【内容摘要】在有限的能源供给下，我国能源法制建设从起点上就把握住了节约能源、提高能源利用效率的价值取向，以《节约能源法》为核心从能源生产到消费各个环节建立起节约能源的法律制度，形成节约能源法律制度体系，将节能提升到国家战略高度，实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。在应对全球气候变化的推动下，如何将节约能源与保护环境融合起来提升能源效率？节能减排工作的持续推进、“三率”制度与循环经济模式的发展为节约能源法制建设提供了进一步完善的方向和切入点。

【关 键 词】节约能源法  节能减排  “三率”  能源效率  循环经济

能源在我国国民经济和社会发展中占有十分重要的地位，能源问题是关系我国经济社会发展全局的一个重大战略问题，国内外的经验教训表明，要做好能源工作，必须实现从人治向法治的转变，依法治能，法治兴能。作为一类资源，能源法制建设首先表现为保障能源资源的有序开发利用。资源是有限的，不论是可再生能源的每年可开发利用量，或是不可再生能源的开发利用总量都存在一个极限边界，在有限的能源供给下如何节约能源、提高能源利用效率成为能源法制建设的价值取向。面对我国能源利用效率低下[1]的现实，肖先生指出“中国能源革命的特色主要是能源效率革命，这是因为在中国提高能源效率远比清洁能源替代更具有基础。如果中国能源革命主要是能源效率革命，中国的法律变革即为提高能源效率而进行的制度创新。”[2]

一、节约能源法制建设起步

二十世纪七十年代末至九十年代，伴随我国法制建设的恢复，能源法制建设也开始起步，这一时期虽然还没有颁布实施能源法律，但涉及能源的行政法规、部门规章等从不同角度规范能源开发利用，其核心是规范能源资源的节约问题，可以说我国能源法制建设从起点上就把握住了节约能源、提高能源利用效率的价值取向，初步建立起系列节约能源、保护环境、提高能源利用效率的法律制度。

基于“原油是重要的战略物资，在大力增产的同时，必须十分注意节约，合理使用”的认识，1977年国务院批转了国家计委《关于严格控制烧油的报告》，通知各地区、各部门必须认真抓好控制烧油的工作。建立起严格的烧油项目审批制度，要求新建、扩建和改建的项目，都不准采用原油、重油作燃料，如确有特殊原因必须烧油的，需经省、市、自治区计委和中央有关部门审查同意，报国家计委批准后，方能进行设计。这一能源准入法律制度的确立在当时的客观条件下保护了我国的石油资源，做到节约利用。

为挖掘燃料、电力资源的节约潜力，1978年国务院批转国家计划委员会等部门《关于燃料、电力凭证定量供应办法》，要求各地区、 各部门放手发动群众，认真核定燃料、电力的消耗定额，通过加强燃料、 电力的计划管理， 搞好综合平衡，严格实行燃料、电力凭证定量供应，降低燃料、电力消耗，厉行节约，杜绝浪费。显现了引导公众参与能源资源总量控制制度设计的构思。

为进一步节约能源资源，在农村能源建设和环境保护中大力倡导、兴办沼气这一可更新的生物能源，1979年国务院批转国家经委、国家科委、国家农委、农业部《关于当前农村沼气建设中几个问题的报告》，成立由国家农委、计委、经委、科委、建委、财政、农业、商业、电力、农机、轻工、化工、卫生等部委，以及农业银行、供销总社和总后勤部组成的全国沼气建设领导小组，加强对农村沼气建设的组织领导，并要求有条件的国营农场、畜牧场等企事业单位都要积极兴办沼气，在为国家节约电力和煤炭的同时也开始了对清洁能源开发利用制度建设的实践。

在工业生产中，强调工业锅炉的节能技术改造，1982年国务院批转国家机械工业委员会、国家能源委员会《关于加速工业锅炉更新改造节约能源报告》，要求各地区、各有关部门针对我国工业锅炉技术状况落后、浪费大量燃料、严重污染环境的情况，必须加速更新改造，尽快改变我国工业锅炉的落后面貌。这一规范对促进清洁生产法律制度的建设打好了一定的基础。

提高能源利用效率是节约能源的有效途径，能源法制建设起步时期对此予以关注，如前述的工业锅炉更新后，要求平均热效率由百分之四十提高到百分之六十左右。再如，1981年12月25日国务院发布《关于严格限制发展小炼油厂和取缔小土炼油炉的通令》，针对当时全国各地的小炼油厂多数加工手段简单，技术经济指标落后，管理水平低，产品质量差，单位能耗高等现状，各有关省、市、自治区人民政府必须严格限制小炼油厂的发展，组织强有力的工作组，深入现场，做好群众工作，采取有效措施，限期关闭，坚决取缔小土炼油炉。保护环境的限期治理制度在能源资源开发实践中得以规范和应用。

到1986年1月12日，国务院发布了《节约能源管理暂行条例》，这一行政法规的出台标志着我国能源法制建设开始真正走上法制化道路。《节约能源管理暂行条例》强调合理利用能源，降低能源消耗，建立起节能工作办公会议制度，要求各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门指定主要负责人主管节能工作，制定节能技术政策和规划，组织、指导节能的技术开发、技术改造，检查、督促企业和其他单位改进节能管理，统筹、协调完成节能工作任务。

各省、直辖市、自治区为合理开发当地的能源，通过地方立法对能源资源开发进行规范，如山东省政府1988年10月20日颁布《山东省能源利用监测暂行规定》，规定监测机构运用监督、检查、测试等方法，对用能单位或耗能设施的能源利用现状进行分析、评价及对浪费能源的行为进行处理。

二、《节约能源法》与节约能源法制建设发展

二十世纪九十年代以来，随着能源法制建设的发展与《节约能源法》的颁布实施，节约能源法制建设向制度化方向发展并完善。

（一）节约能源法律制度

能源法制建设进入二十世纪九十年代，面对改革开放以来能源产业发展中积累的日益严重的问题：能源开采企业快速发展、生产秩序混乱，争抢能源资源、乱采滥挖的现象十分严重，能源资源破坏、浪费严重，等。能源立法已刻不容缓，利用法律手段规制能源资源的开发利用势在必行。在1986年《节约能源管理暂行条例》实施10年后，总结十年来节约能源法制建设中的经验与失误，提升节约能源的法律位阶，1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国节约能源法》，从能源生产到消费各个环节建立起节约能源的法律制度，形成节约能源法律制度体系：

促进节能技术发展制度。节能的保障是技术先进可行，通过节能技术进步减少从能源生产到消费各个环节中的损失和浪费，更加有效、合理地利用能源。国家鼓励、支持开发先进节能技术，组织实施重大节能科研项目、节能示范工程，提出节能推广项目，引导企业事业单位和个人采用先进的节能工艺、技术、设备和材料。

节能标准制度。制定节能国家标准、行业标准以及节能设计规范，建设项目的设计和建设应当遵守节能标准和节能设计规范。达不到节能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到节能标准和节能设计规范要求的，不予验收。

产品能耗限额制度。对生产过程中耗能较高的产品制定科学、合理的单位产品能耗限额，禁止新建技术落后、耗能过高、严重浪费能源的工业项目，禁止引进境外落后的用能技术、设备和材料。在建筑物的设计和建中采用节能型的建筑结构、材料、器具和产品，提高保温隔热性能，减少采暖、制冷、照明的能耗。

限期治理制度。生产耗能较高的产品的单位，超过单位产品能耗限额用能，情节严重的，限期治理。

强制淘汰制度。国家对落后的耗能过高的用能产品、设备实行淘汰，淘汰的耗能过高的用能产品、设备的名录由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门确定并公布，生产、销售用能产品和使用用能设备的单位和个人停止生产、销售国家明令淘汰的用能产品，停止使用国家明令淘汰的用能设备，并不得将淘汰的设备转让给他人使用。

行业自律制度。各行业制定行业节能技术政策，发展、推广节能新技术、新工艺、新设备和新材料，努力提高产品的设计和制造技术，逐步降低本行业的单位产品能耗，限制或者淘汰能耗高的老旧技术、工艺、设备和材料。

节能质量认证制度。企业可以根据自愿原则向国务院产品质量监督管理部门或者国务院产品质量监督管理部门授权的部门认可的认证机构提出用能产品节能质量认证申请，经认证合格后，取得节能质量认证证书，在用能产品或者其包装上使用节能质量认证标志。

节能责任制。用能单位建立节能工作责任制，加强节能管理，制定并组织实施本单位的节能技术措施，降低能耗。重点用能单位设立能源管理岗位，在具有节能专业知识、实际经验以及工程师以上技术职称的人员中聘任能源管理人员，能源管理人员负责对本单位的能源利用状况进行监督、检查。

节能基金制度。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当在基本建设、技术改造、科学研究资金中安排节能资金，市、县人民政府根据实际情况安排节能资金，用于先进节能技术研究、开发和利用。

节能教育制度。国家加强节能宣传和教育，普及节能科学知识，增强全民的节能意识。国家制定优惠政策，对节能示范工程和节能推广项目给予支持，鼓励引进境外先进的节能技术和设备。各级人民政府对在节能或者节能科学技术研究、推广中有显著成绩的单位和个人给予奖励。用能单位开展节能教育，组织有关人员参加节能培训，未经节能教育、培训的人员，不得在耗能设备操作岗位上工作，对节能工作取得成绩的集体、个人给予奖励。任何单位和个人履行节能义务，检举浪费能源的行为。

（二）二十一世纪以来节约能源法律制度的发展

进入二十一世纪，随着人们对全球气候变化的关注，人们将煤炭、石油等化石能源开发利用中排放温室气体与应对气候变化联系起来，世界各国积极探索综合性能源政策，限制化石能源的开发利用，扶持太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能等可再生的清洁能源发展。提高包括煤炭、石油等化石能源在内的能源资源的利用效率，尽量减少包括温室气体在内的污染物排放，节约能源法制建设在应对全球气候变化方面也做出了自己的努力。2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国节约能源法》修订，不仅将节能提升到国家战略高度，实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略，而且增加了改善环境的目的，强调了加强用能管理，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，从而丰富发展了1997年《节约能源法》建立的节约能源法律制度体系。

新增的节能法律制度体系内容：①分类管理制度。对工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能进行分类管理，在节能管理部门统一管理下，强化了建设主管部门、交通运输主管部门、机关事务管理机关等管理机关对节约能源的管理职责。②节能规划制度。国务院和县级以上地方各级人民政府将节能工作纳入国民经济和社会发展规划，组织编制和实施节能中长期专项规划；国务院有关交通运输主管部门会同国务院管理节能工作的部门分别制定相关领域的节能规划；国务院和县级以上地方各级人民政府管理机关事务工作的机构会同同级有关部门制定本级公共机构节能规划；县级以上地方各级人民政府建设主管部门会同同级管理节能工作的部门编制本行政区域内的建筑节能规划。③节能激励制度。2007年《节约能源法》专设第五章规范激励节能措施，主要是政策激励。国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业；对节能技术、节能产品推广目录中的节能技术、节能产品，实行税收优惠政策；实行有利于节约能源资源的税收政策、价格政策，引导用能单位和个人节能；运用税收等政策，鼓励先进节能技术、设备的进口，控制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口；引导金融机构增加对节能项目的信贷支持、提供优惠贷款，推动和引导社会有关方面加大对节能的资金投入，加快节能技术改造。④能源效率标识管理制度。国家对家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品，实行能源效率标识管理，生产者和进口商对列入国家能源效率标识管理产品目录的用能产品标注能源效率标识，在产品包装物上或者说明书中予以说明，对其标注的能源效率标识及相关信息的准确性负责。

对节能法律制度体系完善的内容：①丰富了促进节能技术发展制度，倡导节能技术创新、进步与成果转化，以节能技术政策大纲指导节能技术研究、开发和推广应用。②健全节能标准制度，建立节能标准体系：节能国家标准、行业标准，严于节能国家标准、行业标准的地方节能标准和企业节能标准，其中包括建筑节能国家标准、行业标准及其地方标准；强制性的用能产品、设备能源效率标准；单位产品能耗限额标准；交通运输营运车船的燃料消耗量限值标准；并对固定资产投资项目是否达到节能标准进行节能评估和审查。③丰富了限期治理制度，固定资产投资项目建设单位开工建设不符合强制性节能标准的项目或者将该项目投入生产、使用的，由管理节能工作的部门责令停止建设或者停止生产、使用，限期改造。④丰富了强制淘汰制度，禁止生产、进口、销售国家明令淘汰或者不符合强制性能源效率标准的用能产品、设备；禁止使用国家明令淘汰的用能设备、生产工艺；公共机构采购中禁止采购国家明令淘汰的用能产品、设备。⑤将节能质量认证制度修改为节能产品认证制度。用能产品的生产者、销售者，可以根据自愿原则向经国务院认证认可监督管理部门认可的从事节能产品认证的机构提出节能产品认证申请，经认证合格后，取得节能产品认证证书，在用能产品或者其包装物上使用节能产品认证标志。政府采购监督管理部门会同有关部门制定节能产品、设备政府采购名录时优先列入取得节能产品认证证书的产品、设备。⑥丰富了节能责任制，将节能责任制由用能单位延伸到管理机关，明确规定将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。⑦完善节能基金制度，规定中央财政和省级地方财政安排节能专项资金。⑧丰富了节能教育制度，提倡节约型消费方式；倡导新闻媒体宣传节能法律、法规和政策的义务，发挥舆论监督作用；支持节能服务机构开展节能知识宣传和节能技术培训，提供节能信息、节能示范和其他公益性节能服务；鼓励行业协会在节能宣传培训和信息咨询等方面发挥作用。

三、节约能源法制建设的二个方向

能源开发对环境的破坏和污染是不可避免的，特别是煤炭、石油等化石能源开发中温室气体排放对全球气候变化的影响备受世界各国关注，防治环境污染、应对气候变化推动着能源法制建设不断发展。在此趋势下，如何将节约能源与保护环境融合起来是节约能源法制建设必须思考的问题。

（一）节能减排

在能源法制建设起步时期，实现节能与环保协调的立法实践也一直在探索，如山西省是煤炭生产大省，为规范煤炭资源开发，于1986年发布《山西省煤炭开发管理条例（试行）》，山西省人民政府相应发布《山西省煤炭开发管理条例（试行）》实施细则，在规范煤炭资源开发的同时也强调了环境保护，要求凡列入计划新建、改建、扩建大、中型国营（含部属统配及中外合资，下同）煤矿矿井，在可行性研究阶段或井田规划阶段，须有环保部门参加进行环境影响评价，提交环境影响报告书。新建、扩建、改建大、中型国营煤矿矿井，须按环境影响报告书要求的防治污染及其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。将预防环境污染的环境影响评价制度和三同时制度引入能源资源开发管理中。在能源法制建设中颁发专门针对环境保护的行政法规进一步强化了能源开发与环境保护的关系。1983年12月29日国务院发布的《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》在防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害方面进行了专门规定，要求企业或作业者在编制油（气）田总体开发方案的同时，必须编制海洋环境影响报告书；企业、事业单位、作业者应具备防治油污染事故的应急能力，制定应急计划，配备与其所从事的海洋石油勘探开发规模相适应的油收回设施和围油、消油器材，配备化学消油剂，应将其牌号、成分报告主管部门核准。

进入二十一世纪，面对全球气候变暖的压力，节能与环保的协调更加突出，各国狠抓节能减排工作，减少温室气体排放作为一项重要政策和制度加以落实。节能减排有广义和狭义定义之分，广义而言，节能减排是指节约物质资源和能量资源，减少废弃物和环境有害物（包括三废和噪声等）排放；狭义而言，节能减排是指节约能源和减少温室气体等环境有害物排放。节能减排的目的就是节约能源、降低能源消耗、减少污染物排放，对推动能源法制建设由规范能源开发利用向提高能源利用效率和保护环境方面发展具有重要作用。我国作为一个能源资源严重短缺的国家，石油、天然气人均剩余可采储量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%，煤炭也只有世界平均水平的58.6%，^[3]节能减排就显得尤为重要。我国《节约能源法》所称节约能源（简称节能），是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。[4]通过实施节能减排，在国民经济和社会发展中，能源节约取得明显成效，能源效率得到明显提高，结构进一步优化，技术取得实质进步，经济效益和市场竞争力显著提高，与社会主义市场经济体制相适应的能源宏观调控、市场监管、法律法规、预警应急体系和机制得到逐步完善，能源与经济、社会、环境协调发展。

2006年以来，我国政府高度重视节能减排工作，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，提出“十一五”单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。[5]节能减排“十二五”规划要求到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%（比2005年的1.276吨标准煤下降32%）。“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。

国务院成立节能减排工作领导小组，发布节能减排综合性工作方案，做出关于加强节能工作的决定，制定了促进节能减排的一系列政策措施，各地区、各部门相继做出了工作部署，节能减排工作取得了积极进展。

一是加快产业结构调整。大力发展第三产业，以专业化分工和提高社会效率为重点，积极发展生产性服务业；以满足人们需求和方便群众生活为中心，提升发展生活性服务业；大力发展高技术产业，坚持走新型工业化道路，促进传统产业升级，提高高技术产业在工业中的比重；积极实施“腾笼换鸟”战略，加快淘汰落后生产能力、工艺、技术和设备；对不按期淘汰的企业，要依法责令其停产或予以关闭。

二是大力发展循环经济。创新模式，将循环经济模式和清洁生产引入能源发展领域，推进能源综合利用，提高能源利用效率，减少污染物排放。按照循环经济理念，加快园区生态化改造，推进生态农业园区建设，构建跨产业生态链，推进行业间废物循环；推进企业清洁生产，从源头减少废物的产生，实现由末端治理向污染预防和生产全过程控制转变，促进企业能源消费、工业固体废弃物、包装废弃物的减量化与资源化利用，控制和减少污染物排放，提高资源利用效率。发展循环经济的着眼点在于，产业链上游产生的废弃物，成为下游产品的原、燃材料，做到分级利用，减少资源浪费，降低废弃物的排放，提高产业的整体附加经济价值。  

三是强化技术创新。依靠科技[6]，加快节能减排技术[7]研发，加快节能减排技术产业化示范和推广，加快建立节能减排技术服务体系。组织培育科技创新型企业，提高

区域自主创新能力；加强与科研院校合作，构建技术研发服务平台，着力抓好技术标准示范企业建设。围绕资源高效循环利用，积极开展替代技术、减量技术、再利用技术、资源化技术、系统化技术等关键技术研究，突破制约循环经济发展的技术瓶颈。

四是加强组织领导，健全考核机制。夯实基础，强化节能减排管理，建立“目标明确，责任清晰，措施到位，一级抓一级，一级考核一级”的节能目标责任和评价考核制度。成立发展循环经济建设节约型社会工作机构，研究制定发展循环经济建设节约型社会的各项政策措施；设立发展循环经济建设节约型社会专项资金，重点扶持循环经济发展项目、节能降耗活动、减量减排技术创新补助等；把万元生产总值、化学需氧量和二氧化硫排放总量纳入国民经济和社会发展年度计划；建立健全能源节约和环境保护的保障机制，将降耗减排指标纳入政府目标责任和干部考核体系。

五是节能减排的推进。节能减排在社会上，尤其是在高耗能企业的应用必须有与之匹配的节能机制。合同能源管理公司的经营机制是一种节能投资服务管理；客户见到节能效益后，合同能源管理公司才与客户一起共同分享节能成果，取得双嬴的效果。合同能源管理模式的广泛使用，不但解决了一大批企业的资金、技术问题，使频临淘汰危险和耗能过高的企业继续生存发展，而且催生了一大批节能服务公司，发展成为一种新兴的节能服务产业。

推进节能减排，离不开政策支持和法律保障，我国自“十一五”规划提出节能减排工作要求以来， 国务院印发了《节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排综合性工作方案》等政策文件；积极稳妥推进资源性产品价格改革，完善有利于节能减排的财政政策，实行有利于节能减排的税收政策；通过调整《节能产品政府采购清单》，研究试行强制采购节能产品的办法；拓宽融资渠道，促进国内及国际金融机构资金、外国政府贷款向节能减排领域倾斜，等。有关节能的法律规定以《节约能源法》最为全面系统，有关减排的法律规定以《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等较为突出，兼有节能和减排的法律规定以《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》较为明显。这些法律互不统属，在节能减排中的任务又各有侧重，为完成“十二五”、“十三五”等的节能减排任务，统一协调的节约能源法制建设任重而道远。

为推动节能减排的顺利进行，我国应将节能法制建设摆在能源法制建设的重要位置，通过制度设计选择资源节约型、质量效益型、科技先导型的发展方式，切实转变经济增长方式，大力调整产业结构、产品结构、技术结构和企业组织结构，依靠技术创新、体制创新和管理创新，在全国形成有利于节约能源的生产模式和消费模式，发展和建设节约型社会。[8]完善节能环保法律、法规和标准体系：推动加快制修订大气污染防治法、排污许可证管理条例、重点用能单位节能管理办法、节能产品认证管理办法等；加快节能环保标准体系建设，扩大标准覆盖面，提高准入门槛。

（二）“三率”制度下的能源效率与环境保护

当今世界各国能源法的设计基本都是围绕保障能源安全、提高能源效率和保护生态环境这三大目标展开，因为离开提高能源效率和保护生态环境，就违背了以人为本的立法基本理念，违背了可持续发展战略。[9]节约能源的一个附带的效果应该是对环境保护的促进作用。[10]《节约能源法》的目的就是强调提高能源利用效率，保护和改善环境。

将能源效率放到《矿产资源法》确立的“三率”制度中考查是一个不错的选择。“三率”制度作为评价矿产资源开发利用效率的一项重要制度，从1986年第一次提出一直应用到今天，发挥了不可替代的作用。通过实施“三率”指标进行考核，能够有效地监督能源企业综合开发利用能源资源，不断提高能源利用效率，减少污染排放，保护环境。

1986年《矿产资源法》第一次提出了“三率”的要求，在第二十九条明确规定“开采矿产资源，必须采取合理地开采顺序、开采方法和开采工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应达到设计要求”。1987年，地矿部和国家经委为了使我国矿产资源得到更加合理的开发利用，联合发文将“开采回采率”、“采矿贫化率”、“选矿回收率”列为考核国营矿山企业的指标，由地质矿产部门会同矿业主管部门，按照国务院规定的职责分工，分年进行严格的考核。2001年《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》要求积极开展资源回收利用，大力提高资源综合利用率。2011年《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。“十二五”规划开始以后，国土资源部明确将“矿产资源综合利用率”代替了原来的“采矿贫化率”，规定新“三率”指标为“开采回采率、选矿回收率和综合利用率[11]”。2012年国土资源部发布了《煤炭资源合理开发利用“三率”指标要求（试行）》，规定了煤矿采区回采率、原煤入选率、煤矸石与共伴生矿产资源综合利用率三项指标。

我国一直沿用“三率”指标来对矿山企业开发利用矿产资源情况进行衡量和考核，但是，在“三率”制度实施下，我国能源资源开发利用中浪费严重、环境污染的状况并没有遏制，我们不得不对现有的“三率”制度进行反思：①“三率”指标只考虑能源资源的利用程度，而未考虑因能源开发所造成的环境问题。无论是旧“三率”还是新“三率”，针对的都是采选冶过程中对所属的矿产资源如何进行开发利用以达到最大的利用程度，这对提高能源资源的利用水平有重要的作用。在对能源企业的“三率”制度进行年检考核时，只考虑企业是否达到了所规定的要求，而不关注企业的环境保护程度，缺乏对企业环境问题的考核指标。②“三率”指标使得矿山企业仅关注开采、选矿、冶炼，而不关注于对矿产资源进行深加工，不注重提高资源的利用率延长产业链，导致了能源矿业产业链短、开采层次浅、对能源资源利用不足等问题。并且企业的经济和技术水平存在着很大的差异，实力较差的企业的传统生产模式仍会导致资源的浪费，“三率”指标并不能遏制资源浪费和环境污染的现状。

“三率”制度对于提高能源资源的利用效率具有一定的作用，其对环境保护和能源资源深加工及产业链延长的不够重视可以通过循环经济制度来推动。2009年《循环经济促进法》强调“减量化、再利用、资源化”，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价来取得最大的经济产出和最少的废弃物排放。在能源资源领域发展循环经济，根本目标就是要提高能源资源的利用效率。循环经济所要求的能源效率不仅要满足“三率”制度所规定的“开采回采率、选矿回收率和综合利用率”，还包括对能源资源进行深加工利用的情况进行评价，对开发利用过程中产生的废弃物的利用情况进行评价。国家发改委、环保总局、统计局联合编制发布的循环经济评价指标体系，从资源产出、资源消耗、资源综合利用和废物排放4个方面入手，分别规定了相关的评价指标。同时，循环经济模式还关注能源资源开发利用过程中对环境的影响进行评价^[12]，通过进行产业链延伸来达到对能源资源的综合利用，提高能源效率来减少废弃物的排放，达到保护环境的目的。

循环经济延长产业链是以资源的反复利用为核心的，没有高新技术的支撑，在能源矿产资源领域无法实现基于生态规律设计的产业链来提高能源资源的利用效率。在能源企业内部实现资源循环利用需要相关的高新技术的支持，企业是进行技术创新的主要力量，应当在企业内部设置专门的技术研发机构，注重引进高科技人才，不断研发提高资源利用效率的新技术。同时，企业还可以与科研单位、高等院校开展技术创新的联合研究、联合开发，或者联合建立能源资源循环利用技术研发机构。政府作为循环经济的重要引导者，应当为企业进行技术创新提供相应的政策扶持，包括进行资金上的支持、政策上的优惠、技术上的指导等等，并通过相关的规章制度来进行保障。

《清洁生产促进法》倡导不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对环境的危害。促进清洁生产的制度设计在实际上已融入节约能源法律制度体系，表现在促进能源开发利用技术研发、创新、推广应用等法律规定中，一些具体的体现清洁生产的法律规定也是存在的，如国家发展和推广洁净煤技术，^[13]电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害，^[14]等。

总之，《循环经济促进法》建立的循环型发展模式是在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生，将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用，或者废物直接作为原料进行利用以及对废物进行再生利用，进而提高资源利用效率，减少环境污染，有效保护和改善环境。在能源生产、流通和消费中引入循环型发展模式，结合清洁生产技术的应用无疑会带来能源资源的高效率利用和低污染排放，提高煤炭、石油等化石能源利用效率，减少温室气体排放也将有效地缓解全球气候变化幅度。促进循环经济的法律制度与清洁生产法律制度共同成为节约能源法律制度体系的重要组成成分。

在《节约能源法》与《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等涉及能源资源利用效率和环境保护的法制建设中架起沟通的桥梁，通过制度共享与协同进步来完善节约能源法制建设，努力提升能源效率。

[1] 国家发改委能源局2005 年公布，中国能源消费总量已经位居世界第二， 约占世界能源消费总量的13.56％。中国人均煤炭、石油、天然气资源量仅为世界平均水平的60％、10％和5％，但每吨标准煤的产出效率仅相当于日本10.3％、欧盟的16.8％、美国的28.6％。

[2] 肖国兴：《论中国能源革命与法律变革的维度》，载《郑州大学学报( 哲学社会科学版) 》2011年第5期。

[3]  曹明德，刘明明：《节能减排的法律对策思考》，载《清华法治论衡》2010年第1期。

[4] 《中华人民共和国节约能源法》第三条。

[5] 国家发展改革委讯：《节能减排取得显著成——“十一五”节能减排回顾之一》，2011年9月27日。经过艰辛努力，我国的节能减排取得初步成效。“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降19.1%，全国二氧化硫排放量减少14.29%，全国化学需氧量排放量减少12.45%，基本完成了“十一五”规划《纲要》确定的目标任务。节能减排的成效主要体现在八个方面：①为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增速，能源消费弹性系数由“十一五”时期的1.04下降到0.59，缓解了能源供需矛盾。②扭转了我国工业化、城镇化加快发展阶段能源消耗强度和主要污染物排放量上升的趋势。“十五”后三年全国单位GDP能耗上升了9.8%，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别上升了32.3%和3.5%；“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降了19.1%，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了14.29%和12.45%。③促进了结构优化升级。2010年与2005年相比，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由47%上升到71%，钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重由21%上升到52%，建材行业新型干法水泥熟料产量比重由39%上升到81%。④推动了技术进步。2010年与2005年相比，钢铁行业干熄焦技术普及率由不足30%提高到80%以上，水泥行业低温余热回收发电技术由开始起步提高到55%，烧碱行业离子膜法烧碱比重由29.5%提高到84.3%。⑤节能减排能力明显增强。“十一五”期间，通过实施十大节能重点工程形成节能能力3.4亿吨标准煤；新增城镇污水日处理能力6500万吨、处理率达到77%；燃煤电厂投运脱硫机组容量达5.78亿千瓦，占全部燃煤机组容量的82.6%。⑥能效水平大幅提高。2010年与2005年相比，火电供电煤耗由370克标准煤/千瓦时降到333克标准煤/千瓦时，下降了10.0%；吨钢综合能耗由694千克标准煤降到605千克标准煤，下降了12.8%；水泥综合能耗下降了24.6%；乙烯综合能耗下降了11.6%；合成氨综合能耗下降了14.3%。⑦环境质量有所改善。2010年与2005年相比，环保重点城市二氧化硫年均浓度下降26.3%，地表水国控断面劣五类水质比例由27%下降到16.4%，七大水系国控断面好于三类比例由41%上升到59.9%。⑧为应对全球气候变化做出了重要贡献。“十一五”通过节能降耗减少二氧化碳排放14.6亿吨，得到国际社会的广泛赞誉，也体现了负责任大国的形象。

[6] 1997年《节约能源法》就建立起促进节能技术发展制度，通过节能技术进步减少从能源生产到消费各个环节中的损失和浪费，更加有效、合理地利用能源。2007年《节约能源法》进一步完善了促进节能技术发展制度，倡导节能技术创新、进步与成果转化，以节能技术政策大纲指导节能技术研究、开发和推广应用。

[7] 节能减排包括节能和减排两大技术领域，二者有联系，又有区别。一般地讲，节能必定减排，而减排却未必节能，所以减排项目必须加强节能技术的应用，以避免因片面追求减排结果而造成的能耗激增，注重社会效益和环境效益均衡。

[8] 吴志忠：《日本能源安全的政策、法律及其对中国的启示》，载《法学评论》2008年第3期。

[9] 孙佑海：《能源立法——实现能源安全的有力保障》，载《法学杂志》2007年第5期。

[10] 周纪超：《浪费能源违法吗——展望《节约能源法》的修订》，载《资源再生》2014年第12期。

[11] 综合利用率，是指“共伴生矿产综合利用率”，用以评价矿产资源开发企业对主矿种以外的共伴生矿产的回收利用水平。

[12] 《环境影响评价法》建立的环境影响评价制度要求对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测。煤炭、石油、电力等能源开发利用规划、建设项目等均需要进行环境影响评价，预防环境污染、环境退化等不利环境后果的发生。环境影响评价制度是节约能源法律制度体系中涉及环境保护的法律制度的重要组成成分。

[13] 《中华人民共和国煤炭法》第三十六条。在《煤炭法》修改中提高煤炭开采回采率，打击浪费性开采行为，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的发展模式，加强煤炭生产消费企业的减排和环境保护责任，保持减排透明度并解决相关资金问题。从而将污染防治制度和洁净煤技术开发应用政策，转化为实实在在的约束性、办法性规范。参见王斌：新论《煤炭法》修改的必要性，《中国矿业》2010年增刊。另外，修订《煤炭法》应体现使煤炭资源实现“ 节约、清洁、安全、高效”的开发和利用目标，煤炭法制建设应当促进和规范发展煤炭循环经济的行为，提高煤炭产品的价值。参见孙耀霖：煤炭法制建设中应解决的几个问题，《郑州经济管理干部学院学报》2007年第12期。

[14] 《中华人民共和国电力法》第五条。修订《电力法》必须坚持并体现节约发展的价值取向，通过立法，规定电力企业必须降低资源消耗，提高资源利用率。参见陶爱萍：节约、清洁、安全­——修订〈电力法〉的价值取向，《中国电力教育》2007年第12期。