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日期：2017-04-24 12:00:00
摘 要：本文旨在对节能减排政策的法律化相关问题进行研究，分析目前我国节能减排工作存在的主要问题。本文主要内容是在介绍现行节能减排政策的主要内容及在我国的特殊地位基础上，进一步分析节能减排政策与法律制度的关系，通过对二者间联系与区别的分析，提出为促进我国节能减排工作的全面开展，有将节能减排政策进行法律化的必要性，而后进行了我国节能减排法律化的限度分析，即不能盲目进行法律化，最后提出了对于中国节能减排政策法律化的几点构想。
关键词：节能减排政策，节能减排法律制度，政策法律化，节能减排政策法律化
节能减排包含两方面的内容：节能，即节约能源、降低能源消耗以及减排，即减少污染物的排放。我国经济的高速发展，既带来了能源的大量消耗，也带来了生态的破坏与环境的污染，使我国面临严峻的能源安全形势以及环境压力。能源安全方面，除了对本国能源的不断增加的消耗之外，还有对国外石油资源越来越强的依赖；在环境压力方面，包括气候变化带来的国际压力，以及我国环境污染的不断加重。节能减排既从源头有效地控制能源消耗，又能减少污染物的排放，解决我国目前面临的发展困境。因此节能减排政策在现阶段的中国有其他环境政策无法替代的作用和意义，这就促使我们必须不遗余力的推行节能减排。2007年我国成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构，涉及国家的众多部门，可见节能减排并不仅仅是国家环保部门的任务，更多的需要国家各个部门的配合，也需要国家和地方各级政府的共同努力。
目前我国的节能减排政策内容很丰富，不同学者会给出不同的分类，如直接保障政策与间接保障政策，国家政策与地方政策等分类，后一分类对于节能减排政策的分析明显要更为全面，也更符合我国节能减排政策的体系现状。这一分类即，一类是节能减排的国家政策，一类是节能减排的地方政策。在节能减排的国家政策中，有综合性的节能减排政策，还包括各项针对不同能源和污染的政策；地方政策就是各省市以中央各种节能减排政策与法律为基础，结合本地区环境与经济发展的特点，对本地区的节能减排工作做出的安排与部署。
节能减排政策与我国的其他政策一样有以下几个特点：
首先，效力的权威性。政策是由党和各级政府依照其职权制定的，是按法定程序制定，经过特定权威机关颁布的，具有权威性。从主要方面看，有政府制定的国家政策，有中央机关制定的中央政策和地方机关制定的地方政策。有国家的总的政策，也有某一方面的具体政策。[1]虽然与法律的制定的程序相比较，政策制定的程序显得并不是很严格，但是政策一般以“纲领”、“方针”或是“决议”的形式出现，是本级及以下各级政府工作的参照，本级和以下各级的政府都必须将其作为进行相应工作的指导，权威性也就体现于此。
其次，稳定性与灵活性。稳定性与灵活性看似是一对矛盾的概念，但就是这一对矛盾的概念可以对政策进行很好的总结。由于政策制定的基础比较稳定，只要经济基础不变，社会主要矛盾不变，政策就不会发生根本性变化，具有相对的稳定性，国家的大政方针是不会发生重大变化的。但是政策又可以随着某方面的变更而随时作出调整与变化，以适应社会的不断进步。政策制定程序的不严格也为这种灵活性提供了便利条件。这种稳定与灵活的结合，使得政策可以覆盖社会生活与经济发展的方方面面，全面的提供各种指导。
再次，明确性与针对性。明确性与针对性的内涵是一致的。政策是随着社会各方面的变更而变化的，因此政策往往具有针对性，即政策总是为了解决某种问题而制定的。列宁指出：“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最实际的政策。”[2]这种针对性决定了政策的明确性，即政策在制定过程中，便是明确了具体的目标，围绕这一目标，政府提出各种解决方案。针对性与明确性是政策具有的的重要特征，这一特征也使得政策更具有全面性，对于经济发展和社会生活的各个方面都有指导意义。
政策在我国有非常特殊的地位，很多时候政策的地位已经超越了法律。这主要由是人的传统意识造成的，因为在我国的历史时期，一度存在政策代替法律的现象，所以对很多人而言，政策高于法律并不奇怪。
凌驾于法律之上的特殊性在节能减排政策中体现的尤为突出，节能减排政策是我国为了更好的履行国际义务，改善环境提出的一项基本政策。最初所有关于节能减排的工作安排都是以政策的形式出台，而后经过发展成熟之后才逐渐转化为法律。至今为止，仍有很多的关于节能减排的强制性命令或是指导性原则，以政策的形式存在。很明显在全民节能减排工作中，政策发挥了比法律更为重要的作用，比法律的公众接受程度更高，相应的实施程度也更高。
虽然节能减排政策有很多优势，而且我国的诸多现实原因导致了节能减排的政策的公众接受程度高于法律，但是节能减排政策毕竟并不等同于法律，而且也不能完全替代法律，它与法律既有区别又有联系。
1.节能减排法律制度有以下几个特点：（1）节能减排法律制度具有特定性，调整的是能源开发、利用、保护和改善以及污染物的减量化排放过程中发生的某一特定部分或方面的社会关系。使用的对象、范围、程度以及所采取的措施、法律后果都是特定的，在一定程度上避免了适用法律的随意性。[3]（2）节能减排法律制度具有系统性和相对完整性。这些制度通常不是由某一个法律条文或某一个法律规范所组成，而是由一系列的法律规范所组成。这些规范之间相互关联、相互补充、相互配合，共同构成一个相对完整的系统。法律制度的健全与完善对于促进法律规范的系统化、条理化以及整个节能减排法律体系的完善都有重要的作用。（3）节能减排法律制度具有较强的可操作性和约束性。节能减排法律制度具有特定的适用对象和具体而完整的规则系统，因而具有较强的可操作性，容易得到有效地贯彻实施；另外由于节能减排法律制度对于法律关系中的权利义务以及法律后果规定的非常明确，约束性很强。
2.节能减排政策与法律之间存在如下区别：（1）二者制定的主体不同。在我国一般是国务院或国家发展与改革委员会出台相关政策；[4]节能减排法律制度的制定主体则是由宪法或法律规定有权制定的国家机关制定，如《中华人民共和国节约能源法》是由全国人民代表大会常务委员会修订通过的。（2）调整范围稍有不同。节能减排政策调整的范围比法律要宽。正是因为调整范围更宽泛，原则和伸缩性比较大，不具备法律的规范性特点，导致节能减排政策不能得到有效地执行。（3）制定程序与稳定程度不同。节能减排政策经过问题提出、目标确认方案设计、方案择优、政策决策几个步骤，是根据当时的情况作出的，随着情况的变化和时间的推移会逐渐失去效力，稳定性不强；节能减排法律制度的制定则是经过草案的提出、审议讨论通过、法律的公布实施等几个方面，更加具体化、条文化、定性化。
1.节能减排政策在立法过程中的指导作用
在法的制定过程中，法所体现的思想内容必须以国家的基本政策为依据，在法律的实施过程中，也必须以国家的基本政策为指导来理解和解释法律所包含的思想内容，尤其在法律规定不十分明确和具体的情况下，坚持国家的政策的指导就显得尤为重要。[5]
1987年9月25日，原城乡建设环境保护部、国家计委、国家经委、国家建材局印发“关于实施《民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）》的通知”。在《民用建筑节能设计标准》实施后，民用建筑节能开始受到各地主管部门的重视。而后2000年10月1号又制定了《民用建筑节能管理规定》，以及2001年10月1日施行的《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》，到2006年1月1日，建设部《民用建筑节能管理规定》开始施行，这些都为后来2008年的国务院《民用建筑节能条例》打下了坚实基础。在节能减排的单行法中这样的发展模式是非常普遍的。
2.节能减排法律对政策的贯彻实施
不仅政策对法律的制定有指导作用，法律对政策的贯彻落实也有很大的作用。法律是实现国家政策的最为重要的手段，如果没有法律的体现和贯彻，仅仅依靠政策本身的力量和资源，很难达到其所要达到的政治、经济目的。[6]因为法律的制定和执行程序都有法律的明文规定，比政策更为严格，可以有效保障其实施；而且法律有更为强大的国家强制力保证实施，政策背后的国家强制力则相对较弱。
节能减排法律是实现节能减排政策的工具，对政策的执行起到保障作用。节能减排的法律是以规范的方式约束人们进行节能减排，政策则是以原则的要求引导人们的节能减排的行为。国家制定节能减排的法律，目的便是将各项政策加以规范、具体化，以明确的形势将权利与义务固定下来，从而使节能减排政策具有了法律的明确性、稳定性和强制性，排除了在理解和执行节能减排政策中的主观随意性。
3.节能减排政策与立法共同发展
在我国，立法的过程即同时也是制定或修改政策的过程。这是因为，我国有时往往由于旧政策已过时，或遇到新情况新问题时又尚无现成的政策，或者在立法中遇到新旧权利(或权力)之争，都要求在立法过程中同时确定对调整对象的政策。所以，修改或制定政策与立法是同时并进的。与此同时，通过立法也促进了既定政策的完善、严谨，发展了既定政策。特别是我国在进行市场经济立法时，由于许多是完全新的社会关系、新的矛盾问题，因而立法过程则更多的是制定新政策的过程。[7]
在地方性的节能减排政策中，有很多是对国家法律的细化和补充，这些政策可以涉及法律中没有涉及的领域，也更富有地方特色，适合本地区的发展现状。相对发达的城市和地区可以在法律规定的基础上使用更先进的方式进行节能减排，或是促进大型企业的技术研发，增强与国外先进技术的交流，如2006年9月29日，上海市人民政府发布关于印发《上海市能源发展“十一五”规划》的通知（沪府发〔2006〕41号）明确提出：“要创新节能机制，发挥大型能源企业在技术、人才、资金等方面的优势，能源企业要承担为用户节能降耗服务的社会责任。推进“能效电厂”建设，研究设计合理可行的电价和投融资机制，使投资节能与投资新建电厂取得同样的投资收益。进一步加强国际交流与合作，学习借鉴国外成功的节能经验。”相对落后的地区则可以利用自己的地域优势，来发展特色能源，实现节能减排。如内蒙古地区可以出台文件，着重发展本地的风能与太阳能资源等绿色能源，节约对传统能源的利用。
节能减排的政策与法律制度之间既有区别也有联系，对相应的节能减排政策进行法律化是一种必然的趋势，也只有进行政策立法，才可以解决现今出现的一系列问题。土地政策的法律化属于环境相关政策的法律化研究开始较早的领域，有学者对土地政策法律化的定义为：“指法定的有权机关将实践中比较成熟、稳定或是特别重要的土地政策上升为土地法，使其获得人人必须遵守的一体化法律效力的过程，也就是国家通过一定的立法程序，运用法律形式，将土地政策具体化、条理化和规范化。”[8]由此，节能减排政策的法律化便是指享有立法权的国家机关依照法定的权限和程序，将经实践检验为成熟的和稳定的，且在较长时期内调整规范节能减排关系的政策上升为国家法律，使这些政策获得法律效力和国家强制力的保障。
1.节能减排政策本身应具备的实体性条件条件
并不是所有的关于节能减排的政策都可以实现法律化，必须符合一定条件才可以转化为法律。（1）必须是成熟及稳定的节能减排政策，并且这些政策在较长时间内调整规范节能与减排关系，方可以转化为法律。这些政策必须在实践中经过不断修改、完善、修正，实践证明是行之有效且具有较强稳定性的政策，在一定历史时期不会发生根本变化，便可以而且应该上升为法律，因为稳定性是法律的基本特点之一，而且以法律的形式更有利于政策的贯彻实现。（2）转化为法律的节能减排政策必须对社会生活，未来发展具有重要影响力，在社会中具有普遍适用性。如节约资源是我国的基本国策，对于社会发展具有全局性的影响，这一政策便在2008年4月1日正式施行的《节约能源法》中明确得到规定。
2.途径和方式必须符合的程序性条件
实现法律化，不仅包括节能减排政策本身的条件，还包括程序性条件，即在节能减排政策立法过程中必须经过特定的途径和方式，由特定的国家机关进行。由概念可知，政策转化为法律的过程必须是享有立法权的国家机关依照法定的权限和程序来进行。这种立法活动，所经的程序一般都有宪法和法律的明文规定，它不仅包括制定法令，也包括修改、废止、认可、补充、审查法律的活动。在我国，政策法律化的主体是享有国家立法权的立法机关和享有委托立法权的行政机关，包括全国人大及其常委会和国务院。那么，节能减排政策进行法律化的途径有二：一是全国人大可以将需要法律化的节能减排政策上升为国家法律；二是国务院将需要法律化的节能减排政策转为各种行政法律法规。
我国的节能减排政策进行法律化有其必要性，一方面是因为我国重政策轻法律的普遍现象必须得到扭转，另一方面的原因就是现行的节能减排政策存在一些问题，必须通过法律化进行纠正。
1.重政策轻法律普遍现象的存在
在节能减排政策在我国的特殊地位这一部分内容中，已经分析过我国由于历史惯性导致的政策凌驾于法律之上的现象。历史和文化的传统导致我国崇尚“礼治”摒弃“法治”，“文化大革命”更是加深了人治的观念，法律往往不如领导人的一句话。这些历史传统除了造成人们根深蒂固的政策至上观念之外，还造成一个严重的现象，那就是各级官员可以为了自己的利益，任意“立法”，严重影响司法独立性。为了实现本地的经济利益或是为了自己的政绩，不顾国家节能减排的政策或是法律要求，制定符合经济发展的“节能减排”的本地政策，或是阳奉阴违，这些都导致民众形成了一种思维定势或是价值取向，那就是政策比法律更为重要，更具有执行力。
2.现行节能减排政策存在很多问题
首先，数量众多，形式多样，内容过于丰富。这主要是由于制定政策的主体层次复杂导致的，在我国，从国务院到各级政府，包括乡政府、村委会都可以制定政策。不难发现层级越低，政府所制定的政策发挥的作用就越可以超越法律，而且，这些层级低的政策往往是违背法律规定的。这些政府有时并没有好好领会国家节能减排的各项政策与法律的规定，往往在不损害本地区经济利益的前提下，制定一些并不具有实际操作意义的政策，或是设立一些明显对节能减排没有任何效用的标准，或是仅仅把节能减排作为一种口号进行高声呼吁，这些政策可操作性是极低的，根本没有存在的必要。
其次，政策在执行过程中缺乏有效监督。目前主要依靠行政机关内部的监督，一项政策是否合理和有效，依赖于执行者良好的职业操守来保障，缺乏有效监督，而且对于违法执行政策的救济问题也一直是一个缺口。这些都说明，节能减排政策的执行，需要很多程序性的规定，这些规定包括，对于节能减排政策的司法审查，对政策制定程序的明确规定，也包括对于政策执行过程中的有效监督以及对于政策执行后果的有效救济。这些都需要我们对现行立法进行补充，也需要在节能减排法律体系中增加新的内容。
通过前面的分析，并不是所有的节能减排政策都适合转化为法律制度，节能减排政策的法律化必须要有一个限度，概括起来主要是因为以下几个原因：
首先，节能减排政策的不可或缺性。政策在处理具体问题时比法律更具体和宏观，在面对国际国内形势变化，新的经济、社会问题等情况时，政策往往更能迅速作出反应，并且政策具有更强的感召力，凝聚力。政策以其鲜明的态度、简明易懂的规定和思想动员性的语言，能极快的调动人名群众的积极性，能够迅速传播与推进。[9]
其次，法律制度的不健全性。（1）法律具有稳定性，缺乏前瞻性，只能针对现实出现的问题进行规定，所以在其制定出来以后便具有了与生俱来的滞后性。（2）法律语言的拙劣性导致其自由裁量范围的扩大化，自由裁量权的滥用已经在我国多次发生，造成了很恶劣的影响。（3）法律的执行存在成本，而且法律的实现总是要受制于一定的外部条件。从法律的这些局限，我们也可以看出，若一味的强调政策法律化，是不利于我国法治建设的。
再次，节能减排政策转化为法律的条件限制。这些条件包括人们对政策立法必要性的认识，社会心理的承受能力一民众的政治支持，社会个政治团体、利益集团以及其他国家机关甚至新闻媒体的影响等等。[10]政策与法律的制定机关并不相同，政策被立法机关的接受程度，以及政策形式的多样性，这些也意味着立法技术的发达程度也会成为制约节能减排政策法律化的重要因素。
通过以上对节能减排政策与法律制度的相关概念及相应关系，以及政策法律化的内涵与限度的分析，我们可以对节能减排政策的法律化问题提出以下构想：
1.在法律中明确节能减排政策的制定主体以及责任主体
节能减排政策的制定主体需要确定节能减排政策的目标，选择实现此目标的政策手段，并且最终要贯彻并执行这一政策。目前我国最大的问题便是制定主体极度不确定，导致我国节能减排政策数量众多，形式多样，不同政府间制定的政策相互矛盾，各自为政，使政策具有很强的地域性。目前省级以上的政府及其工作部门所制定的政策比较完善，而且会较好的结合本地经济发展状况及特点。主要存在问题的便是县、市及以下乡、镇、村所制定的相关政策，大部分的政策不仅不利于能源的节约，反而会加重能源危机，比如有的地区会制定政策，允许本地企业垄断相应的能源市场，缺乏能源利用的监督以及市场竞争机制，必将导致能源浪费现象严重。应该限制县、市及以下各级政府的政策制定权力，把他们的职责更多的限制于，对国家及省级相关节能减排政策的宣传与协助实施。
对于责任主体方面，各地政府及政府各个部门之间相互推诿责任的现象比较明显，造成职责无人行使，利益争抢激烈。所以，要在法律中明确规定责任者，区分各地政府、各个部门之间承担责任的范围，利益分担；明确各个职能部门之间的职责划分，节能减排工作不只是环境部门的职责，需要各部门的共同努力。
2.将对节能减排政策的监督措施进行法律化
节能减排相关法律中应规定相应的监督措施，现在大部分关于节能减排政策实施情况的监督措施都是以政策的形式出现，内容多为行政机关内部监督，处罚形式多为行政处分，对于法律责任的承担规定则很少。要完善监督体系，不仅要修正在行政复议或是诉讼法律、法规中的规定，也需要在各节能或减排单行法中，建立环境规划影响评价机制，健全节能减排考核和问责机制，实现节能减排指标与政绩挂钩。如，对个别地方政府为追求经济效益二置法律法规和国家政策不顾，强行批准建设高污染项目或是故意纵容未经批准而建设的违法项目的行为，由法律来做出明确的制裁规定。
不只是要加强对政府的监督，对企业的监督更为重要，要提高处罚标准，加大执法力度，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题，比如，对超标排污的企业，应按其排污量，实施累进的排污费征收政策，使这类企业形成“超标排污不如自己治污合算”的心理预期。[11]
3.树立节能优先的理念，形成一个更为完整的节能减排法律体系
我国能源面临的挑战前所未有，我国正处于工业化、城镇化进程加快的时期，能
源消费强度较高，需求还会持续较快地增加，对能源供给形成很大压力，供求矛盾将长期存在，并且我国石油和天然气的对外依存度还将进一步提高，必须树立节能优先的理念，在此基础上构建整个节能减排法律体系。
目前我国的能源法体系中，综合性、基础性的能源基本法缺失；石油、天然气、原子能那等领域的能源单行法律缺位；能源单行法律规定比较原则、操作性差，缺乏与之相配套的法规规章；能源立法之间不够协调，缺乏相互间的呼应。[12]这些问题都是存在于能源法规体系中的重要缺陷。需要不断的改进与完善，弥补这些缺陷。在排污交易，废弃物物回收利用等方面的规定也需要不断完善。国家发展和改革委员会会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案中》提出：积极推动节约能源法、循环经济法、水污染防治法、大气污染防治法等法律的制定及修订工作；……积极开展节约用水、废旧轮胎回收利用、包装物回收利用和汽车零部件再制造等方面立法准备工作。
4.实现节能减排工作的全民参与
节能减排工作是全社会共同的责任，有效地节能减排有赖于人们的节能意识和环保意识。要保障全民的参与，我国目前在政策和法律中都有规定，如《国务院关于加强节能工作的决定》要求：“加大节能宣传、教育和培训力度”“教育部门要将节能知识纳入基础教育、高等教育、职业教育培训体系。”在2007年6月3号制定的《节能减排综合性工作方案中》提出“加强宣传，提高全民节约意识”，将节能减排宣传纳入重大主题宣传活动；每年制定节能减排宣传方案，主要新闻媒体在重要版面、重要时段进行系列报道，刊播节能减排公益性广告……。在《节约能源法》和《清洁生产促进法》中也有相应规定，不再一一列举。要在法律中规定，保障公民参与的权利，使公众可以参与重大能源决策，保障公民的发言权。群众听证或表决的权利应明确规定在法律中，并详细规定听证与表决的程序，及收到侵害之后的救济，这样才是建立了相对完善的公民参与保障机制，促进节能减排工作的全面展开。
