【内容摘要】我国《节约能源法》产生至今，一路步履蹒跚，运行效果强差人意。其原因在于节能法制度设计存在依靠行政驱动，强化行政管制等制度理念和认识的误区。基于我国节能减排的严峻现实，应当对既有节能法更弦改辙，依照效率优先、技术支持、产权保护、利益驱动的理念重构节约能源法律制度。

【关 键 词】能源效率  能源产权  利益驱动  能耗权

伴随着人类经济社会的快速发展带来的日益增长的能源消耗，使能源由丰沛走向稀缺，由稀缺走向弥足珍贵，节能便成为缓解能源供给与需求矛盾的首选路径。节能法律制度安排是否有效合理，事关节能目标的实现，事关经济社会的发展与和谐。我国《节约能源法》从1997年颁行，历经2007年的修改至今，近20年来步履维艰，节能成效强差人意。“在“十二五”规划纲要中规定的6个约束性指标中，单位GDP能耗下降率前三年只完成五年总任务的54%，与60%的进度要求还有明显差距。”[1]仔细解读《节约能源法》不难发现，节能工作的现状根源在于节能法的制度设计。如果说今天的节能工作是挫败的，挫败的祸根则由节能法亲自埋下。“十三五”规划我们该作何选择？既往的挫败显然不能再听之任之，走出困境的出路在于重构节能法律制度。

一、《节约能源法》绩效评估标准

节能是指“加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源”。人们对节约能源法价值取向的理解，是从《节约能源法》第三条的这一规定为起点展开的。如果进一步解读，可以将其理解为通过加强管理以实现有效、合理地利用能源，其条件是技术上可行、经济上合理，涉及的流程包括从生产到消费各个环节。显然，这是对节约能源价值目标浅层次、近距离的阐释。从宏观和历史的视角审视，节能的价值目标和能源法的价值目标是一致的，即通过技术创新提高能源效率，服务于保障能源安全，实现能源可持续利用。

（一）   节能的基本前提是保证正常能源使用

现代社会离不开能源。能源不仅支撑着经济发展和社会运行，而且支撑着普通民众的日常生活。现代社会经济规模大扩张和人们生活质量的提高大幅增加了对能源的耗费，使能源问题日趋严峻，这才有了对节能的要求和呼唤。因此，节能应当建立在能源正常使用的前提下，为了完成节能任务在严寒的冬季停止供暖的做法是因噎废食，为节能而节能，偏离了节能的根本价值目标。这种做法比通过数字造价完成节能指标的危害更大，因为它误导了人们对节能基本国策的理解和认同度，使人人们对节能产生排斥。而且，这与节能的最终目标，即实现能源可持续利用也是对立和相悖的。

（二）节能的关键环节在于提高能源效率

能源效率是“减少提供同等能源服务的能源投入。”[2]能源效率直接决定能源强度，能源效率提高必然导致能源强度降低。从使用主体看，能源使用可分为生产使用和生活使用。生产使用在能源使用总体构成中占据主要位置，因而生产领域成为节能的重点领域，生产领域能源效率的提升是节能工作的核心环节。“如果能源效率是人类使用能源的整体效率，而不是指某个单一使用过程的可测量效率，那么一切表示能源效率概念的内涵就具有了统一性，即经济效率。”[3]经济效率是考量能源效率的尺度，也是考量节能法律制度有无效率、效率高低的尺度。节约能源法的核心价值，在于对构建在能源效率基础上的经济效率的追求和探寻。我国《节约能源法》按照用能领域及能耗强度的不同，将节能分为关工业节能、交通运输节能、建筑节能等，并作出了分门别类的规制和要求，这种分门别类的管理具有鲜明的行政特色，和“人类使用能源的整体效率”的价值目标并不吻合。

（三）节能的实施路径在于促进技术创新

技术是人类在生产生活过程中有价值的技巧、方法等智力成果的结晶、应用和传承。从现象来看，技术是人类智力活动的产物，但这仅仅是现象。人类活动和生存离不开物质支撑，技术成果的获取离不开资本投入的支持。因此，从本质上来看，技术是凝固了的资本。一切技术成果都是资本投入的产物，并应当运用到经济生产过程中，才能体现并实现其应有的价值。自古年来，人类社会发展的历史，无论是从文明传承的视角考察，还是从社会生产力进步的角度考察，都是一个技术创新与技术传承的历史过程。技术是人类进步的物质载体，技术是生产力的核心要素。如果说“生产力是人们征服自然，改造自然的能力”，那么从人类的童年时代开始，征服自然的第一步就是依赖于智慧所创造的技术成果迈出的。从简陋的石器到复杂的弓箭等狩猎工具，无不彰显着技术的痕迹和功能。因为技术，人类掌握了燃烧，开启了化石能源使用的新领域；因为技术，人类作茧自缚地陷入今天恐慌性的环境危机中。同样，因为技术，人类也必然能够探寻到节约能源、摆脱环境危机的合理路径。

在能源开发和使用领域，技术创新同样发挥着根本性的、决定性的、革命性的影响和作用。能源资源开采技术的改进，可以提高资源开采率，减少资源“丢弃”所导致的资源浪费；能源资源加工环节的技术改进，可以提高能源产品的质量和产出率；能源产品使用环节的技术改进，更是可以直接提高等量能耗的经济产出，降低能源强度，直接取得节能的功效。一项新技术（如内燃机热效率的提高）所带来的节能效果将是全局性的，无论其经济效益、生态效益都巨大得难以估量。如果说技术创新是促进人类社会进步的动力，则能源领域的技术创新是人类社会进步“发动机”的性能改进。因此，《节约能源法》应当突出对技术创新的支持，或者说把支持技术创新作为其运行的基本支撑点。我国节能法以专章的形式规定了节能技术进步，即体现了对技术创新在节能领域意义和价值的肯定和重视，但该章仅四条，其内容也仅仅涉及政府对节能技术促进的引导、督促，以及对替代能源的鼓励和扶持等，因而效果非常局限，不足以促进、吸引社会资本对节能技术创新领域的投资兴趣。 

（四）节能的核心价值在于能源持续利用

现代经济社会的发展以能源的消耗为动力。经济社会发展的可持续性，取决于能源利用的可持续性。节约能源客观上是因为能源的稀缺性和局限性，主观上是因为人们对能源需求的无限扩张。如果为了节能而让人们的物质生活水平由奢返俭显然是不可行的，可再生能源对能源整体消费构成的补充和改变也显然是非常局限的，这就使最大限度地提高等量能源消耗的产出成为人类首要的、甚至是唯一的可行性选择，节约能源的理念正是基于这样的背景应运而生。

以化石能源为主要构成的能源消费构成，决定了能源消耗必然伴随着碳排放。在全球性气候危机面前，碳排放既是国内的社会问题，也是国际层面的政治问题。为了迎合国际需要，或者说为了应对国际社会的诘难，必须把碳减排的议题提上日程。基于现实的能源消费构成和经济社会发展状况，碳减排目标的实现只能仰赖于节约能源，或者说能源效率的提高，可再生能源在该领域发挥的作用非常微弱，甚至可以忽略不计。节能减排的两层含义，“节能”和“减排”是密不可分的，或者说是一个问题的两个方面。节能必然减排，减排源于节能。节能在环境保护领域的功效，既诠释了能源法“能源与环保相协调原则”的价值内涵，也扩张了节约能源价值的逻辑外延。节约能源的价值是立体的、多面的、全方位的。节能所带来的生态和环保价值，扩张、延伸了节能的正外部性，这种正外部利益在节约能源法律制度中理应有所体现和认可。

二、我国《节约能源法》的制度缺陷

（一）能源的困局与经济的扩张。能源问题的本质是经济问题，经济问题理当采用经济的方法解决。市场机制、产权制度等传统经济学的制度和方法应当全过程运用到节能中。经济既为节能提供了制度借鉴和路径依赖，也是评价节能成败优劣的重要尺度，甚至是唯一尺度。能源与经济的关系错综复杂。一方面，任何经济生产过程都必然地伴随着能源消耗；另一方面，能源本身就是经济的组成部分。能源经济在支撑整体经济体系运行的同时，也追逐自身的经济效益。源于经济人的经济理性，其对自身经济利益的追逐往往是第一位的。也就是说，能源首先是一个产业，其次才是一种物品。两种利益更多的时候存在冲突，这种冲突使节能法律制度安排变得复杂，也使人们对节能法律政策的认识和解读容易陷入误区，走进困境。

长期以来，人们对节能的认识局限于就事论事，往往把节能工作的着眼点放在具体的能源使用环节，使节能法制度设计只见树木，不见森林，导致节能工作舍本求末，事倍功半，因缺乏内生动力而不具有可持续性。虽然投入了巨大的经济、管理乃至社会成本，取得的绩效却非常有限，整个节能工作低效率甚至无效率的现象普遍存在。

（二）《节约能源法》的制度局限

《节约能源法》法律制度失灵的根本原因，在于制度设计的缺陷和先天不足。其一，制

度理念局限。制度理念决定制度设计，制度设计决定制度效率。我国节能法的制度设计自始至终充斥着对公权力的依赖和仰仗，把节能事业局限于政府包办的范畴之内。1997年的《节约能源法》，自始至终充斥着行政管理的味道和特征，使节能法成为行政法，节约能源行为更多时候成为政府监督和强制下的行为，甚至政府亲历亲为的行为。2007年修改的《节约能源法》主要增加了节能规划和计划制度、节能工作报告制度、节能目标责任制和节能考核评价制度和相关激励措施，细化了节能管理制度，突出强调了各级政府对节能的监督管理责任。从节能规划的制定、实施，节能过程的监督、管理，节能效果的评估、诊断，无一不是在政府的直接主导、参与甚至包办下进行的，企业不但仅仅是被动地听命于政府的安排，甚至不能享有和收获节能带来的额外收益，使节能成为一种无可奈何的被动行为，或者是一种纯投入无回报的行为。从制度设计的初衷来看，如果说1997年的《节约能源法》把节能工作全过程置于政府的管控与包办之下，使节能摆脱了市场的参与，2007年修改的节能法则不仅承继了该制度理念和特征，而且在很大范围内强化、放大了。

主要依靠行政手段强推节能降耗的方式，遇到市场规律重重挑战：在市场疲软的掩盖下，耗能产业正伺机反弹。最近几年经济发展增速减缓，地方政府在保增长的驱动下，无不盯着高能耗的短平快项目并蠢蠢欲动。在抓官员“帽子”、抓项目审批、资金分配、价格干预仍然无法完成节能降耗任务时，一些地方铤而走险、怪招迭出。西部地区一位多年负责节能工作的干部说，在最危急的时候，拉电闸、改数字成了节能的两大“绝招”。[4]从政府加压驱动到政府管制，政府考核，政府监督，政府分配指令性节能指标并督促验收以及公共机构节能等，政府行为贯穿节能始终，更多的时候是自弹自唱，最该担纲节能重任的企业反倒置身度外，在政府的指挥棒下消极应对，得过且过。

其二，制度结构失衡。作为综合性能源法的《中华人民共和国能源法》，从2006年启动立法至今已近10年，虽历尽周折反复，至今仍在过程中。个中原因似乎众所周知，却也难以说清。而作为能源单行法的《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》等却已运行多时并经历了一定的修改。这种立法上的本末倒置，严重影响了能源法律制度的内在同一，导致逻辑结构混乱甚至冲突。就其价值目标而言，《节约能源法》也应当是居于上位的具有全局指导性的法律，其地位应当是和《能源法》并驾齐驱的，而现实却是《节约能源法》居于《能源法》的下位。节能和能源效率是能源法的重要原则，《节约能源法》更是直接体现了能源法的这一原则，并围绕能源效率这一基本价值取向做出制度安排。《能源法》的这一原则和《节约能源法》的价值目标，决定了二者必须是内在统一的，而不是上下位之间的统领与被统领、指导与被指导的关系。如果说能源法的任务是“保障能源安全和经济安全；促进能源节约和环境保护；优化能源结构和促进经济增长方式转变；推动能源技术创新与革命”[5]，则节约能源不仅是其直接任务，而且是其它任务不可或缺的路径和环节，集手段和目的于一身。

其三，制度激励缺失。能源是公共物品，公共物品应当由政府供给，政府同时又是能源普遍服务的义务主体。（虽然，从现象上看，能源普遍服务的义务主体是能源企业，但能源企业享有不同程度的垄断经营地位，且政府对承担能源普遍服务的企业往往还予以适当的补偿。能源普遍服务的公共性决定了其一定程度的无偿性，这与能源企业的经济理性是相悖的）能源又是一种商品，其生产、经营、供给、消费等诸环节应当有市场的介入，通过市场供给已实现其优化配置。这就使得能源的生产经营集政府主导与市场调节于一体，彼此纠葛，错综复杂。虽如此，能源公共物品的秉性不会因此而改变，这就使节能成为具有正外部性的行为，能源利用者，同时也是节能责任的承担者，应当从其节能行为中获得额外的收益，而现行节能法律制度对此基本没有体现。在具体的法律规定中，更多地表现为倡导性规范、强制性规范，激励性规范鲜有体现。虽然《节约能源法》第五章以专章的形式规定了激励措施，但这些多是宣示性、倡导性的规范，即使通过具体的政策措施予以细化，也仅仅是对节能工作的政策扶持，距离节能主体实实在在的经济利益还很遥远，不具有强大的诱致性和吸引力。第六十六条第三款关于峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价等制度倒是对节能有现实的激励作用，但却鲜见落实。对电业经营者而言，往往立足自身经济利益对这些具有节能意义的制度措施进行筛选，筛选的结果有利于其自身经济利益最大化，而节能的价值目标则被搁置甚至抛弃。比如阶梯电价制度，在实施中并未产生节能的功效，反而沦为经营部门变相涨价的手段和工具。

三、《节约能源法》的制度重构

在能源、经济与环境的关系中，能源居于承上启下、兼顾左右的重要地位。能源的大量消费一方面必将提速经济发展，另一方面加剧能源供需矛盾，威胁能源安全，同时导致环境污染。如何协调经济发展与环境保护的关系，使经济发展与环境保护“双赢”的战略目标由主评价渐进到客观结果，节约能源是重要的、甚至是唯一的可行之路。  （一）政府推进与市场诱致相辅。

政府的低效率与市场的魅力众所周知。市场经济从产生走到今天，虽一路步履蹒跚，但总体是在成熟壮大。市场配置资源的高效率已被人们普遍认同。虽然市场会失灵，但市场失灵的前提是市场充分发育并成熟，如同反垄断应当植根于充分竞争的土壤一样。节约能源这一事关全局的基本国策，无论其制度设计、战略布局还是各个环节的具体实施，都不可能把市场排除在外。借助市场的力量推进节能事业的发展，将是一条搞高效率的路径选择。政府与市场应当合理分工，相辅相成，合理界定各自的活动范围和作用领域。

在节能事业推行的进程中，政府应当承担的职责主要是节能规划的制定和推行，节能政策的制定和实施，节能标准的制定和执行，以及这些规划、政策和标准执行、实施的监督与检查。就公共机构节能而言，政府既是管理监督者，又是亲历亲为者，公共机构节能的推进当由政府推进。除此之外，更多的任务应当由市场承担，包括节能项目设定、节能投资、节能技术研发等。

企业是能耗主体，也是节能主体。节能事业成败兴衰，很大程度上取决于能耗企业对节能的认同度。通过创设能耗权，明确相关企业等生产经营者合理用能的权利，并根据其具体行业、规模等分配能耗指标，企业对其获得的能耗指标享有完全支配权。通过各种节能手段所结余的能耗指标余额，权利人可以自由转让并获得转让收益。“任何节约下来的能源都有其一定的价值和市场。要立场明确地把能源效率推向市场。”[6]节约能源所产生的额外收益，会激发用能者的节能积极性，使节能通过产业化走向事业化，由政府的行政目标和任务演变为市场交易中一项有利可图的事情，激发社会资本对节能领域的投资兴趣。当节能吸引、凝聚了充足的社会资本时，就为包括节能技术研发在内的各个节能项目的发展与推进提供了物质保障，为全面促进节能事业的发展，提升节能效果提供巨大的动力。当节能事业有利可图时，带来的必然是其蓬勃发展，源远流长。否则，单一政府投资和行政驱动所推进的节能事业必然缺乏后劲，不具有发展的可持续性。因此，可以说，节能事业的成败首先依赖于市场机制的调节。在市场的诱致下辅以必要的政府推进，是实现节能战略目标的最优选择。

（二）产业激励与产权激励并举

节能产业的发展离不开产业激励和产权激励。产业激励一般由政府担纲，政府有明确的激励范围和对象，激励的目标具有全局性、长远性和宏观性。产权激励则是私人基于经济理性而做出的合乎规则的行为选择。补贴、税收、政府贷款、政府采购等财政激励措施对产业

或投资者的刺激作用明显，这些都是政府常用的产业激励措施。这些措施在实施过程中往往异化，甚至伴随着权力寻租、跑冒滴漏等消极后果，使激励功效大打折扣。就激励对象而言，由于其参与到特定范围内的受激励行业就可从政府那里获取可期待的稳定收益，因而承担较低的风险甚至零风险，这将导致企业自身竞争能力、市场适应能力等严重蜕化，因而只能带来暂时的效果，不可能形成长效机制。我国在各个领域普遍采用的补贴措施，因其成本远远大于绩效而被人们普遍诟病，原因即此。

产权激励因投资人对其资本的投资收益有能动的预期，产权的创设、运行和交易给投资人提供了更多的不同选择而增加了收益预期，降低了机会成本，因而是节能事业持续发展的长效机制。“节能减排从外生经济变量成为内生经济需求，才能持之以恒并有效率。”[7]节能领域应当明确设定技术产权、投资产权等，由此形成节能产权的权利束，并辅之以完善的产权交易制度，使节能产权在交易中实现保值增值。产权主体利益的实现无疑是节约能源激励的核心，“创新首先必须确保他们能从创新的成果中获利”。[8]

如果说产权是技术创新绩效、市场竞争优势取得与资源价值实现的基本形态，产权激励就是投资激励与交易激励。产权激励制度应当在节能法中予以确立，这不仅是节能基本国策推进的战略需要，也是市场经济的根本要求。尽管有产权不一定有效率，但无产权必定无效率。从理论上讲，产权激励迎合了投资人追求利益最大化的动机和潜力，因而产权激励无疆无界，具有广阔无垠的逻辑外延。在利益吸引和资本驱动下，节能领域产权将源源不断地形成并得到补充，使节能事业充满生机和活力。特别是技术和产权，如果利益可期，则无论是投资人的投资兴趣，还是技术人员的研发兴趣都能被无限激发。正如诺思所言: “技术进步率的提高既缘于市场规模的扩大，又出自发明者有能获得他们发明收益的较大份额的可能性。”[9]

就技术产权而言，投资激励制度的安排仅仅是走完了第一步，还有更重要的一个环节，就是技术产权的交易。技术创新固然重要，技术创新成果的商业化、市场化更加重要，后者才是节能实实在在的行动，直接催生节能绩效。技术成果应用的渠道应当是畅通的，技术成果孵化交易的市场机制必须完备。在这方面，政府需要构建相关的交易市场并加强监督管理，降低交易成本，使其成为吸引社会资本、促进成果转换的制高点。

（三）行政管制与利益驱动衔接

如前所述，产权激励能够吸引、凝聚社会资本对节能领域的投资兴趣，为节能事业的发展补充给养、增添活力，通过市场的力量实现节能领域的资源优化配置。这从内涵上解决了节能的长效持续问题，属于间接节能。从微观领域来看，用能单位和个人在用能过程中的节能也就是直接节能，也应当予以可行合理的规制。特别是在特定的时期和空间内，直接节能行为能够产生立竿见影的功效，因而不能忽视。

我国《节约能源法》就工业节能、交通运输节能、重点用能达内节能等领域做了分门别类的规定，对不同领域采取了不同的限制性措施，特别是高能耗产品设备淘汰、建筑节能标准、节能产品推广、节能宣传教育等制度，即体现了政府对直接节能的行政管制。管制是必要的，但不是万能的，通过利益驱动激发用能者节能的内生动力，也是法律必须体现的。在这方面，节能法虽有涉及，但力度和范围都远不到位，需要进一步细化完善。节能法第五章的激励措施主要是产业激励，通过税收、补贴、政府采购等手段体现了对节能产业的激励，对在节能领域取得显著成绩者仅仅是表彰和奖励。基于节能的正外部性考量，节能法应当建立科学的利益驱动机制，激发用能者的节能兴趣。比如，对企业设定用能权，用能权所载明的用能额度可以自由转让，实行能源使用的总量控制，以落实能源战略和节能规划。对个人生活用能，除了季节性电价、可中断负荷电价、峰谷分时电价等措施之外，可进一步完善阶梯电价。比如，不仅对超过一定额度的用电执行较高价格，还可以对使用量达不到最低额度的降低电价、免费使用甚至给予额外奖励,使能源价格对节能的调节和引导作用得以淋漓尽致的发挥。

结语：“十三五”规划公布在即，节能事业的低效、无效不能再持续到下一个五年计划，必须通过制度重构，走出困境。我国节能法的制度重构，应当以提高能效为核心，以技术创新为驱动力，以节能产权创设及其交易为具体路径，由目前的政府节能逐步走向政府节能和市场节能并举，最终演进到市场节能。依照这样的运行轨迹和方向，契合经济社会发展的实际状况，构建出权利本位、市场主导、利益驱动、效率优先的制度架构，既是是我国节能法律制度重构的长远目标，也是迫在眉睫的现实任务。

* 郑州大学法学院。

[1] 徐绍史：节能减排部分指标拖后腿，中国网 china.com.cn，最后访问时间2015年8月10日。

[2] 黄振中、赵秋艳谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社2009年6月第一版，第26页。

[3] 肖国兴：《能源法制度设计的困惑与出路》，载《法学》2012年第8期。

    [4] 参见刘军、丁文杰等：《节能降耗压力大 企业不急政府急》，载《经济参考报》2012年4月23日。

[5] 黄振中、赵秋艳谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社2009年6月第一版，第26页。

[6] 【德】厄恩斯特.魏茨察克等：《四倍跃进——一半的资源消耗创造双倍的财富》，北京大学环境工程研究所等译，中华工商联合出版社2001年版。

[7] 肖国兴：《论中国节能减排的法律路径》，《郑州大学学报》2010年第6期。

[8]［美］M·B．麦克尔罗伊：《能源——展望、挑战与机遇》，王聿绚等译，科学出版社2011年版，第57页。

[9]［美］道格拉斯·C·诺思：《经济史上的结构和变迁》，陈郁等译，上海三联书店，1994年版，第186页。