摘 要：合同能源管理在公共部门中运用时应当是属于公共采购节能服务的性质。公共采购所具备的某些特性有助于正处于发展时期的合同能源管理的交易规则的规范，从而能够解决合同能源管理在实践中遇到的某些问题，最终引导整个合同能源管理市场的发展。

关键词：合同能源管理；公共采购；节能绩效

一、引言

 在现代社会为了应对全球能源问题和环境问题节约能源、发展低碳经济日益成为世界发展的主题之一。各国大都通过发展清洁能源、提高节能技术等各种手段来促进能源效率的提高。运用合同能源管理的方式来提高对能源的利用效率、降低生命周期成本也是一种越来越受重视的一种方式之一。从2009年11月我国政府宣布到2020年单位GDP的CO₂排放比2005年下降40%~45%这一碳减排目标后，很多部门和行业更为注重利用合同能源管理方式进行节能服务采购从而促进碳减排目标的实现。但是目前合同能源管理在中国发展还面临着许多问题，这些问题的存在制约着合同能源管理方式功能的发挥。因此对这些存在的问题进行分析，进而提出一种可行的促进其发展的方案就显得十分必要。

从我国合同能源管理发展的法律背景来看，在我国“合同能源管理”一直以来都视为推进“节能减排”的一项措施而运用于公共机构、中小企业的节能减排领域。主要被运用的行业领域包括建筑业（包括公共建筑和民用建筑）、交通业、工业（如照明行业、空调行业、煤炭行业）等。

但是最初的法规或规范性文件中对“合同能源管理”的规定大多属于宣传和推广性的政策性的规定，而不具备可操作性和实施性，例如强调“要将绿色照明工程纳入综合资源规划和需求侧管理试点项目，建立、完善能源服务公司，采用“合同能源管理”的项目筹资机制，对用户实施照明系统改造。”[1]在之后的规范性文件中出台了一些具体的鼓励实施“合同能源管理”的措施，使得合同能源管理的推动具备了一定的可操作性。例如“在建立起有效的建筑节能监管体系、节能量可以计量基础上，中央财政对采用合同能源管理形式对国家机关办公建筑和大型公共建筑实施的节能改造，予以贷款贴息补助。地方建筑节能改造项目贷款，中央财政贴息 50% ；中央建筑节能改造项目贷款，中央财政全额贴息。建筑节能改造项目，必须在建筑节能监管范围之内；建筑节能改造贷款必须是用于建筑节能改造直接支出而发生的贷款。”[2]

尤其是最近颁布的《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见的通知》[3]中较为全面的明确了国家鼓励实施“合同能源管理”的激励主要措施，包括了给予资金补助或奖励和税收方面的优惠措施，并且还主张完善相应的会计制度和改善对“合同能源管理”项目的金融服务方面，推进节能服务市场的建立从而促进“合同能源管理”的广泛实施。为了确保“十一五”节能减排目标的实现，国务院要求“有关部门要在6月中旬前出台加快推行合同能源管理，促进节能服务产业发展的相关配套政策，对节能服务公司为企业实施节能改造给予支持。”[4]

在地方层面，上海、北京等地也日益注重对合同能源管理模式的运用，并出台了扶持合同能源管理项目发展的办法。[5]珠海市则是率先颁布了《珠海市公共机构合同能源管理暂行办法》，对公共机构实施合同能源管理进行规制。[6]

但是纵观各类法律规范，除了珠海市出台的《珠海市公共机构合同能源管理暂行办法》之外，很少从公共采购的角度对合同能源管理进行规制。

本文第二部分分析了合同能源管理的内涵和特征及其在实践中遇到的问题。第三部分分析了公共部门中运用合同能源管理的动力和性质进行了分析，表明其属于公共机构采购节能服务的性质。第四部分，对公共采购和合同能源管理的契合性进行了分析，表明公共采购的规则能够解决合同能源管理发展中的需求，有利于其交易规则规范，所以应当将该行为纳入公共采购规制的范畴。第五部分结合我国公共采购制度的特点，提出了从公共采购角度进行规制时的几点建议。

二、合同能源管理概述

 （一）合同能源管理的内涵分析

“合同能源管理”一词是一般在英文的表述为 “energy performance contracting” “energy savings performance contracting” 或“energy saving performance contracts”。这几个英文术语在内涵上是一致的。“energy performance contracting”是执行能效项目的一种手段，对实体而言其并不需要承担前期的投资和风险，但是能够降低运营成本。[7]“energy savings performance contracting”是指一种采购程序，其中私人供应商为其客户评估、设计和融资，采购、安装以及维护节能设备，并且以设备的节能绩效为基础收取补偿费用。采购合同条款决定了供应商获得的补偿费用的水平，其余部分则由客户留存。”[8]其实从国外对这几个术语内涵的描述来看，将其翻译成“节能绩效采购”或许更为贴切。但是鉴于目前国内已经普遍使用了“合同能源管理”这一名词，在此文中我们仍将沿用此称谓。

在国内而言，最初的各类文件中大都使用了“合同能源管理”这一词，但是却并未就其内涵进行相关解释。从现有文件资料来看，北京市发改委就“合同能源管理项目”进行了解释： “本办法所指合同能源管理项目，是指项目单位和节能服务机构以合同的形式约定节能诊断、设计和改造等节能目标和商业运作模式，通过节省能源费用收回项目投资、取得收益的节能改造项目。”[9]珠海市也就“合同能源管理”一词进行了定义：“本办法所称的合同能源管理，是指投资主体通过与公共机构签订节能服务合同，提供能源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、节能量确认和保证等一系列节能服务，并从节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润的运作模式。”[10]

  国内也有学者对合同能源管理进行了定义，“所谓‘合同能源管理’（energy performance contracting, ‘EPC’）,是指以节能服务合同为载体，通过节能服务的提供与客户分享节能所减少的能源费用来支付节能项目全部成本和实现盈利的一种市场化手段来进行节能的商业模式。”[11]

（二）合同能源管理的特征分析

从以上国内外对“合同能源管理”一词的解释，笔者认为可以从以下几个维度来理解其特征：

首先，合同能源管理强调的是以市场机制来促进能源的节约和利用，其在本质上应当属于一种交易模型。在合同能源管理项目的实施过程中存在着对价，是一种买和卖的行为。它强调的是通过市场交易的手段来促进能效的提高，而并非是补贴或者是补助等手段。

其次，合同能源管理这种交易模型中存在着买者、卖者和标的及其对价等各种要素。在交易的主体方面，买者一般而言是有节能需求的实体。“合同能源管理”作为节能机制之一可以被不同的主体运用，例如以企业为代表的私人实体，以公共机构为代表的公共实体等。卖者是有能力实现买者节能需求的实体。在交易的标的方面，初期存在较大的争议但是现在几乎形成了一种共识，认为交易的标的是节能服务。因此合同能源管理是一种采购节能服务的交易模型。交易的对价方面，一般而言在合同成立的初期是不明确的，只是指向了该项目完成时所节约的能源成本的百分比。

  再次，合同能源管理是一种以绩效为基础的采购方式。节能服务机构在合同能源管理中所获得的最终效益取决于其所提供的节能服务的绩效，即最终节约的能源成本大小。

（三）合同能源管理实施中的问题分析

合同能源管理从其产生开始便一直受多方面因素的影响而制约了其发展。并且这种制约因素的存在不仅仅是在中国，而是该模式所面对的一种普遍性问题。从对现有文献和有关报道方面的分析来看[12]，合同能源管理的发展主要存在着以下几个方面的制约因素：

首先，节能服务市场的培育问题。一般而言，对于私人部门而言，只有能耗量较大并且所占成本比重较大时才有实施合同能源管理的动机；对于公共部门而言，有政府财政预算资金支付其在能源方面的支出，这意味着在财政资金充足的情形下，政府部门一般是不会存在节约能源的压力。这就会导致节能服务公司面临着市场小的难题，大多数从事合同能源管理的节能服务公司一年的业务量十分有限。

其次，技术性方面。一方面，节能服务技术公司必须掌握核心的节能技术和设备，以及较强的能源管理能力才能够为有节能需求的实体提供更好的服务。但是在节能市场形成的初期往往会显现出节能技术不成熟的现象，这会制约节能服务市场的进一步发展。另一方面，节能服务市场中不仅需要较高的节能技术水平，同时还需要建立一系列的评估标准和评估体系来衡量和计算出具体的节能量的大小以及节约成本的多少。目前，在中国的节能服务市场正处于发展的初期，这两方面的技术问题正亟待解决，它关系到了节能能力的问题以及节能成本效益的核算问题。

再次，融资方面的难题。以合同能源管理的方式来提供节能服务，其资金可以有多种来源方式。有的是采购节能服务的一方不出资，而只是承诺将节能后节约的成本按比例分给节能服务公司；有的是采购方出一部分的资金，节能服务公司出一部分的资金，两者相结合。节能服务公司在大部分情形下是由节能服务公司来承担着大部分的资金筹措任务。美国在2007年《能源独立和安全法案》（Energy Independence and Security Act of 2007, EISA 2007）之前，美国联邦政府所开展的ESPC项目是没有联邦预算支持的，大部分的资金都有节能服务公司通过银行贷款等方式筹措，风险由节能服务公司承担。直到《能源安全和独立法案》中对利用ESPCs进行永久性的授权并规定联邦机构能够在ESPC之下签订一项联邦预算资金和私人融资资金相结合的合同，联邦机构才有联邦预算资金开展ESPC项目。在中国节能服务公司所面临的融资更为困难，因为在美国节能服务公司能够以一份签订的长期合约到银行申请贷款，而中国目前的制度还不允许。

第四，税收方面遇到的困难。节能管理公司所提供的是一系列的服务，既包括设备的采购同时也包括节能设计等服务，在之前的在实践操作过程中会遇到适用税种和税率的难题。而这个难题归根结底涉及到的是对合同能源管理性质的认定问题。在中国，有的将其视为节能设备的买卖合同，因而对节能设备征收增值税；有的将其视为节能服务合同因而征收营业税；有的将其视为混合销售行为从而适用更高的税率。

第五，如何解决竞争性问题。节能服务市场是一个需要政策进行扶持发展的市场，但是同时也应当保证在交易过程中的充分竞争，因为只有竞争压力的存在才能够保证节能服务交易的最大的商业利益和交易公平的实现，从而有助于促进节能市场的永续发展。但是节能服务市场上多存在的节能服务公司的质量参差不齐，并且数量相对而言有限，采用何种交易模型才能既保证高质量的服务又不剥夺供应商的交易机会是需要解决的问题之一。在美国，对于ESPCs的争议也是一直存在的，有学者认为存在着供应商之间没有充分竞争，这种采购工具缺乏透明度会导致不公平的产生，因此有必要对这一改善ESPCs或者是以后都不再适用。[13]

这些问题的存在究其原因主要在于发展初期的合同能源管理还没有形成一套成熟的交易规则，例如采取何种方式才能够保证交易的公平等。然而在整个合同能源管理市场上遇到的这些问题却并非是能通过市场上的交易主体之间的协商解决的。这些新兴市场中的交易规则的建立需要政府部门加以指导和支持，交易活动需要受到政府部门的规制。政府支持其发展的手段可以如目前中国政府所展开的扶持政策一样，直接通过税收的减免或者是通过政府奖励基金的形式。然而，我们认为这些问题真正的解决必须依靠公平、公正、公开的交易规则的建立。根据笔者的观察，如果将合同能源管理与公共采购相结合，则有助于该领域交易规则的建立和规范，从多方面从而推动整个合同能源管理市场的发展。因此下文将主要对公共机构运用合同能源管理的有关问题进行分析。

三、公共部门运用合同能源管理的动力和性质分析

 在前文中已经指出合同能源管理这种方式既可以被私人部门利用也可以被公共部门利用。在本部分将介绍公共部门运用合同能源管理的动力来源，并对这一行为的性质进行分析。

（一）公共部门实施合同能源管理的动力分析

公共部门运用合同能源管理的动力可能来源于以下几个方面：

第一，早期因为能源价格的不断上涨及某些能源的不可再生性，从而导致能源消耗量大的公共部门出于经济方面的考量而有运用合同能源管理的方式来节约能源成本的动机。

第二，后来各国政府不断对公共部门提出节能方面的目标，因此公共部门在政治层面又多了一层实施合同能源管理方式的动力。以美国为例。20世纪70年代美国联邦政府开始促进能源效率的发展，并于1978年国会通过了《国家节能政策法案》（National Energy Conservation Policy Act, NECPA）。这一法案要求翻新联邦建筑以保证最小的生命周期成本。1991年布什签署了第12759号行政命令，要求到2000年联邦机构每平方英尺总值（per gross square foot）降低能耗20%。两年后，克林顿颁布了第12902号行政命令，要求联邦机构使用ESPCs。后来，克林顿政府通过第13123号行政命令的执行来鼓励ESPCs的进一步利用。这一项命令要求联邦机构“尽可能的利用备选融资采购机制，包括节能绩效合同”[14]，并且要求联邦机构“在其设备及运营中减少能源消耗和成本”[15]。两年后，小布什签署了第13221号行政命令，仍旧鼓励能源效率的提高。2005年的能源政策法案（Energy Policy Act of 2005）设置了新的节能目标，从2006年至2015年每年减少2%的耗能，并且鼓励可再生能源的利用。在2007年国会在颁发的《能源独立和安全法案》（Energy Independence and Security Act of 2007, EISA 2007）中对利用ESPCs进行永久性的授权。在2009年12月份颁布的《美国恢复和再投资法案2009》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009, “ARRA” or “Stimulus Bill” ）有$407.5亿美元用于能源方面的开支。[16]美国正是通过一方面在政策上为联邦机构施加节能减排的压力，一方面又鼓励甚至是强制其必须采用ESPCs的方式来实现节能的目标。这也就为公共部门运用合同能源管理模式提供了政策上的支持和动力。

第三，另外政府部门还有从节能成本中获得收益的动力。合同能源管理项目前期的风险大多都有由节能服务公司承担，而对于政府机构而言，其不承担风险或者承担较小风险并且在政策允许的情况下还能将支付给节能服务公司对价后的所节约成本的余额留存。

（二）性质分析

当公共机构运用“合同能源管理”进行节能减排时，合同能源管理这种交易模型的买方主体是公共机构，卖方主体是节能服务公司，交易的标的或对象是节能服务。从主体的性质以及采购对象的属性来看，都符合公共采购规制范围的认定标准。

在此处较难判断的是资金的来源是否属于财政性资金或者公共资金的性质。笔者认为，虽然如前文中所述合同能源管理制度的特征之一是其在融资方式方面的多样性，所以在合同能源管理中其资金来源会依据不同的合同能源管理模式而不同。但是我们在分析公共机构实施合同能源管理的性质时应当考虑到的是最终支付给节能服务公司的资金的性质而不是最初前期投资的资金的性质。节能服务机构最终获得的成本的回报和营利的收入是来源于从节能项目中节余的成本，而这些成本原本是从财政性资金中支出的，因此可以认定公共部门采购这种节能服务时所使用的是财政性资金。这种交易模型在公共采购法上应当属于公共机构采购节能服务的范畴，所以在理论上而言可以从公共采购的角度对其进行规制。

在对国外实践的观察来看，从采购的角度来研究合同能源管理时，多将其纳入到对节约分享型采购（Share-in-Saving Contracting，SIS 采购）的范围进行研究，认为其是SIS采购的一种典型方式[17]。SIS模型是在2002年颁布的《电子政务法案》(E-Government Act of 2002)中确立起来的，但是SIS这个概念对于联邦政府而言并不陌生，通过value engineering provisions，它在ESPCs中已经运用了几十年。[18]

节约分享型采购（Share-in-Saving Contract）的涵义是指：“在这种合同的安排之下：1）供应商为改善联邦机构的有关职责的履行或者行政程序或者是为加速实现联邦机构的职责提供解决方案；2）政府将可计量的节约成本中的一部分支付给供应商，这些节约源于联邦机构：i)因为实施方案而带来的任何职责有关或者是行政程序方面的任何改善；ii）联邦机构任务的加速完成。”[19]节约分享型采购是一种以绩效为基础的采购方式，在美国其被联邦、州政府广泛地运用于各个领域，例如IT行业。值得一提的是，在2004年6月DoD和GSA等部门公布了一项提案（proposed rule），将SIS与联邦采购规则（FAR）进行了结合，从而规制IT行业运用SIS进行采购的行为。[20]

合同能源管理可以被视为向SIS 模型过渡的一种形式，[21]因此其与SIS在某些方面存在着一致性，例如合同能源管理这种模型也正是以绩效为基础的，节能服务机构作为供应商获得的合同标的额的多少是取决于具体项目的节能的绩效。美国将SIS采购与联邦采购规制相结合，对在IT行业运用SIS采购的行为进行规制表明，将公共机构在节能领域运用SIS模型进行节能服务采购的合同能源管理行为纳入公共采购的规制范围也是可能的。

四、公共采购规则与合同能源管理发展需求的契合性分析

 因为公共采购规则同合同能源管理的发展需求之间存在着某种程度的契合性，所以公共采购可以通过采购节能服务而引导和促进一个注重节能市场的形成，同时也为企业等私人部门的节能服务采购提供一个可供参照的交易规则，从而促进整个社会能效的提高，有助于低碳经济的发展。

（一）公共采购促进创新的功能与合同能源管理技术发展的需求

在前文分析合同能源管理在实施中存在的问题时我们已经指出，目前中国节能服务市场还处于起步阶段，节能技术水平还需要进一步提高。而这种节能技术提高的需求能够通过公共部门对节能服务的采购以较好的手段来解决，因为公共采购制度有促进创新的功能。

一般而言，认为能够促进创新的政策和措施有许多，但是公共采购是利用公共需求来激励创新。并且有学者认为同补助或者补贴相比，采购政策是一种更为有效的措施来促进创新。[22]因为，首先公共部门所占的能源消费市场比重较大，且还往往承担着节能的责任和任务，因此可以其巨大的市场购买力来要求市场为其提供实现责任和任务的创新性方案。其次，因为公共部门的信用度较高，供应商往往能够交易的从金融机构等处获得贷款，从而支付在生命周期初期技术创新所产生的高的价格。再次，公共部门对节能服务的需求能够给私人部门市场发放一个强劲的信号，引导市场的发展。这种扩散的脉冲往往比纯粹的私人部门的需求要强大。第四，与科研补助相比，公共部门对节能技术的直接需求不仅仅可以改进技术能力，同时也能够增强对节能技术的生产能力。

（二）公共采购融资模式的灵活性与合同能源管理融资的需求

合同能源管理项目可能有多种融资模式，在有的模式下私人部门负担前期全部的资金投入。美国联邦政府机构在2007年《能源独立和安全法案》之前因为在政府机构实施节能方面没有足够的联邦预算资金，因此其大力提倡此类合同能源管理模式。但是，在后来联邦政府在政府机构节能方面投入了更多的预算，所以便出现了联邦资金和私人部门资金相结合的合同能源管理模式。从中国目前合同能源管理融资模式的发展来看，这两种模式并存。珠海市属于前者，因为其《珠海市公共机构合同能源管理暂行办法》中规定[23]，在投资资金来源上全部由投资主体承担，公共机构无需投资。北京市所制定的一系列规范性文件表明[24]，北京市允许公共资金和私人资金共同投资于合同能源管理项目，因而北京市属于后者。

这种多种融资模式能够在公共采购的框架内得到实现，因为目前公共采购领域出现了多种灵活的采购模式，最为典型的则为公私伙伴关系（PPP）。传统政府采购是一种典型的资产类型采购，即如果政府需要一个资本类型的基础设施项目，那么这一项目则由公共部门承担建设和开发的支出，政府还要另外安排对该资产的养护和运营支出。而PPP的采购支出模型则与传统政府采购不同。公私伙伴关系采购强调由私人向公共部门提供服务，并且私人部门还对提供的服务所要求的任何资产的建设、开发和融资承担责任。公司伙伴关系合同通常是是一个服务采购合同——公共部门采购者具体确定希望采购的服务标准，然后通过竞争的方式选择提供服务的私人部门供应商。这种公私伙伴关系的模式在融资方面所具备的优势能够在一定程度上解决合同能源管理项目初期所面临的融资难题。

（三）公共采购供应商资格审查与合同能源管理中履约能力的保证

公共采购程序中包含了供应商资格审查程序，在该程序中公共采购机构可以对供应商是否符合相关资格进行审查。资格审查制度是保证供应商能够切实履行合同义务，保质、保量地完成采购项目的前提。供应商资格条件的内容可以涉及到供应商的资金或经济能力，信用度、偿付能力和可靠性，取得行业或者专业登记和拥有许可证，或者在某一合格供应商名单中。这些供应商资格条件一般来自于国家有关规定或者是在招标采购文件中所列明的供应商资格条件。在我国《政府采购法》中规定，供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；法律、行政法规规定的其他条件。

在另一方面，公共采购法还要求供应商资格审查条件的设定又必须不偏离公共采购的公开、公平、公正原则。首先供应商资格条件应当事先列明，向公众公开。其次，不得设定某些特定的条款从而在资格门槛上排斥某些供应商的进入，从而影响到公共采购的充分竞争性和公平性。

因此，在公共采购法的框架内选择合同能源管理项目中供应商可以保证供应商有必要的履约能力，并且同时还能够保证选择过程中的公开、公平性。

（四）公共采购方式的多样性与合同能源管理的不确定性因素

合同能源管理项目在启动的初期有许多的不能确定因素，例如节能服务的质量很难确定，并且其谈判程序是一个十分高技术含量的困难过程。因此，如何简化和缩短谈判程序，保证通过授予过程中的有效竞争性，便是合同能源管理运用过程中所面临的问题之一。

在公共采购过程中存在着多种采购方式和程序来应对采购过程中的复杂情况。在欧盟的公共采购指令中存在着竞争性对话（competitive dialogue）、带合同通告的谈判（the negotiated procedure with publication of a contract notice）和不带合同通告的谈判（the negotiated procedure without publication of a contract notice）来适用于较复杂的采购，例如，采购机构不能够确定满足其需求和目标的技术手段，服务的性质特殊以至于无法准确确定技术规格或者由于货物、服务或者工程的性质特殊而无法计算出总体价值等。

在我国的《政府采购法》第30条也确定了竞争性谈判方式的采购，其适用情形主要包括：1）招标后没有供应商投标或者没有合格的或者重新招标未成立的；2）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；3）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；4）不能事先计算出价格总额的。并且《政府采购法》的第38条还规定了适用使用竞争性谈判方式所应当遵循的程序。

公共采购所提供的多种采购方式，尤其是竞争性谈判方式十分符合合同能源管理这种对节能服务采购的需求。合同能源管理这种节能服务的采购中所遇到的技术规格难以确定，以及难以确定合同的标的额等问题可以通过竞争性谈判方式来解决。

五、从公共采购角度规制合同能源管理的几点建议

珠海市于2010年1月27日公布了《珠海市公共机构合同能源管理暂行办法》，从其内容来看规定了实施合同能源管理的公共机构的主体范围以及投资主体的基本条件，实施的模式，节能基准的确定方法，支付方式等内容。通过分析这些内容可以观察到珠海市是从公共采购的角度来规制合同能源管理。珠海市的公共机构开展合同能源管理时原则上需要采取招标投标方式确定项目投资主体，秉承“公开、公平、公正”的原则。规定了以节能改造项目的“节能效果”“投资额度”“收益分成及期限等项目实施后收益情况”为评标标准。在投资资金来源上全部由投资主体承担，公共机构无需投资。在对价方面，从能源费用节约额中按合同规定的分成比例来回收投资成本和提取合理投资利润。并且对因实施节能改造而产生的节约经费，财政部门不调减公共机构的年度经费预算，作为公共机构的补充经费，自由支配。

但是整体而言，目前在中国从公共采购的角度对公共机构开展合同能源管理的行为进行规制的较少，究其原因可能与目前公共采购制度的现状等因素有关，下面本文将就从公共采购角度对合同能源管理进行规制提出几点建议：

首先，应当依然遵循公共采购法上对竞争性的要求。满足充分竞争的要求从而实现公共采购中的公平、公开、公正是在共采购法所努力实现的目标之一。公共采购法上往往存在许多对于保证竞争性的机制。例如我国《政府采购法》上对供应商资格条件、技术规格条件以及采购方式、采购程序的选择和执行方面都作出了相应的规定，要求不能够对供应商造成不合理的歧视，保证公平的交易机会、防止串通投标。在运用公共采购制度对合同能源管理进行规制时也应当使得整个采购环境处于一种充分竞争的秩序中，这样才有助于整个节能服务市场的发展。

其次，应当完善评标标准体系。因为合同能源管理这种模式是包括了设计、节能设备的采购、管理等一系列节能服务在内，所以其在运行的过程中往往前期的投资较高，因此导致在在评标时以目前中国政府采购法律法规上所规定的最低价中标法或者是综合评标法抑或是性价比法来进行评标时往往不能够体现合同能源管理过程中真正的成本和收益情况，或者在实践中可操作性不强。在美国，其在进行相应采购合同的授予时在考虑价格因素时采用的是“生命周期成本法”，即将产品在整个生命周期内所产生的成本和收益做分析。“生命周期成本法”能够较为准确的对各个潜在的供应商的建议进行评估，从而评选出生命周期成本最低者。因此，为了推动将公共部门运用合同能源管理的方式纳入公共采购法框架内规制，有必要在此增设新的评标标准，从而在生命周期成本的基础上考虑价格因素。

再次， 应当建立一系列的配套措施和制度。在合同能源管理过程中往往会涉及到一系列的评估行为，例如在项目初期对于采购主体的节能情况的评估，这个评估结果将作为基准线来判断整个合同能源管理项目的节能绩效。又如在合同执行过程中对节能量的审核。然而，这系列的评估行为所涉及的知识都十分专业化，不是采购机构所能胜任的。所以最好的选择是培育中立的第三方评估机构，以采购服务的方式由采购机构向这些第三方评估机构采购评估服务。第三方独立的评估机构在项目质量认定和监测方面不仅是高度可信赖的，而且是可以低成本的。目前北京市已经颁布了《北京市合同能源管理项目节能量审核机构管理办法（试行）》这将有利于保证第三方评估机构所提供服务的质量和对该类机构的监管。