内容提要：近年来我国的能源立法迅速发展，但与发达国家相比仍处于初级阶段，居主干地位的《能源法》尚未出台，已出台的法律也面临较大的修改，与此同时，能源环境问题不容忽视。如果在立法与制度层面更加重视环境因素，则既有利于能源立法质量的提升，也可以为资源、环境可持续发展的实现打下良好基础。各国尽管依然紧密依存化石能源的经济利益，但如何以更具效率、更有利于环境的方式利用能源，近年来逐渐进入能源法的视野。

关 键 词：能源法；转型；环境保护

一、能源法的转型

  现代工业的发展极度依赖化石燃料如煤炭、石油、天然气的消费，我国也不例外，目前我国GDP占全世界的比例不到10%，却消耗着世界30%以上的钢铁与47%以上的水泥，且增长趋势不减。能源消费在提高经济指标与居民生活水平的同时，也制造了大量污染物，造成环境的持续恶化，不仅使经济运行成本增加，而且严重威胁着群众的身体健康。

  概括来说，能源法是国家为调整人们在能源开发、加工转换、储迁、供应、贸易、利用和管理过程中各种社会关系而制定的法律规范的总称。目前为止我国尚没有一部纲领性、综合性的《能源法》，相关的立法工作正在如火如荼的进行；已发布的主要能源法律有《节约能源法》、《煤炭法》和《电力法》等。环境法则是调整因保护环境和自然资源、防治污染和其他公害而产生的各种社会关系的法律规范，目前主要是颁行于1989年的《环境保护法》。能源法与环境保护法就像一个交集中的两个圆，既有重叠融合的阴影部分，又有相互独立的空白部分。能源的开发造成输出式的生态破坏（相当一部分污染物来源于能源开发利用的过程），能源的转换与利用造成输入式的环境污染，能源法体系也设置有环境保护专章，规定能源环保的基本原则、企业环保义务、能源开发利用中的主要污染物控制、生态保护与修复、财税激励与约束等内容。鉴于能源问题不仅涉及能源工业本身，对于经济安全、社会分配、环境保护乃至国际关系都有着牵一发而动全身的利害关系，亟需以跨学科的视角来研究。可以说，能源法的转型是能源法的应有之义^[1]，是能源环境问题发展到一定阶段的必然结果。

  当今中国有必要通过环境法的嵌入来促进能源法的转型，把提高能源利用效率与管理其外部性作为重点，将基本的环境法原则适用于能源法，如能源的再利用、避免浪费、环境影响评估和公众参与等。

二、能源法转型面临的挑战

  诚然能源法并非就是环境法，除了承载生态保护的功能外，它应当促进能源的发展，为经济社会的发展提供动力。但法律应当尽力而为，以一种使我们得以延长资源期限、不因开发利用资源造成环境损害的方式设法调节能源利用。

  国内既有的能源法规定大多关注能源的高效获取与合法利用，未形成在制度设计初期将环境保护纳入考察的习惯，造成环境法与能源法较大的衔接落差，并且能源法目前在我国的发展尚处于初级阶段，笔者认为能源法的转型面临诸多困难，包括立法粗糙、执行效果差等等。我们既不能忽视这些困难，也不宜将其过分夸大，应当在实践中不断予以完善：

（一）设计粗线条

  目前我国能源法领域的理论与实践皆不发达，与发达国家的事无巨细相比存在很大差距，若要增加生态环境的考量，一方面当然会扩充内容，但同时限于基础，也免不了设计粗放的弊端与衔接的困难。这部分源自于能源领域的高度专业性，法律的干预是必须实现的，但同时也必然具有局限性。

（二）法规级别低

能源法与环境法常被学者指责为“立法级别过低”、“行政法规与部门规章过多”。但实际上由于该两法皆技术性极强，由法律规定各种事宜不大现实，西方国家也是通过多种政令、实施细则与判例来落实立法精神的。可以说，能源法领域离不开“部门立法”与“行业立法”，需要完善的是对部门立法与行业立法的监督，包括在某项能源法律出台后，如何对及时出台配套的《实施细则》进行控制，也包括对避免立法沦为部门利益、集团利益争夺之战的监督。

（三）执行难度大

 我国的能源法律设计比较原则，法律责任不明确、可操作性不强，环境立法亦然。环境行政执法也存在很多的问题，环境领域的行政不作为大量存在。如果将显性的能源利益与隐性的环境利益放在一起考量，势必更增加执法的难度。

（四）转型缓慢

 传统能源法的人本色彩浓厚，是以人的能源利益为主要立法目标的，短期内难以根本改变。能源法的转型将是一个缓慢、渐进的过程，不可能作出剧烈、根本性的变革，短期目标无非是减少能源活动的负外部性，扭转能源活动造成的不利环境影响。

三、能源法转型的关注点

 尽管各国仍然紧密依存化石能源的经济利益，但以更有效率和更有利于气候的方式利用能源近年来也进入环境法的视野。适当的环境法律制度安排能够促进清洁的能源和交通体系，比如控制空气污染的立法确立了卫生标准，通过具体可行的步骤遏制废气排放，促进企业努力向使用清洁燃料和能源效率技术转型；环境影响评价作为一项重要的制度，被许多国家用来决定应该以何种方式发展何种能源，对于促进能源的可持续发展意义重大。概括来看，以下几个目标可能是能源法转型的重要关注点：

（一）能源安全

 相比传统能源法主要关注能源供应安全（因能源紧缺所产生的不安全状态），转型的能源法不仅关注能源本身的安全，还关注因能源不当开发利用而产生的环境安全与生态安全。2010年4月20日，英国石油公司位于墨西哥湾的“深水地平线” (Deepwater Horizon)钻探平台发生爆炸事故，导致油井破损发生严重原油泄漏，不仅造成巨大的经济损失，也造成美国历史上最严重的环境灾难。2011年3月11日，日本强烈地震引发福岛核电站事故引起了人们对核安全的忧虑，进一步敲响了人类安全利用核能的警钟。全球变暖、酸雨、土地沙漠化、水资源的污染等一系列严重的生态问题，基本上都是由于能源使用不当所引起，能源的不当使用正严重威胁着全球生态环境安全，能源安全因此具有极其重要的研究意义。

（二）能源清洁

  能源生命周期中的环境问题具有多样化、程度深、危害大等特点，成为环境恶化的最大根源[2]。能源清洁思想正是重视这种现状，重视防治能源开发、转换、加工、运输、利用中对环境的消极影响，努力减少其外部性。《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》明确要求能源、交通、制造等部门控制温室气体排放：“缔约方应增强本国经济有关部门的能源效率，研究、促进、开发和增加使用新能源和可再生能源、二氧化碳固定技术，透过废弃物管理以及能源生产、运输和分配中的回收和使用以限制和减少甲烷排放”。

（三）能源节约

  当代人对能源的利用不应危及后代人利用能源的能力，这对节约能源、提高能源利用效率和寻求新能源和可替代能源提出了要求。早在上世纪70年代石油危机期间，西方发达国家就大力采用节能与能效的法律措施，在消耗物品成为首要特征的当代消费社会，将能源法从确保供应向调节需求和改良利用转型。学者指出，由于传统的能源定价没有需求方参与的激励，很难反映能源供应的真正成本，应当将需求侧管理（DSM）作为能源法变革的核心[3]，采取有效法律措施与适宜方式，促使用户提高能源效率、优化用能方式，减少能耗需求。以美国为例，其通过《国家能源政策法》、《公共事业管理政策法》等法律法规，以及大量的强制性能效标准，保障需求侧管理的开展，对电力公司与电力用户提出了很多明确、具体的法律要求，为需求侧管理的开展提供强有力的保障。

四、能源法转型的体现

（一）发展可再生能源

  可再生能源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非石化能源。与石化能源相比，可再生资源不仅具有可再生性，而且具有清洁性。从根本上讲，能源转型唯一可行的途径即是改变现有过度依赖化石能源的结构，大幅提高新能源特别是可再生能源的比例。2006年1月1日施行的《可再生能源法》为我国可再生能源的生产使用提供了基本的法律依据，发改委、建设部、财政部等部委就可再生能源的产业发展、财政支持、建筑应用等作出了更细致的规定。

  消除化石燃料补贴是促进能源可持续发展非常重要的方面，巴西、中国、捷克、印度、荷兰、英国以及俄罗斯都成功地消除或减少了化石燃料补贴，排污权交易、碳税等制度也推进着向减少化石燃料比例的能源结构的转型，“可再生能源配额制”、“绿色电力营销”、“强制上网”等新的法律措施在不断推广。即便是拒绝签署《京都议定书》的美国也在新能源法案中专门列入“可再生能源”的章节，强化可再生能源生产激励措施的规定，加大对可再生能源设施发电费用的财政拨款，提高联邦政府耗电总量中应拥有的可再生能源比例。

（二）促进能源节约

  日本是一个能源匿乏的国家，节能一直是日本下大力气解决的课题，并通过立法促使社会各界提高能源使用效率。日本早在1972年就设立了日本热能技术协会，并于1978年成立“节能中心”，全面协调和指导国民与企业的节能以及节能技术的研发，1979年颁行《节约能源法》并分别于1998年和2002年进行了修改。

节约能源是我国的基本国策，在国家能源战略中处于优先地位，修订后的节约能源法于2007年10月28日颁行，节约能源法的修订说明了我国为遏制气候变化所做的努力。该法对主要节能领域都作出规定，真正体现了生态化特性。国家还制定了若干为《节约能源法》配套的法规，在交通节能领域有《交通行业节能管理实施条例》、《交通行业贯彻节约能源法实施细则》、《汽车、船舶节能产品公布规则》及其实施细则，在建筑节能领域主要有《建筑节能管理条例》，明确要求新建住宅必须执行节能标准，并注重使用可再生能源，同时要求审计政府办公楼的耗能情况，并根据审计结果予以整改。

（三）促进清洁生产

  清洁生产的本意是“更清洁的生产”，其实质是贯彻污染预防原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产服务的源头减少资源浪费，促进资源的循环利用，控制污染产生。新近修正的《中华人民共和国清洁生产促进法》于2012年7月1日施行，为了强化和完善企业清洁生产审核制度，明确应当实施强制性清洁生产审核的企业，包括“污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或者地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标的；超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的……”。

（四）完善生态补偿制度

  生态补偿是对发展中造成的生态功能和环境质量损害的一种补助，旨在提高受损地区的环境质量，或创建新的、具有相似生态功能和环境质量的区域。我国的《能源法》草案指出，我国要建立能源生态环境补偿机制，能源开发和加工转换项目所在地的政府应当制定污染治理和生态恢复规划，企业应当承担污染治理和生态保护的责任。这种补偿一方面是对受影响地生态系统的恢复，如通过植树造林恢复被破坏的森林植被，或治理对水、土壤的污染；一方面是对因这种开发活动而利益受损或潜在发展机会降低的当地居民的补偿。但能源法草案对此的规定过于原则，应当进一步细化，设计具有可操作性的规则。近期国家发改委正在起草《生态补偿条例》，拟建立“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的生态补偿制度。

（五）推行环境影响评价

  2003年9月1日起施行《环境影响评价法》，使“环评”成为我国相对成熟的一项法律制度，对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测，包括规划环评和建设项目环评两类。在能源法领域，各项能源规划和具体能源建设项目都要经过环境影响评价，减少能源规划和建设项目对环境的影响，从源头防治能源环境污染和生态破坏。遗憾的是，环境影响评价往往流于形式，没有深入研究污染者与潜在受影响的利益相关者的关系。即便在较好地确立环评制度的地方，也未适用于能源开发利用体系，如石油或煤炭的开采、加工、输送与利用。

五、我国能源法转型的瓶颈

（一）管理体制不顺

  我国的能源管理机构虽历经数次改革，却至今未形成统一的能源管理部门。新成立的能源局主要负责拟定并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等，与综合能源管理体制有很大的差距，在涉及到温室气体减排、贫困地区能源获取等能源环境问题或能源社会问题时，依然有权限不足之虞。同时，资源与环境管理涉及的行政部门过多，如环保、水利、国土、海洋、农业、林业、工商、卫生等，每个部门都有权制定和实施与该部门相关的环境政策，管理上错综复杂，在执行政策的过中由于缺乏统一的归口管理, 容易带来管理上的混乱，产生许多现实和潜在的能源问题。

（二）能源技术落后

  我国能源生产和利用技术的落后是影响能源环境问题解决的主要障碍。目前的能源开采、供应与转换、输配技术、工业生产技术和其他能源中使用的技术与发达国家相比均有较大差距；另一方面，我国重点行业落后工艺所占比重仍然较高，这些工艺以高能耗为特点。目前我国正在进行大规模的能源、交通、建筑等基础设施的建设，如果不能及时获得先进的技术，能源开发利用造成的环境问题不容乐观。

（三）环保意识薄弱

  目前决策者仍把主要目光投向能源供应，对能源活动造成的污染和生态破坏缺乏应有关注。实际上无论是国家的宏观发展战略决策还是立法，抑或地方的区域发展规划，都应当认真考虑能源环境问题的影响和对策。

在社会整体意识的影响下，能源法、环境法层面的公众意识同样薄弱，长期以来忽视能源环境问题的存在，只关心与个人经济相关的供应问题。现期亟需加强相应的宣传教育，唤醒公众能源环境保护的意识，将实现人与自然的和谐作为日常行为的准则。

（四）缺乏监控

  在我国，能源隐性浪费的现象比较严重，由于长期以来在“地大物博”的心态下形成了大手大脚的习惯，更重要的是各地违背国情片面追求GDP增长，缺乏有效的监控手段。目前国家虽然有关于能源强度5年下降20%的指标要求，但是没有硬性的每年总能耗降低的指标和相应措施，在追求GDP增长的强力驱动下，事实上允许总能耗快速增长的大门是敞开的，能源作为经济建设中不可或缺的支撑，终端需求的增长合乎情理，但不能一味靠抢占资源、采掘资源的“速成”式发展，这种发展思路必须尽快扭转。

六、如何兼顾能源利用与环境保护

  转型后的能源法我们也许称之为“绿色能源法”，既要实现能源开发的充足安全与持续供应，又要促进自然资源的合理开发，不仅调整开发、转换、加工、运输和利用能源的行为，也调整引起能源环境问题的行为。它以生态文明观为指引，试图有效控制因能源开发利用产生的污染物，旨在改善生态环境质量，实现经济、社会与环境的可持续发展。

（一）发展可再生能源发展基金

  在能源领域更多地纳入生态考量，就必须要调整能源结构，逐步减少化石能源的比例，优先发展新能源与可再生能源。可再生能源的开发利用能否持续发展，相当程度上取决于有没有足够的资金支持，稳定的资金保障是可再生能源发展的必要条件。我国现行的可再生能源发展主要依赖专项资金制度，资金来源是国家的一般税收收入，因其来自于财政拨付，在管理、配置和使用方面囿于体制限制，不能实现资金的稳定性和使用的独立性，具有内在的缺陷[4]。

  建立可再生能源发展基金是各国通行的促进可再生能源商业化的制度，不少国家通过建立可再生能源发展基金，用于项目开发、产业开发、投资支持、研究开发、市场培育、公众教育，以及对低收入者的能源补贴。基金通过向所有电力终端消费者征收小额电力附加费来运作，同时考虑以火电厂污染税、费，政府的财政拨款作为部分来源。为了促进基金的发展，未来的法律应当明确规定电费加价的征收对象、期限与额度，平等地适用于所有终端电力消费者，选择相关政府职能部门作为基金主管机构，委托专业的社会中介机构完成具体管理和运作。

（二）建立环境责任保险

  环境责任保险是随着环境污染事故的频繁发生和公众环境权利意识的不断增强，由公众责任保险发展而来的。在以美国为首的工业发达国家，环境责任保险制度已进入较为成熟的阶段，不仅在分散排污企业环境风险、保护第三人环境利益和减少政府环境压力等方面发挥着重要作用，还强化了保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督管理。

  2007年我国环保部与保监会联合发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，积极推动环境污染责任保险，在江苏、湖北、湖南等省市展开试点工作，初步确定以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业、垃圾填埋场、污水处理厂和各类工业园区等作为主要对象开展试点。2008年7月，平安保险湖南分公司对昊化化工公司因事故引起的污染损害进行了赔付，引起社会的广泛关注。

  我国现阶段尚未建立完善的环境责任保险制度，有必要借助政府强制力的介入，实行以强制保险为原则、自愿保险为例外的投保方式，对存在高度危险的突发性环境侵权行为采取强制投保方式，强制参保对象包括：（1）使用危险物质作为生产原料的企业；（2）排放有毒污染物或者其他危险废物的企业；（3）位于环境敏感区的排污企业；（4）危险废物集中处置场所的经营管理单位；（5）生产具有剧毒特性的危险化学品（如砒霜）的企业；（6）民用核设施的经营单位。

（三）建立并完善生态补偿

  生态补偿通过对损害(保护) 环境资源的行为进行收费(补偿)，从而提高行为的成本(收益)，刺激损害(保护)行为的主体减少(增加) 因其行为带来的外部不经济性（外部经济性），达到保护资源的目的[5]。生态利益具有正外部性，如果没有强制性的利益再分配机制，受益者无偿或低成本占有生态利益、生态保护者付出却得不到回报的矛盾就会出现。

  在我国建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的必要考虑，有利于推进资源的可持续利用。环境保护总局2007年曾发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，提出将在“自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护”四个领域开展生态补偿试点。2010 年4 月26 日, 国家发改委牵头启动生态补偿条例的起草, 意味着我国生态补偿制度在经历了漫长的讨论与摸索之后进入到立法准备阶段。笔者认为：

 1、目前我国亟需根据现实情况出台《生态补偿条例》，在《条例》实施的基础上进一步完善形成《生态补偿法》。先选择条件允许的地方进行试点，探索有关生态补偿的方法、实施步骤，待取得经验后进行总结完善并逐步推广。

2、建立与环境相关的税收制度。当今许多国家都开征了固体废弃物税、空气污染税、噪声税和水污染税等，并把这些收入投入到生态环境保护中（确定税率的主要依据是污染物的治理成本），使税收在生态环境保护的过程中最大限度地发挥作用。目前，我国环境税可征对象为排放各种废水、废气以及固体废弃物的行为，某些对环境污染度较高的产品，可以采取环境附加税的方式添加到消费税中。

3、建立生态补偿保证金制度[6]。正在开采或新建的矿山，应建立以土地复垦为重点的生态补偿保证金制度。所有计划开采矿山的企业都必须交纳一定数量的保证金，经过审核后才能取得采矿的许可，保证金的数量根据当年治理生态破坏的成本加以确定。保证金既可以在银行开设生态修复账户进行上交，也可以通过地方环境部门征收后上缴国家。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。

[1] 蔡守秋、王欢欢：《论中国能源法的生态化》，载2008年《中国能源法研究报告》。

[2]  论能源法的变革，马俊驹、龚向前，中国法学，2007年第3期。

[3] Adrian J.Bradbrook，Rosemary Lyster，Richard L.Ottinger，Wang Xi，The Law of Energy for Sustainable Development，Cambridge University Press，2005.

[4]  可再生能源发展基金制度的法理基础与立法模式探析，吴琪，清华大学法学院2007年硕士学位论文。

[5]  可再生能源发展基金制度的法理基础与立法模式探析，吴琪，清华大学法学院2007年硕士学位论文。

[6]  创新煤炭产业生态环境经济补偿机制，杨燕、王云、连璞，能源与环境，2007年第7期。