着“保障法”的角色。若将其作为“急先锋”和“主力军”来抗制能源环境安全风险，非但不能实现能源环境安全法益保护，反而会牺牲丧失人权保障的功能。整体能源环境安全风险的调控并不是只有不断扩大刑法适用的单一路径，而必须通过全部法律制度的手段才能发挥作用。实际上，在能源环境风险预防方面，非刑事的、综合性的防范措施显得更为重要。

  其二，扩展性与谦抑性相统一。在能源环境刑事法律领域，立法者通过扩大能源环境安全领域的犯罪圈，把环境法益保护提前至危险形成阶段，将处罚重心放在违反禁止性环境规范行为本身而不是造成的环境侵害结果上，这无疑有利于能源环境安全的保护，预防未来危险的发生。然而，刑法在进行环境法益进行扩展性保护的同时，仍要坚持罪刑法定原则和谦抑精神，将人权保障与环境法益保护相协调。“刑法在整个环保制度体系中不过是一种执行工具，而且是一种最后不得已的工具，刑法不应该也没有能力承担起从环境决策、环保标准制定到最终执行的全方位环保功能。”[4]为了有效保护法益，法益保护早期化行为入罪是必要的，但应当根据谦抑原则予以适当限制，进行“当罚性”和“要罚性”的评价。[5]

  其三，环境风险利益的综合平衡。能源环境污染的犯罪行为辐射范围十分广泛，牵涉的利益群具有多样性和复杂性。能源环境风险后果的不可计算性与风险分配不平等加剧了风险谋利者的投机心理；利益集团将能源环境风险调控转变为谋取风险利润、转嫁风险责任的手段；而社会弱势群体不但承受着能源环境风险所带来的安全隐患，还将承受被能源环境风险制造者所推卸掉的责任。刑法应注重通过平衡不同主体的利益关系，在维持社会公平的基础上，适当倾斜保护弱势群体的利益，减少或降低其能源环境风险义务和要求。刑法是一把双刃剑，用之不当则使能源环境风险利益主体同受其害。倾斜保护决不是单方面追求弱者的权益保护，而是以平衡利益双方力量，化解、消弭冲突为其终极目的。

  其四，实体法与程序法的有效衔接。在传统刑事诉讼中，控方几乎承担着全部的证明责任，面对高居不下的能源环境污染的犯罪形势，又受制于收集证据的技术条件，举证任务可谓艰巨。在此情况下，有必要通过设置环境犯罪的抽象危险犯、实行因果关系推定、针对个别罪名实行举证责任倒置等方式，适度减轻控方的举证责任，将一部分证明责任赋予被告人，作为刑法适用的“例外”。这种“例外”规则简化了犯罪构成要件的设置和对环境犯罪追究的条件，增强了适用污染环境罪的可操作性，能够切实、周延地保护环境法益。当然，这种“例外”也受到了诸多质疑，如漠视人权保障原则、违背无罪推定原则、与“存疑时有利于被告人”原则相冲突等。对此，我们需要运用能源环境安全刑事法律保障的整体观念进行考量和权衡。坚持原则不等于没有例外或变通，“例外”规定也只是在极其特殊的情况下才能适用，控方基本的举证责任是不能免除的，只是适度减轻而已。在特殊情况下，刑法与刑事诉讼法、刑事司法与行政执法之间的衔接、司法运作之间必要的妥协是必须的，否则从整体上不利于打击能源环境污染犯罪，也使环境权益无法得到切实保障。

[1]王欢欢：《迎接后京都时代中国能源法的生态化》，载《节能与环保》2009年第2期。

[2]肖国兴：《〈能源法〉与中国能源法律制度结构（上）》，载《能源政策研究》2008年第3期。

[3]马俊驹、龚向前：《论能源法的变革》，载《中国法学》2007年第3期。

[4]刘之雄：《环境刑法的整体思维与制度设计》，载《法学论坛》2009年第5期。

[5]马克昌：《危险社会与刑法谦抑原则》，载《人民检察》2010年第3期。