内容提要：美英等国在半世纪前遭遇的空气污染事件及其治理路径为我国提供了法治经验，地方层面单方行动难以彻底改变整个地区或国家的空气质量，从西方治理雾霾的经验来看，通过国家层次立法推动全民参与空气治理是基本解决路径。应在现行《大气污染防治法》基础上进行大修，调整现行《大气污染防治法》立法目的，明确基本原则和标准，重新划定总量控制区域，增加对燃料生产企业的责任，提高经济制裁的处罚力度。

关 键 词：清洁空气  立法  西方经验

一、雾霾事件与清洁空气立法的必要性

    2013年我国发生了覆盖25个省份、100多个城市、受影响区域约占国土面积的1/4、受影响人口约为6亿人的雾霾事件。国家卫生计生委将其列该年度十大健康事件之首，[1]成为举国之痛。纵观世界，西方发达国家在工业化高度发展的过程中也曾遭遇类似情况， 1943年美国洛杉矶光化学烟雾事件使该市大多市民患上眼红、头疼病。1955年和1970年洛杉矶又两度发生光化学元素烟雾事件，前者有400多人因五官中毒、呼吸衰竭而死，后者使全市四分之三的人患病。1952年12月5日-9日伦敦烟雾事件中,煤炭燃烧产生的多种气体与污染物在伦敦上空蓄积,仅四天内浓雾造成1.2万人死亡，成为和平时期伦敦遭受的最大灾难。上述事件直接推动了美英两国《清洁空气法》的立法过程,政府通过推动家庭转向天然气等取暖、从大城市迁出火电厂、限制私家车、发展公共交通、建立节能写字楼、提高现有建筑能源利用率、利用新能源等方式，经过近几十年努力，通过法治洛杉矶和伦敦都甩掉了“雾都”的帽子。

    当前我国不得不面对传统粗放型经济发展模式所带来的负面环境效应，必须为应对空气污染寻找根本性解决方案，2014年1月22日北京市十四届人大二次会议审议通过了《北京市大气污染防治条例》，大气治理迈出了法治化的重要一步，却依然遭遇周边地区联动的缺乏，使“严厉细致”的地方条例，难以通过单方行动彻底改变整个地区的空气质量。从西方治理雾霾的经验来看，通过国家层次立法推动全民参与空气治理是基本解决路径，必须深入研究和探讨清洁空气立法和适时出台，将雾霾治理纳入全面法治轨道。

二、清洁空气立法的国际经验

（一）美国清洁空气立法内容与特点

1.美国清洁空气立法过程

    同属于世界八大环境公害事件的美国洛杉矶光化学烟雾事件和多诺拉事件发生后，美国开始了清洁空气法律体系建设：从1955年的《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》，再到1970年的《清洁空气法》以及后来的1977年修正案、1990年修正案等多次修正，经过一个世纪的反复加工修改，美国清洁空气法的体系逐渐形成。

2.美国的清洁空气法确立的基本原则

    一是国家空气质量标准原则。空气质量标准由联邦政府制定，各州和地区应制定具体实施方案以实现联邦政府的标准。这一原则最早出现于1970年《清洁空气法》中，其主要目的在于建立一个覆盖联邦各州的空气质量标准框架，由各州和地区依据其自身的实际情况设置满足联邦标准的具体实施方案。国家空气质量标准原则是美国清洁空气法贯穿始终的最为重要的原则。

    二是州政府独立实施原则。各州政府在其辖区内，根据国家空气质量标准，独立行使空气质量监管职责。《清洁空气法》规定，联邦环境保护总署须要在“国家空气质量标准原则”的指导下，建立相应的“主要国家空气质量标准”和“次要国家空气质量标准”。各州政府对“标准”负有执行的义务，但在执行过程中享有独立实施的自由。

    三是新源控制原则。该原则是指在新建一项固定排放源企业或者对某项原有的固定排放源企业进行实质性的“改建”时，必须首先进行“新源排放分析”，并报环境监管机构备案，获取“预防重大危害”行政许可之后方可施工。

    四是视觉可视性原则。“视觉可视性原则”实质上是以美感为标准的高层次的环境保护，是对空气清洁的较高水平的要求，具体是指在国家所规定的一级保护地区，以保护自然环境可视性为目的采取严格的控制标准和措施。防止和减轻可视性的损害。1977年美国国会首次将“视觉可视性原则”纳入到《清洁空气法》中。

3.美国清洁空气立法的特点

    一是环保法规的灵活性。1990年修订的《清洁空气法》允许企业寻求最经济的方法治理二氧化硫，允许企业把自己拥有的二氧化硫排放份额拿到市场上进行交易，这意味着企业能够最大限度地挖掘节省资金的潜力，捕捉任何节省资金的机会。举例来说，企业可以选择任何类型的脱硫设备而不必再象8O年代那样到指定厂家购买指定型号的涤气器；当涤气器损坏时企业可以暂购进二氧化硫排放份额，然后从容地维修或更换，而不必预先买好备用涤气器；如果通过更换低硫煤把二氧化硫排放量降低到法定排放量以内，企业可不必再安装涤气器；企业节省下来的二氧化硫排放份额可以保存备用也可能卖给其他企业据估计，仅仅由于环保法规的灵活性就使企业节省二氧化硫治理投资。

    二是通过使用低硫煤降低了二氧化硫生成量。80年代初美国多数企业主要使用来自阿巴拉契亚山脉和中西部地区的高硫煤。当时专家预测，由于受市场供应的限制，企业未来大量使用低硫煤的可能性不太出乎预料的是，随着低硫煤矿藏的发现和开采，大量低硫煤不断涌人市场，尽管进人9O年代后低硫煤的需求量成倍增长，而低硫煤的售价却稳中有降。这无形中减少了治理二氧化硫所需费用。

    三是把竞争机制引人治理二氧化硫过程中。修订后的《清洁空气法》允许企业选择任意方法治理二氧化硫，这使涤气器制造商、低硫煤生产和天然气开发商在争夺用户上展开竞争，从而迫使其在提高产品质量和降低生产成本上做文章据测算，自8O年代以来，涤气器的销售价格降低了40%，低硫煤的开采和运输费用降低了35%。

（二）英国清洁空气立法内容与特点

1.英国清洁空气立法过程

    1952年伦敦烟雾惨案引起公共舆论的极大愤慨，迫使政府进一步加强立法工作。1953年，政府专门委派比佛委员会（the Beaver Committee）调查这一事件。翌年，该委员会提交了著名的“比佛报告”（the Beaver Report）。认为酿成这一事件的罪魁祸首是某些气态的和特别的排放物，建议政府立即颁布立法，以减少烟柱、硬渣和灰尘。比佛委员会的调查取证工作促成了1956年《大气清洁法》的出台。1968年对《大气清洁法》作了补充和修改，1974年又制定了《控制公害法》等。可以说，治理空气污染的过程，就是法规不断完善的过程。

2.英国清洁空气立法内容

    《大气清洁法》是一部控制大气污染基本法，控制范围十分广泛，包括《制碱法》控制对象以外的企事业单位、居住或非居住房屋、商店、汽车、汽艇等所排放的黑烟、煤烟和灰尘，主要控制措施如下：

    一是禁止排放黑烟：主要控制对象是从房屋等的烟囱排放的黑烟，其色度以林格曼级2级为标准，超过这一浓度标准的黑烟的排放，全面予以禁止。为此，该法令对火炉的构造和使用的燃料都做了详细的规定。

    二是指定无烟区：所谓无烟区，即指全面禁止排放任何烟尘的地区。无烟区域的指定，由地方公共团体根据主管大臣批准的命令，负责组织实施。在无烟区内，居民应用无烟煤，或者必须使用电和煤气等，为此，必须改造旧炉灶。炉灶改造费的3/10由居民本人负担，剩余的7/10则由国家和地方公共团体以3比4的比例予以补贴。地方公共团体还应调查研究炉灶和燃料，向居民推荐效果好的新设备和燃料，鼓励居民使用，并加以推广。

    三是防止煤烟：该法规定，为防止煤烟而应采取某些方法，对一定规模以上的设备应安装除尘装置。此外，还规定要测定排烟量。

    四是规定烟囱的高度：该法允许地方公共团体制定建筑条例，并从防止烟害出发，实施对建筑物的控制。地方公共团体在审核某项目的建筑申请时，如果发现建筑物的烟囱存在着因其排放的物质有害于人体健康而发生公害的情况，或者烟囱因不具备足够的高度，不能去除煤烟和有毒物质，就必须拒绝批准该项目。关于烟囱的高度问题，应考虑它与其周边地区环境的关系，以条例形式规定出标准。

3.清洁空气法实施效果

    1956年的《大气清洁法》是一部将伦敦烟雾事件的教训具体化了的法律，它不仅规定具体，而且执行方法十分简便。譬如，就炉灶的改造而言，为确保法律的贯彻执行，该法除赋予地方代执行的权限外，还明确了对违法者的罚则，即：每案每天要课以10—100英镑的罚款；地方官员如果泄漏了在职务上所了解到的秘密，则要课以罚金或徒刑。该法颁布后得到了很好的实施。根据大气污染防治协会年报和地方行政官厅白皮书的记载，截止到1962年底，在英格兰和威尔士所发布的指定无烟区的命令达1300份之多，遵照这些命令所指定的无烟区域，占全国总面积的11.66%。在苏格兰也发布了12道类似的命令，在其指定的面积中，最大的是格拉斯哥。在加强有关立法并予以实施后，英国城市的大气污染得到了有效控制，空气质量有了明显改善。到70年代中期，已基本摘掉了“雾都”的帽子。据测定，1976年冬，伦敦的能见度比1958年增加了3倍，市区冬季的日照时间，比1958年以前增加了70%。过去由于污染而消失的100多种小鸟，重新飞回伦敦上空，给旧日的“雾都”带来勃勃生机。不过，仍存在许多问题，因为在造成污染之后再进行治理，毕竟是被动的，可谓“头痛医头，脚痛医脚”。一般所采取的单项治理技术，也只能着眼于解决部门性的污染源，而不能从整体上和防治结合上有效地解决环境问题。

三、中国清洁空气立法的建议

    中国早在1979年就出台了《环境保护法》。2008年，有关方面曾召集专家探讨奥运会空气质量对策。当时有专家提议，可以把美国的《清洁空气法》翻译过来，作为制定政策的参考。但由于种种原因没有实现。目前，环保立法已经提速。作为大气治理的基本法，制定于1987年的《大气污染防治法》已经启动第三次修改，2014年将加快修订。该次《大气污染防治法》的修法被要求彻底修改，修法思路也将由过去的就污染谈污染，变为从改善经济结构和转变经济发展方式的高度来谈大气污染治理，从而制定出一部更为有效的大气污染防治法。我们建议将修改后的法案采用新的命名《清洁空气法》，将修订和调整《大气污染防治法》与制定《清洁空气法》合并。具体立法建议如下：

    一是调整现行《大气污染防治法》立法目的。建议全国人大常委会督促国务院指定环境保护部牵头，邀请有关专家学者组织专班，深入调研，尽快着手制定《清洁空气法》。删除现行《大气污染防治法》促进经济发展这一目的,将保护公众健康和公共福利,维护空气质量作为立法的根本目的。

    二是明确基本原则和标准。制定国家空气质量标准，明确不能恶化原则。也就是说，环境状况不能劣于法律制定之前的原则。应有整章节的区域联防联控内容，把相关清洁空气机制交代充实、具体，才能使区域联防联控具有刚性和执行力；或者也可以借鉴欧盟的做法，在法律中增加附件，把具体执行情况纳入附件，不同区域根据自身特点择情选择。对污染标准进行更加细致的分类,制定保护公众健康的严格的“首要国家空气质量标准”和保护一般社会公共福利的“次要国家空气质量标准”。

    三是重新划定总量控制区域。应当根据地理区域的特性划分界限,而不是根据行政区来划分。由国家重新划定空气污染物质总量控制区域,对于跨省界的空气污染物质进行统一管理和总量控制。企业排污只要总量不超过一定配额,就可以在单个固定的污染物之间调节。这样既可以控制环境污染,又维护了经济发展,更鼓励了企业改进技术控制排污的积极性。

    四是增加对燃料生产企业的责任。美国《清洁空气法》设定了“功效全面一致”制度,以增加燃料生产商的责任。只有当机动车燃料生产商有确凿依据证实其生产的新型燃料及其添加剂,与经过认证的其他燃料一致,不会对机动车减排装置的功能造成任何影响,这一新型燃料才能获得联邦环境保护总署的批准,进入市场销售。我国应当借鉴该制度,使燃料生产商承担一定的社会责任。从源头上控制汽车尾气污染。

    五是提高经济制裁的处罚力度。大气污染防治法应完善对违法排污行为的处罚制度。建议取消“一次性”的经济处罚方式,采用日叠加罚款金额。这种动态计算法可能会导致最终处罚金额巨大,但只有严厉的经济制裁措施让违法排污行为“无利可图”,才能从根本上提高排污企业遵守法律规定的自觉性,从而确保大气环境质量的改善。