摘 要：节能服务产业是以节能服务公司为代表的新兴产业，以合同能源管理为其核心机制。上世纪70年代中期，由于石油能源危机，发达国家企业能源费用大幅度提高，一种依赖于市场机制促进节能的合同能源管理在西方国家迅速发展起来，被称为节能产业的中坚，如今已成为国际普遍应用的节能新机制。我国早在上世纪末就引入该机制，然而，一直都没有形成完备的节能服务产业和节能服务大市场，究其原因，主要是因为缺乏节能服务相关法律与政策的规范和引导。笔者之所以选择这一论题，是希望通过对以合同能源管理为核心的我国节能服务产业及其相关法律与政策的研究和探讨，为推动节能服务产业又好又快的发展抛砖引玉。本文分为两大部分：第一部分主要介绍节能服务产业。笔者拟从节能服务产业的内涵开始，首先介绍节能服务产业的主体和运行机制，其次对国外节能服务产业的发展概况进行梳理，最后总结我国节能服务产业的发展现状。第二部分主要对相关法律与政策进行研究。首先对我国节能服务产业的法律和政策依据进行整合，共有14条，然后经过分析，指出缺陷所在，最后提出构建完善的相关法律和政策体系的建议。

关键词：节能服务产业，合同能源管理，法律，政策

一、节能服务产业

 节能服务产业以各种专业性的节能服务公司为主体，以能源消费者为客户，通过签定和实施节能服务合同来赚取利润，属于国家鼓励发展的科技服务业，是现代服务业的重要组成部分。节能服务产业诞生于美国，随后在德国、日本、加拿大等其他市场经济国家中也逐步发展起来，有力地带动和促进了这些国家全社会节能项目的普遍实施，成为目前先进国家推动节能的重要手段，对国家节能作用巨大。[1]

（一）节能服务产业主体——节能服务公司

节能服务公司（国外称为Energy Service Company,简称ESCO、国内称为Energy Management Company,简称EMCO）是一种基于合同能源管理机制运作的、以赢利为直接目的的专业化公司，被形象地比喻为“节能医生”。

节能服务公司主要有三种类型：（1）独立的节能服务公司。其服务范围比较广泛，业务随市场需求的变化而调整，也常常有自己独特的专业优势。（2）附属于节能设备制造商的节能服务公司。一些节能设备制造商注意到，通过节能服务公司的服务可以推销他们所生产的设备，因此，他们干脆创办附属的节能服务公司，以自己所生产的设备，组合各种成熟技术，打开节能服务市场。（3）附属于公用事业公司的节能服务公司。比如电力供应公司，节能服务公司及其客户所获得的节电效益实际上就是电力公司的收益的减少，因为节电减少了电力公司的电力销售量 ，因此许多电力公司开办了附属的节能服务公司，这样不仅弥补了因节电而引起的电力公司的销售损失，而且可以通过节能服务公司的服务，提高供电质量，改善电力公司在电力供应市场中的竞争地位。[2]

（二）节能服务产业机制——合同能源管理

合同能源管理机制（EMC）是节能服务公司常用的运作模式，它是一种基于市场的节能项目投资机制，即由节能服务公司提供资金和全过程服务，在客户配合下实施节能项目，在合同期间与客户按照约定的比例分享节能收益，其实质是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本。通常客户以节能效益分享的方式逐季或逐年向节能服务公司支付项目费用。在根据合同所规定的费用全部支付完以后，节能服务公司把项目交给客户，客户即拥有项目的所有权。[3]

实行合同能源管理，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性，国内外的实践证明，是行之有效的节能措施。加快推行合同能源管理，积极发展节能服务产业，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施，是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求。

二、国外节能服务产业发展概况

 在市场经济国家，节能是一种商品，开发节能是一种产业，巨大的节能潜力意味着巨大的市场。节能服务产业在国外已经发展成熟，并取得了良好的节能效果，下面简要介绍国外节能服务产业的发展概况。

（一）加拿大：为了促进政府机关大楼带头接受节能服务，1992年，加拿大联邦政府开始实施“联邦政府建筑物节能促进计划”。其中规定了节能省下来的资金留给政府机构，同时，该计划规定政府机构只能与通过资格审查的节能服务公司进行合作。

（二）美国：是节能服务公司的发源地，节能服务产业最发达的国家。在美国，联邦政府和各州政府都支持节能服务的发展，把这种支持作为促进节能和保护环境的重要措施。美国政府对节能服务产业有利的政策包括：政府制定了有关建筑物节能标准和法规；环境保护的法规、能源审计的法规等等。

（三）法国：是欧洲各国电力出口最大的国家，也是世界上核电比例最高的国家，但法国政府仍然注重节能和环境保护，节能服务的发展也具有一定的规模，但与其他国家相比，法国的节能服务公司多为行业性的，如在煤气、电力、供水等行业较发达，这些公司不仅提供节能方面的服务，而且还承担相应的类似物业管理方面的工作，节能与能源供应相关的一系列服务是其收益来源。

（四）日本：1999年日本成立节能服务协会。近几年来，日本的节能服务关联市场规模增长迅速，潜在的市场规模可以达到2兆4700亿日元。自2002年，其在工业领域的项目份额也开始迅速增长。

（五）韩国：节能服务公司在得到政府强有力的支持后，年投资额持续增长，2002年491个项目的投资额约为108亿美元；2004年有159家注册的节能服务公司；主要实施高效照明、余热回收、供暖和制冷系统、提高工艺水平等方面的项目。[4]

三、我国节能服务产业的发展现状

 与外国相比，我国是能源消费大国，能源利用率低，节能市场广阔，节能服务的潜在需求更为巨大。上世纪90年代后期，我国政府与世界银行、全球环境基金(GEF) 共同发起了节能国际合作项目——世界银行/GEF中国节能促进项目。该项目的主要目标是在我国引进、示范和推广合同能源管理机制，支持组建各种类型的节能服务公司，促进节能服务产业发展。项目初期支持在山东、辽宁、北京成立了3个示范性的节能服务公司，通过它们以节能项目示范的形式，在我国首次展示利用合同能源管理机制来克服节能的市场障碍。上述3个示范节能服务公司自成立以来，按合同能源管理机制成功开展了节能项目的实际运作。[5]值得一提的是，2000年以来，越来越多的机构尝试按合同能源管理机制开展节能服务业务，节能服务公司队伍不断发展。截至2009年底,中国节能协会节能服务产业委员会会员达到450家,运用合同能源管理机制实施节能项目的节能服务公司502家,节能服务产业从业人数11.3万。2009年,我国节能服务公司在26个行业、2100余家企事业单位实施了5500多个节能项目,总产值达587.68亿元,同比增速40.83%；综合节能投资达360.37亿元,同比增长42.33%；其中合同能源管理投资195.32亿元,同比增长67.37%。[6]

虽然我国节能服务产业得到较快发展，但从总体上看，产业规模还比较小、发展水平也较低，难以适应当前推进节能工作的需要。存在的主要问题有：

一是融资困难。节能服务公司实施合同能源管理项目，需要先垫付资金，随着实施项目的增多，资金压力不断加大，如果没有融资支持，公司发展就会难以为继。同时，节能服务公司发展初期通常规模较小，自有资产不足，往往因为缺乏抵押物、担保物而得不到银行贷款。

二是税收政策有待完善。节能服务公司实施合同能源管理项目既涉及增值税应税货物又涉及营业税应税劳务，其中，应税劳务既有设计、咨询等适用服务产业5%税率的劳务，又有建筑安装、交通运输等适用3%税率的劳务。在实际执行中税务机关按照规定对不易划分的劳务一般采用从高适用税率的办法征收营业税，客观上造成企业营业税负担过重的问题；同时，节能服务公司在合同期满后，将节能设备等资产无偿转让给用能单位，仍视同销售缴纳增值税，这样不利于节能服务产业发展。

三是缺乏政策支持。现行利用中央预算内投资、中央财政资金支持节能项目的引导资金，主要针对的是用能单位，对节能服务公司还没有明确的国家优惠政策。

四是预算支出科目不明确，会计实务处理不统一。由于合同能源管理是近年发展起来的新生事物，在现行预算及财务管理制度下，公共机构支付的节能服务费用在现有公共财政管理体系中还没有明确的支出科目；实施合同能源管理项目形成的资产转移给用能单位时会计处理不统一。[7]

四、我国节能服务产业的法律与政策依据

 我国自1998年引入合同能源管理机制后，政府及相关立法机构先后制定了一系列政策法规，以期更好实现节能服务产业的发展。由于相关法规政策位阶参差不齐，且分布范围较广，现笔者特将其总结如下：

（一）2004年11月出台的《节能中长期规划》第二条规定：推行合同能源管理，以促进节能产业化，为企业节能改造实施全程一条龙服务。

（二）2005年6月出台的《国务院关于做好建设节约型社会近期工作重点的通知》第八条规定：推行合同能源管理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供服务。

（三）2006年4月出台的《千家企业节能行动方案》第四条规定：重点推广合同能源管理，为千家企业节能改造提供节能诊断，融资，设计，改造运行，管理等一条龙服务。

(四)2006年6月出台的《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》第十九条规定：加快推行合同能源管理，重点支持专业化节能服务公司为企业以及党政机关办公楼，公共设施和学校实施节能改造提供诊断，设计，改造运行，管理等一条龙服务。

（五）2006年6月颁布的《国务院关于加强节能工作的决定》第十八条规定：培育节能服务体系。有关部门要抓紧研究制定加快节能服务体系建设的指导意见，促进各级各类节能技术服务机构转换机制、创新模式、拓宽领域，增强服务能力，提高服务水平。加快推行合同能源管理，推进企业节能技术改造。

（六）2006年7月出台的《十一五重大节能工程实施意见》第十条规定：推广合同能源管理市场化机制，提高节能技术服务中心的服务水平和市场竞争力，制定《合同能源管理技术规范》，《节能自愿协议技术规范》，《节能资源协议技术规范》，《节能资源协议和评估方法》。

（七）2006年8月出台的《十一五期间全国主要污染物排放总量控制计划》第八条规定：开展能源审计，推行合同能源管理，自愿协议，电力需求侧管理等节能新机制，促进节能技术进步。

（八）2006年8月出台的《国务院加强节能工作的决定》第十八条规定：加快推广合同能源管理，推进企业节能技术改造。

（九）2007年5月颁布的《节能减排综合性工作方案》第十九条规定：加快建立节能技术服务体系。制定出台《关于加快发展节能服务产业的指导意见》，促进节能服务产业的发展。培育节能服务市场，加快推行合同能源管理，重点支持专业化能源服务公司为企业以及党政机关办公大楼、公共设施和学校实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行管理一条龙服务。

（十）2007年6月出台的《国家发改委关于做好中小型企业节能减排工作的通知》第五条规定：健全节能减排服务体系，探索污染集中治理模式，组织专家深入开展节能减排咨询和诊断，鼓励专业化节能服务公司为中小型企业开展节能减排咨询，并提供设计，培训，融资，改造，运行管理一条龙服务，完善相关政策，大力发展产业化，社会化，专业化的中小节能服务体系。

（十一）2007年10月修订的《节约能源法》第十八条规定：国家运用财税，价格等政策支持推广电力需求侧管理，提高节能技术服务中心的服务水平和市场竞争力。第二十三条规定：国家鼓励行业协会在行业节能规划，节能标准的制定和实施，节能技术的推广，能源消费统计，节能宣传培训和信息咨询等发面发挥作用。

（十二）2007年12月《能源法》（征求意见稿）第六十一条规定：各级人民政府应当建立和完善节能市场机制，培育节能咨询和服务体系，推行能源效率标识、合同能源管理、自愿节能协议和能源需求侧管理等措施。

（十三）2008年10月实行的行《公共机构节能条例》。该条例中对公共机构制定能源消耗定额，同时，在该条例的第二十六条规定公共机构可以采用合同能源管理方式，委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理。

（十四）2010年4月，发展改革委、财政部、人民银行、税务总局《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》已经国务院同意，在全国范围内贯彻执行，其中提出了完善促进节能服务产业发展的政策措施：（1）加大资金支持力度。（2）实行税收扶持政策。（3）完善相关会计制度。（4）进一步改善金融服务。和加强对节能服务产业发展的指导和服务的建议：（1）鼓励支持节能服务公司做大做强。（2）发挥行业组织的服务和自律作用。（3）营造节能服务产业发展的良好环境。

五、节能服务产业相关法律与政策完善之建议

 面对能源紧缺和能源浪费严重的现状，中国节能领域蕴藏着巨大的商机，节能服务产业将成为分享这块巨大“蛋糕”的生力军，其中相关法律政策的完善则是尤为重要的。然而，经过对我国节能服务产业相关法律政策的分析研究，不难发现缺陷所在：即（1）比较分散，不适于集中适用，且过于原则化，可操作性不强。（2）政府财税、资金、会计、金融四项专项政策支持缺乏细则。（3）行业制度不完善，不利于节能服务产业规范发展。（4）能源管理合同不规范。因此我国要建成稳定健康发展的合同能源管理模式尚任重而道远。以下是笔者对于构建节能服务产业相关法律政策的几点建议，希望为我国节能服务产业的发展抛砖引玉。

（一）规划宏观节能战略目标，制定节能服务产业单项法律。

一是按照国情制定宏观节能战略目标，近期应主要围绕“十一五”和明年3月份即将实施的 “十二五”国家节能目标，尽快制定和完善能够显著推动节能服务产业发展的相关政策；中长期阶段应围绕实施建设资源节约型社会这一国家战略，逐步形成健全的节能服务产业相关政策体系。

二是制定节能服务产业单项法律。我国关于节能服务的单行法规纷繁复杂，但都过于原则化，直接导致节能服务产业“无法可依”的尴尬局面，因此鉴于这一产业发展的日趋重要性和紧迫性，必须制定专门的单项法作为《节约能源法》的配套法律。而且在国家层面上必须制定法律而不是法规或规章，明确规定能源服务公司主体地位、能源管理合同的性质、交易规则、节能量认证标准、节能审计标准，降低签订能源管理合同的交易成本，促使交易双方达成合作意向，内部节能外部化，实现能源的高效配置，从而推动节能服务产业的良性发展。[8]

（二）细化政策支持，提供有力保障。

我国节能服务产业尚处于初级发展阶段，任由市场主导的条件还不成熟，应由政府主导，进行政策激励。今年4月由国家发改委等部门制定的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》出台，规定今后实施合同能源管理项目的EMCO将获得减免税收、资金支持、会计制度、金融服务等四个方面的政策支持。但由于节能服务产业在我国还是一个新兴产业，大部分的节能服务公司都是中小型企业，行业的规范发展和市场的健康成熟还需要一个充分竞争的过程，原则性的支持政策仍难以让EMCO“解渴”。因此，相关的配套细则应尽快出台，银行必须根据节能服务产业发展的特点，建立具体的扶持目标，并制定相应的配套扶持政策，完善金融服务。

（三）建立行业制度，实现节能服务产业规范发展。

作为新兴产业，节能服务产业面临复杂多变的而形势，容易出现市场准入、盲目竞争、服务质量等行业问题。为了解决这些问题，首先，应该设立行业规范，约束企业不良行为，制定和实施统一的节能服务行业自律公约。其次，应该促进交流，加强合作，举办节能服务参与者交流和合作平台。最后，应该建立具体行业制度，主要有：（1）建立节能服务公司资质认证制度。建立权威认证机构，形成全面、系统、细致、具有可操作性的认证指标体系和资质等级，力求客观公正地反映节能服务公司的素质和水平。（2）建立节能计量标准制度。节能服务行业涉及到的节能技术种类多、范围广，难以单独形成标准。目前，节能涉及到的各个领域中，不少领域已有了自己行业的统一标准，相信统一整合这些标准指日可待。（3）建立节能效果测评制度。建立科学的测评方法和指标体系，测评技术、方法的选择要科学、公正，使用要统一。

（四）规范能源管理合同。

要规范能源管理合同，首先必须明确其性质，然后按照合同法的相关规定进行规范。当今学界有两种看法，有学者认为能源管理合同是委托合同，有的则认为是融资租赁合同，我比较赞同后者。

首先，能源管理合同是指节能服务公司与节能企业签订的，约定节能服务公司对节能企业进行能源审计、能源诊断、节能设计、项目融资、改造、节能量监测、运行管理一条龙服务，而节能服务公司对企业的节能收益进行共享，实施节能措施一定年限后，节能设备归节能企业所有的合同。能源管理合同具有互利性、综合性、风险性、长期性的特征。其次，依据我国《合同法》，融资租赁合同是出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金的合同。融资租赁合同双方可以约定双方合同到期，租赁物的归属。并且合同法专门规定了承租人有妥善保管、使用租赁物的义务。承租人应当按照约定支付租金。

能源管理合同重要的一环就是设备的归属以及节能收益的划分与收取。把能源管理合同作为融资租赁合同，可以较好的解决上述问题，把收益作为租金来看待，可能会是现行法律制度中较为完善的方法。[9]

这样一来，则实现了能源管理合同从无名合同到有名合同的演化，不仅可以做到有法可依，明确了双方的权利义务，界定产权归属，而且还通过法律的严格使用，提高产权的效率，实现节能资源的优化配置。

六、结语

 随着低碳经济时代的到来，节能形势日益严峻，节能服务产业作为一个年轻的产业，从上世纪70年代中期产生至今，仅走过了三十多个年头，尽管它的价值和理念已经迅速被世人接受和认同，尽管它的实践已经在世界各个角落生根发芽，但是，对它的相关法律和政策的研究相当匮乏且不深入，因此，笔者试图对这一全新问题做一探讨。由于才疏学浅，论文尚有诸多不足之处，只希望树立一个供大家批评的靶子，以促进对这一领域的进一步研究。

参考文献

[1]张勇：《能源资源法律制度研究》，北京，中国时代经济出版社，2008年版。

[2]莫神星：《节能减排机制法律政策研究》，北京，中国时代经济出版社，2008年版。

[3]肖国兴，叶荣泗：《中国能源法研究报告2008》，北京，法律出版社，2009年版。

[4]叶荣泗，吴钟瑚：《中国能源法律体系研究》，北京，中国电力出版社，2006年版。

[5]吕振勇：《能源法简论》，北京，中国电力出版社，2008年版。

论文

[6]王昕：构建节能服务产业发展支持体系探讨，中外能源，第15页。

[7]祈雪瑞：发展节能服务业的原则和制度，企业活力。

[8]周伏秋，许文，熊华文，田智宇：节能服务产业发展的财税政策模式，中外能源，2009年第14卷，第16页。

[9]国家发展改革委有关负责人就加快推行合同能源管理，促进节能服务产业发展答记者问，载于资源节约与环保2010年第二期，第20页。

[10]韩兴旺，闫飞飞：论能源管理合同的性质，法制与与社会，2007年9月，第220页。

网站：

[11]中国税务学会网，促进节能服务业发展的税收政策研究，http://cti.ctax.org.cn/xsjl/jjss/t20100519_606232.shtml，访问时间：2010年7月1日。

[12] 中国节能产业网，http://www.china-esi.com/Industrial/HTML/8643.html，访问时间：2010年6月27日。

[13]广州协作网，http://www.gzxz.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=30995，访问时间：2010年6月28日。