摘  要：我国正面临着十分复杂的能源形势与安全问题，大力发展可再生能源是我国未来能源可持续发展的必然选择。而我国可再生能源立法存在缺陷，制约了可再生能源产业的发展。本文通过介绍分析美、德、日三国可再生能源立法的重要条款及其借鉴意义，反观我国可再生能源立法存在的问题，提出了完善我国可再生能源立法的建议。

关键词：　可再生能源；可再生能源立法；完善

自20世纪70年代两次石油危机开始,尤其是近年以来,由于能源危机以及全球气候变化等因素的影响,可再生能源在全球范围内得到了较快发展。作为全球第二大能源生产国和消费国，我国正面临着十分复杂的能源形势与安全问题。为了推动鼓励可再生能源的发展，世界上许多国家采用立法手段促进其发展,收到了良好的效果。特别是在欧洲、日本、美国等发达国家和地区,为了促进可再生能源的发展,都制定和实施了各自的相关立法。

我国也制定实施了《可再生能源法》，然而该法只是一个宏观框架式的法律，可操作性比较差，对于不断涌现的能源安全问题，现行的法律已不足以解决当前可再生能源发展中遇到的一系列问题。本文试图通过对美、德、日三国的可再生能源立法的考察和借鉴，结合我国可再生能源立法存在的问题，对我国可再生能源立法的完善提出几点建议

一、我国可再生资源立法及存在的问题

（一） 立法现状

1、我国可再生能源相关的法律

我国制定了多部可再生能源相关的法律：(1)1988 年的《中华人民共和国水法》该法为我国水资源的可持续利用和水利事业的可持续发展提供了有力的法律保障。(2)1995 年的《中华人民共和国电力法》，是我国能源领域的第一部法律，也是我国第一次以法律形式对可再生能源的开发利用做出明确规定的法律。(3)1998 年实施，2007年修改的《中华人民共和国节约能源法》，尽管《节能法》对可再生能源的开发利用做了一些规定，但其开发利用可再生能源只是为了实现节能的目的，只简单的把发展可再生能源作为一种节能措施，没有认识到可再生能源的重要战略地位。(4)2006 年的《中华人民共和国可再生能源法》，这是我国在可再生能源领域的第一部法律，是目前最具权威的、专门指导我国可再生能源开发利用的法律，它的出台对我国可再生能源产业的发展具有重要意义。

此外，1983 年的《中华人民共和国农业法》、1995 年的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、1997 年的《中华人民共和国建筑法》等基本法律中也有关于促进可再生能源发展的相关法条。2000 年的《中华人民共和国大气污染防治法》

2、我国可再生能源相关的法规

我国制定可再生能源相关的法规有：（1）1986 年的《关于加强农村能源建设的意见的通知》。（2）1997 年的《新能源基本建设项目管理的暂行规定》。（3）1999 年的《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》。（4）2007 年的《财政部、建设部关于加强可再生能源建筑应用示范管理的通知》。

（二）我国可再生能源立法存在的问题

通过上述对我国可再生能源立法现状的梳理，可以看出，近年来我国在可再生能源立法保障上已有一定的进展，目前已制定了以《可再生能源法》为核心的可再生能源法律体系。《可再生能源法》在立法制度上有很多重大的创新，为我国的可再生能源发展构建了一个相对完整的框架，赋予了可再生能源法律的保障和地位的确认。但我国可再生能源立法仍然存在着一些问题，主要表现在：

1、政策法规还不配套

《可再生能源法》总体上只是一个框架性的法律,需要由国务院,国务院能源、价格、建设、标准化等行政主管部门或者省级人民政府等制定相关配套性规定共计10余项。伴随着《可再生能源法》的生效，相关政府机构没有很好地履行法定职责,本应与《可再生能源法》同时配套实施的多部实施细则尚未及时出台。而正是相关配套性规定的缺位，实施过程中出现无章可循的局面,导致了整个可再生能源法制实际功效的降低。

2、法律规定缺乏可操作性

我国很多可再生能源的法律规定主要以鼓励的法律规范为主要内容，直接进行行政控制和管理的规范条文很少。如《可再生能源法》第十三条规定“国家鼓励和支持可再生能源并网发电”；第十七条规定了国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能利用系统；第十八条规定“国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用” 等等，这些规定只是一种原则性的政策鼓励,缺少操作性的具体规则。此外，由于立法没有用法律的形式把制订实施细则或标准规范的期限明确下来，少了法律的约束和督促，致使很多部门未能及时出台相应的规范性文件，因而法律的可操作性差。

3、公众参与的局限性

除了采取传统的政府内部分权与制衡这一权力制约机制外,国际社会和世界各国都十分重视社会公众特别是其中的民间组织在环境法律、政策的制定与执行中的重要作用,强调维护公民的正当环境权益,特别是知情权和参与权,以调和各方利益冲突,实现“以社会制约权力”的目的。具体到中国的可再生能源立法而言,虽然《可再生能源法》第9条明确要求“编制可再生能源开发利用规划,应当征求有关单位、专家和公众的意见,进行科学论证”,体现了一定的科学化、民主化精神,但该条规定只是一种原则性的政策宣示,不具有可操作性。对于配套性规则和标准的制定、发展目标的确定、许可证的审批、监测与执法等方面和环节,《可再生能源法》均未赋予社会公众知情权和参与权。由此可以说,中国并未建立政府管理与公众参与、社会制衡相结合的可再生能源立法执行机制,而是单纯依赖政府公力执行。[1]因而法律实施效果受到影响。

4、监督管理体制和法律执行机制不健全

由于没有公众的参与，在几乎完全由政府唱独角戏的中国可再生能源立法和政策执行机制下,一方面,政策的稳定性、连续性通常较差,再加上政府失灵普遍存在,政府内部监督制约机制往往流于形式,社会制衡机制缺位,可再生能源政策实施的确定性、有效性可能会大大降低,影响立法目的和目标的充分实现;另一方面,监督管理机制自身的缺陷、执法能力的不足,以及执法意愿的欠缺等因素也会对执行效果产生不良影响。

5、政府观念意识和政府投入的制约

政府尤其是地方政府对可再生能源缺乏足够的重视，观念陈旧，对传统能源的严峻形势估计不足，对传统能源给生态环境造成的破坏污染视而不见。这种不科学的发展观和不正确的政绩观是相关政府部门没有及时出台《可再生能源法》配套的实施细则的根源所在。同时也影响了政府对可再生资源的投入及鼓励刺激性政策的出台 ，制约了可再生能源的发展。

二、     国外可再生能源立法及其启示

（一）国外可再生能源立法现状

1、美国

美国联邦政府制定了很多可再生能源方面的法律，并对有关法律法规进行了调整，制定了许多经济激励政策，下面介绍几个有代表性的：

（1）1978 年的《公共事业管制政策法》（简称 PURPA）

PURPA 适用于非水力发电的可再生能源发电系统，鼓励电力公司购可再生能源电力，并给予可再生能源以技术支持政策。实践证明，PURPA 是一项鼓励发展替代能源的有效措施，其激励作用来源于以高昂的可避免成本来购买替代能源所产生的电力。[2]这一措施已在一些州推广应用，取得了显著的成效。

(2) 1978 年的《能源税收法》

这一法律为可再生能源提供了各种各样的税收优惠政策和 5 年的加速折旧方案。目前，大部分刺激政策都已停止执行。

(3) 1990 年的《清洁空气法案修正案》

该法案是保护美国环境和人民健康方面立法的里程碑，其中的第十章“太阳能和可再生能源”是专门为促进太阳能和可再生能源而制定的激励政策。

(4) 1992 年的《能源政策法》（EPACT）

该法对可再生能源发展提出了新的要求。为了达到这个新要求，该法设立了较全面的鼓励可再生能源发展的制度，对不同种类的可再生能源采取不同的优惠扶持政策，这些政策包括生产抵税、生产补助、开放电网等。

(5) 《2005 年国家能源政策法》（The Energy Policy Act of 2005）

该《法案》通过减税等可再生能源激励机制，鼓励开发太阳能、地热、生物能及回填气的利用来促进可再生能源的发展。同时提供 1亿美元改善现有水电设施的效率，并修订国家水电法，改进水电项目审批程序，鼓励美国民众使用各种新型的可再生能源。

2、德国

德国 1991 年制定了《可再生能源购电法》（Feed-in law），强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。2000 年 4 月 1 日，德国实行新的《可再生能源法》。新法要求公用电力公司按照固定电价购买可再生能源电力，而且必须优

②张正敏,李京京,李俊峰.美国可再生能源政策[J].中国能源,1999 年,第 6 期:第 9 页

先购买。因此该法的全名是“可再生能源优先权法”。该法是建立在德国1990年《可再生能源发电向电网供电法》的成功经验基础之上，被视为世界上关于清洁可再生能源最进步的立法，对德国未来的能源可持续发展而言是一个重大突破。德国法律的特点是，对发电商和供电商均不提出指标要求，而是采取简单而有效的价格手段，以效益驱动企业，实现对可再生能源发展的支持。

3、日本

日本在主要发达国家中最早重视制定和推行能源战略，对可再生能源的开发和利用也比较早。日本政府积极制定相关法律，在法律中明确规定鼓励发展利用可再生能源。主要有以下几项：日本于 1974 年颁布《新能源开发法》、1978 年颁布《节能技术开发计划》、1989 年颁布《环境保护技术开发法》、1997 年通过《能源与环境综合技术开发促进计划》。这些法律运用税收、财政等多种手段促进太阳能、风力、地热、潮汐发电、沼气等新能源的开发。[3]近几年颁布的法规：

(1) 1997 年的《新能源利用促进法》

该法明确了新能源利用的基本原则、指导方针和建议等。内容包括实行政府补贴；由日本开发银行进行公共融资；制定税务方面的鼓励措施；开展研究和

开发活动，制定 “阳光计划”、“新阳光计划”等。内容具体可操作性强。

(2) 2002 年的《日本电力设施新能源利用特别措施法》

该法以法规形式确定新能源的国家标准，并规定各电力公司有义务促进风力和太阳能等可再生资源的发电，旨在通过强制措施促进能源多样化战略，同时满足环保的要求。2003 年的《可再生能源标准法》

2003 年 1 月 1 日生效的《可再生能源标准法》责成能源公司必须提供一定比例的可再生能源，这意味着大电力公司必须生产或者购买更多的可再生能源，使得 2010 年可再生能源在总能源中的比例达到 3.1%。

（二）立法经验及对我国的启示

综观美、德、日三个可再生能源发展快速的国家的可再生能源立法，其共同特点是：以强制性法规构成促进可再生能源发展的根本法律基础，采用具体的经济激励措施条款来保障法律的实施。既有原则性的法律框架，又有具体配套的法律条款，并且根据客观实际需要和形势变化进行不断修订和完善。尽管其立法也存在一些问题，比如有的条款过于具体、有些法律稳定性差等，但其很多经验和做法对我国有很好的借鉴和参考意义。具体如：发展目标明确；法律措施比较完善；法律条文具体明确，可操作性强；时效规定具体，相应的政策法规调整及时等。

三、     完善我国可再生能源立法的几点建议

(一) 配套措施的制定和立法、政策的进一步完善

《可再生能源法》总体上只是一个框架性的法律,需要由国务院及国务院能源、价格、建设、标准化等行政主管部门或者省级人民政府等制定配套性规定。这些配套性的规定既是中国可再生能源立法不可或缺的有机组成部分,同时也是其得以有效实施的重要前提条件之一。因此,目前当务之急应当是制定和完善相关配套性规定,提高政府、企业和社会的可再生能源法制意识,促进相关立法的有

效实施。一项立法通常综合利用法律、行政、经济各种措施和手段保证其顺利实

现。《可再生能源法》也应该综合运用各类法律措施、经济手段，最终将法律规

范和社会需求结合在一起。此外，应对相关法规做出适当调整，以适应新的法律要求。比如，知识产权法规方面应加强对可再生能源技术创新的保护，以鼓励相关技术的开发和应用等。

（二）评估政策法律的实施情况，及时调整法律措施

社会发展是推动立法完善更新的巨大动因。随着我国可再生能源的快速发展，我们需要对现行的法律、行政法规、规章、技术规范以及相应的规划、计划的实施情况及滞后性进行评估。属于法律、行政法规、规章、技术规范以及规划、计划自身存在的问题或滞后于行业发展的，要及时加以修改并调整相应的法律措施，以适应新形势和新情况。

（三）明确法令的时效

可再生能源的技术发展和产业化成长过程具有一定的阶段性。在不同阶段面临的困境不同，相应扶持刺激的政策应有所不同。与此相应，立法措施也应不同。如荷兰起初对风力发电实行政府拨款、财政补贴制度，随着该国可再生能源的发展，1996 年政府的支持重点转移至税收减免上。[4]因此，我国应借鉴一些国家的做法，在可再生能源立法中明确法令的时效，强化可预期性，使投资者可以预期投资利益，规避风险。

（四）增强公众参与制度

环境保护中的公众参与原则是民主主义原则在环境管理活动中的延伸，它有利于实现环境资源的公共利益，协调多元化主体的利益冲突，是公众参与国家民主管理的体现。[5]应借鉴运用到可再生能源立法当中。具体做法是：首先，完善公众参与的信息机制，建立起一整套规范的制度,定期发布有关可再生能源方面的监测信息和标准,让公众可以及时了解和获取可再生能源信息情况,增加影响可再生能源发展决策的“透明度”。其次，在立法上将公众参与程序具体化，充分保障公民参与的权利。第三，建立公众参与问责机制，一旦公众的参与权未得到实现，相关机构或人员应承担法律责任。第四，进一步提高公众的环保意识、培养可再生能源发展观、倡导绿色消费。

（五）完善监督管理体制和法律执行机制

通过立法明确政府及相关主管部门、企业、中介组织、社会公众等能源法律关系的主体的权利、义务与法律责任，强化对政府以及相关主管部门履行其能源监管职责的政治性和法律性的监督、制约与问责机制。又要赋予政府及其相关主管部门对能源市场依法进行调控和监管的职权,明确相应的程序,确保“看得见的手”有效调节。通过立法的形式明确可再生能源发展监督体制和法律执行机制各方的责任和义务，职权和程序，可以保证可再生能源法律机制发挥实际的功效和作用，促进我国可再生能源产业的发展。

[1]王明远.我国能源法实施中的问题及解决方案--以《节约能源法》和《可再生能源法》为例.法学.2007年第2期:127页

[2]张正敏,李京京,李俊峰.美国可再生能源政策[J].中国能源,1999 年,第 6 期:第 9 页

[3]吴寄南.日本规避能源风险的战略及其前景[J].当代石油石化,2004 年,第 10 期:第 43 页

[4]周勇,李燕.我国可再生能源法若干问题研究[J].中国矿业大学学报(社会科学版),2004 年,第 2 期:第 34-35 页

[5]蔡守秋主编.《环境资源法学》，人民法院出版社 2003年版，第124页。