摘 要：节能减排的法律规制具有正当性的基础，各国一般从能源供应侧和消费侧两个层面设计相应的规制机制，促进可再生能源的开发利用，引导能源项目的理性建设和合理消费，以保障国家能源安全。未来我国应当强化节能减排规制，完善固定电价制并逐步向配额制转变，细化需求侧管理机制，以更好地应对能源短缺和气候变化所带来的挑战。

关键词：节能减排；能源规制；可再生能源；能源法

一、节能减排法律规制的正当性

 节能减排的法律规制，就是通过一系列的法律规制制度的设计来达到节约能耗，提高能效，减少污染物排放的成效。节能减排法律规制的正当性基础是进行制度建构的前提。正当性意味着某种政治秩序被认可的价值，[1]节能减排规制无论从国家的维度、市场的维度还是社会的维度都存在这种“被认可的价值”。

（一）国家的维度：节能减排规制是国家环境义务之落实

在社会国[2]的理念之下，国家不仅仅是一个守夜人的角色，除了对私人的自由和财产提供保障之外，还要在社会、经济和文化等领域为私人提供大量的公共服务，国家角色显得更为积极，对私人的生活秩序介入程度更深。可以说，社会法治国更加强调国家的生存照顾的义务。环境作为公共财产，是人类生存、发展和表现自己的基本条件，从公共委托论的角度，国家负有环境保护的义务。环境治理是国家生存照顾的重要内容，是国家制度赖以存立的基础。如果国家不履行环境保护责任，将丧失其存在的正当性。[3]

（二）市场的维度：节能减排规制是对市场失灵之矫正

节能减排规制实质上是对外部性的矫正，亦即对传统成本计算模式的修正。由于传统对常规能源的成本计算仅包括了其经济成本，忽视了常规化石能源在开发和利用过程中对社会和环境所带来的负面影响，换言之，对化石能源成本的计算至少应当包括两个个部分，即经济成本和环境成本。与化石能源的有限性和污染性相比，人们用能时所支付的对价是偏低的，造成能源资源的大量开发和浪费。节能减排规制正是要矫正这种成本计算的偏差，一方面通过法律规制推动可再生能源的开发和利用，使可再生能源的环境效益得以体现；另一方面则通过法律规制使能源消费考虑环境成本，弥补市场失灵。

（三）社会的维度：节能减排规制是社会可持续发展之要求

世界自然保护同盟、联合国开发署和世界野生动物保护基金会共同发表的《保护地球——可持续发展战略》的报告从社会科学的角度，将可持续发展定义为“在生存于不超出维持生态系统融容能力的情况下，改善人类的生活品质。”从能源与社会发展的角度，可持续发展就是要求能源的开发利用要实现代内和代际公平。传统化石能源供应短缺及其对环境的污染，使得能源供应、环境保护和经济发展三者之间的矛盾日益严重。在可持续发展的理念下，节能减排规制归根结底就是要协调好这三者之间的关系，在代内和代际之间合理安排不可再生能源的利用，同时促进可再生能源的开发，这是社会保持可持续的发展关键

二、节能减排法律规制的目标

规制目标决定着规制制度的设计和规制工具的选择，节能减排法律机制设计必须紧紧围绕着规制目标。能源危机和环保主义运动的兴起迫使各国政府不得不重视节能减排，能源法呈现生态化的趋势。[4]能源安全是能源规制的出发点和归宿。在能源法生态化的背景下，节能减排的规制目标应当包括两个层面，即能源供应安全和能源生态安全。

（一）保障能源供应安全

能源供应安全问题一直是各国关注的焦点，是国家安全体系的一个重要组成部分。传统认为稳定的能源供应和合理的能源价格是能源安全的核心。为了确保能源供应的稳定、持续和可靠，保证能源价格的可接受性，多数国家都对能源的市场准入、价格和质量等方面进行严格规制，确保能源这种特殊商品符合“国计”和满足“民生”。可以说，保障能源供应安全是经济因素所决定的。近年来，除了对传统能源的争夺外，各国还致力于通过法律规制推动可再生能源的开发利用，减少对传统化石能源的依赖，增加能源开发和供应的渠道，最大限度地避免能源供给不足造成经济和社会的动荡。可见，保障能源的供应安全无论过去还是现在，都是能源规制的首要目标。

（二）保障能源生态安全

随着能源短缺、环境质量下降和气候变暖等问题日益突出，能源安全的意涵也从过去的能源供应安全拓展到能源生态安全。在这种背景下，经济因素不再是法律规制的唯一目的，环境保护成为法律规制的重要目标。约瑟夫·欧姆指出能源安全具有环境保护的内涵，“90年代能源安全的目标是通过增加经济竞争力和减少环境恶化，确保充足可靠的能源服务。”[5]因此近年来各国纷纷通过节能减排法律机制的设计，推动可再生能源的开发利用和能源需求侧管理，引导公民绿色消费。科学的设计节能减排的规制制度，既可以改变能源消耗的结构，增强能源供应，又有利于环境保护，应对气候变化，实现可持续发展。总之，在新的能源安全观之下，节能减排规制不仅要实现“开源”，还要实现“节流”，以保障能源生态安全。

三、节能减排的规制机制

 节能减排的规制机制围绕着保障能源安全的目标展开，在可持续发展的理念之下，各国根据自身不同的能源禀赋以及能源产业的不同特点，相应制定了各种节能减排的规制机制，整体而言这些法律机制大多呈现出“开源”和“节流”的特点。笔者试以电力产业为例，从能源供应侧和消费侧两个层面来加以探讨节能减排的法律机制。

（一）能源供应侧：推动可再生能源开发利用

二十一世纪不仅是信息时代或生物时代，更是可再生能源的时代。[6]由于可再生能源的不断再生、永续利用、取之不尽、用之不竭的属性[7]，使得促进可再生能源的开发利用成为节能减排的重要内容。对电力产业而言，可再生能源的发展主要是利用可再生能源发电的问题，各国主要采取配额制和固定电价制两种规制机制助推节能减排。

1、配额制

配额制主要是指为了确保每年国家所要求的可再生能源发展目标，法律设定强制性的配额标准，赋予能源企业（通常是供电企业）承担一定数量的可再生能源收购的义务。在这种制度模式之下，供电企业有义务收购一定数量的可再生能源电力，保证可再生能源在其向最终用户提供的电力总量中达到法律规定的比例，否则将会受到监管机构的行政处罚。配额制对可再生能源的价格不予干预，但它必须辅之以可交易的再生能源证（tradable renewable certificates）来实现运作。可再生能源所发的电量按照常规发电进入电力市场，但可再生能源发电成本一般比常规能源发电成本高，因此可再生能源发电企业可以向未达到配比要求的供电商出卖绿色证书，以弥补可再生能源与常规能源发电之间的差价。可见，绿色证书的价格实质上体现了可再生能源发电的环境效益，至于其效益的大小则由市场来决定。可见，可再生能源配比标准的监管实际上是一种“目标管理”，供电商可以通过与可再生能源发电企业签订双边合同直接购买绿色电力而获得这些证书，也可以从绿色证书市场上直接购买以满足配比标准。从总体上说，配额制有以下优点：（1）它可以通过建立一定的标准，设定可再生能源的总量来确保可再生能源具有买方，使可再生能源政策目标得以实现；（2）通过允许零售供电商灵活的选择他们自认最好的方法来完成可再生能源配额目标，从而营造了可再生能源开发者之间的竞争，降低了可再生能源开发利用的成本；（3）该规制机制对所有电力零售供电商而言都是中立和平等适用的；（4）电力零售商直接通过与可再生能源发电商签订双边合同来实现可再生能源的政策目标，对电力零售供电商而言其行政负担相对较轻，对监管者而言其实施政策的直接行政成本也相对较小；（5）配额制无论在国家垄断还是自由化的环境之下均可适用。当然，这种监管模式也存在着一些不足：（1）配额制的复杂性增加了该机制设计和执行的难度；（2）如果配额制不能促使可再生能源长期购买合同的签订，那么对可再生能源的资金支持力度就很有限，政策执行的成本也会增加；（3）配额制只提供了一个数量目标，这比起其他监管政策而言给监管者提供的裁量权相对较少；（4）配额制鼓励市场竞争，因此生产商会选择开发成本较低的可再生能源品种，可见配额制对不同品种的可再生能源发电之间的激励程度并不一样；（5）可再生能源的配额制实施的时间很短，积累的经验不足，一些问题还可能会随着该机制的推进而逐渐暴露出来。[8]

2、固定电价制

固定电价制是指监管机构为达到促进可再生能源发展的目标，根据法律规定制定高于常规能源的价格，并课予电力公司全额收购可再生能源发电的义务。如果说配额制是以数量为基础，那么固定电价制则是以价格为基础，以固定的较高的定价使可再生能源发电有利可图，并强制电力公司全额收购可再生能源发电的全部电量，电力公司将高出常规能源的该部分成本通过销售价格分摊给每一消费者。德国《1990强制入网电力法》（the Electricity Feed-in Law of 1990），要求电力公用事业将可再生能源发电商联接入网，该法第二条明确规定：“电网运营商有义务接纳在其供电网范围内生产出来的可再生能源电力，并根据本法第三条对所输送的电力予以偿付。地理位置不在电网运营商供电区域内的可再生能源电厂，距离该电厂最近的电网运营商有接纳的义务。因本法第二条和第四条产生的额外成本可在账目结算中分摊和转嫁，并可转嫁到对电力终端用户的收费中。”该法第三条规定了各种不同的可再生能源的定价机制，由水能、地热能、阴沟气和生物质能转化而来的电力，每千瓦小时的偿付额至少为电网运营商从终端用户所获得的平均收益的80%，对于太阳能和风能电力的偿付额，为电力公司从终端用户所获得的平均收益的90%。为了实现欧盟规定的到2010年可再生能源在整个能源消耗中的比例至少翻番的要求，2000年德国又颁布《可再生能源优先法案》明确要求电网运营商有义务将可再生能源发电纳入其运营电网，并优先购买其提供的全部电量，可再生能源的发电成本在所有电网运营商之间依据可再生能源发电在全国电力销售的比率进行比例分配。对可再生能源制定的高于常规能源的价格将在20年内得到固定，以激励人们投资可再生能源发电。[9]

（二）能源消费侧：引导能源理性消费

需求侧管理（Demand Side Management, DSM）是引导能源理性消费的有效机制，它通过价格规制推动能源企业进行综合资源规划，引导普通公众理性消费能源，从而达到改善和保护环境的目的。

1、综合资源规划的规制机制

所谓综合资源规划（Integrated Resource Planning，IRP）又称为最小成本规划（Least-cost Planning），是指能源企业在建设电厂和电网之前应当对投资需求侧管理的可行性进行评估，以确定不存在新建项目的替代性方案，保证成本最小化。详言之，就是要求在新建或扩建电厂或电网之前，能源企业应当对在建设新项目与通过需求侧管理进行节能之间进行比较，如果通过投资需求侧管理项目比新建或扩建电厂和电网更为经济，则不得进行电厂或电网新建或扩建。电力企业在申请扩建或新建这些项目时，必须证明其扩建或新建这些项目是必要的和经济的。美国是较早采用这种规制机制的国家，1992年《能源政策法》确立了美国能源监管机构有权通过综合资源规划的方法来实现节能减排。综合资源规划监管要求公用事业委员会在评估新的电源时不仅要考虑其直接的经济成本，而且还要考虑可能发生的间接的环境损害成本。目前，大概有一半的州在进行规划时将环境外部性考虑在内，在这些州中有七个州将环境成本货币化。[10]美国大部分州都要求公用事业在建设电厂、电网之前必须取得“必要性证明”（certificates-of-need, CONs）或称之为“公共便利和必需性证明”（a certificate of convenience and necessity CCN）。州公用事业委员根据《1992年能源政策法》的规定，要求能源企业在申请必要性证明时候必须中增加评估供应侧的可替代性方案，即最小成本规划或资源综合规划，公用事业的规划项目必须按照下面的程序进行：1、编制目录。包括其供电领域内的住户、电力设备、供热系统、商业用户、工业用户等的确切数据和平均效能。2、预测电力的需求和电价的变动。3、成本效益分析。在考虑环境成本的前提下，比较新建电源和节能之间的成本效益问题。当然，这必须考虑线损、预留容量的建设、电网的扩建等这些通过节能可以避免的成本，且这些都必须提供实证的数据分析。[11]

实质上，综合资源规划就是要求电力企业在需求侧管理项目与扩建、新建项目之间优先选择需求侧管理项目以达到节能目的，但显然，投资需求侧管理的节能项目本身不仅与电力公司多卖电的目标相违背，还会增加电力公司的支出。因此，1992年《能源政策法》允许公用事业可以回收其需求侧管理的费用，即电力需求侧管理的投资和花费可以通过电价进行补偿，除此之外，公用事业委员会可以额外给予一笔资金奖励其推动需求侧管理计划。

2、绿色电价（green pricing）规制机制

近年来，传统的电力价格监管方法常常被批评没有反映电力生产和输送的社会成本，这些外部性体现在两个方面，即污染问题和过低价格引发的过度消费。需求侧管理是对传统费率监管提出新的要求，即要使电力价格更符合其边际成本，鼓励消费者减少用电总量，尽量减少在高峰时段的用电量。以美国为例， 1978年的《公用事业监管政策法》（Public Utility Regulatory Policy Act “PURPA”）则明确规定能源监管机构有权制定可以激励能源节约的费率结构。该法规定了电能零售价格和服务的六项最基本的要求：1、电价必须反映发电和配送的实际成本；2、电价不能因为鼓励消费而降低，除非电力成本因为消费的增加而下降；3、电价必须能够反映电能生产实际成本在一天之间的变化；4、电价必须反映电能生产实际成本在不同季节的变化；5、电价必须为商业和工业用户提供一个特殊的电能“中断”服务费；6、每一个电力公用事业都必须为他们的电力消费者提供一个具有可操作性的、成本有效性的和可靠的电力负荷管理技术，这由各个州公用事业委员会决定。各州公用事业委员会必须重新审查其费率监管方法以保证其符合国会的指引。[12] 在需求侧管理的要求下，许多州的公用事业委员会都采取了多样化的价格结构监管方法，比如峰谷电价、季节电价、分时电价等等。

四、我国节能减排法律规制的优化

 我国能源形势不容乐观，未来能源供需的缺口将越来越大，国际能源机构（IEA）预测，中国将超过美国成为世界第一排放大国。因此优化节能减排的法律机制，促进可再生能源开发利用，引导能源项目理性建设和能源的绿色消费，对于我国坚持“立足国内，多元发展”的能源安全战略有重大意义。

（一）完善固定电价制

我国早在1996施行的《电力法》中就明确规定：“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防止污染和其他公害，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。”但由于缺乏具体的激励机制，可再生能源的发展并无多大起色。2006年我国颁布实施了《可再生能源法》，该法基本上效仿了德国的做法，确立了固定电价制。《可再生能源法》第14条规定了强制收购制度，“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务”。《可再生能源法》第19条和第20条则分别规定了分类电价制度和电价分摊制度。与此相配套，我国电力监管委员会颁布了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，明确规定电力监管机构应当对电网企业建设可再生能源发电项目接入工程的情况、对可再生能源发电机组与电网并网、上网的情况实施监管，保证可再生能源发电能够安全、及时上网，这是保证可再生能源得以被全额收购的前提。其次，电力调度关系到可再生能源发电上网的顺序，因此电力监管机构还应当对电力调度机构调度可再生能源发电的情况实施监管，以确保可再生能源发电的优先调度。最后，电力监管机构还应当对电网企业全额收购可再生能源发电上网电量的情况和对可再生能源发电电费结算的情况实施监管，这是促进可再生能源产业发展的关键。

固定电价制实际上是对可再生能源进行不对称规制，在可再生能源产业尚不足以与常规能源进行竞争的前提下，从市场准入、价格、网络的接入等方面都向可再生能源倾斜，通过人为营造看似不公平的竞争条件来实现实质公平。一般而言，监管机构会对这种不对称规制所营造的条件进行限制，比如上述德国在采取强制收购监管模式时，根据不同可再生能源的发展技术水平而实行高于常规能源发电的价格，但由于各种可再生能源技术的发展会影响其成本和竞争能力，因此法律对可再生能源电价的保护规定了一个20年的保护期限，除了可以稳定投资者的信心和降低投资风险，在20年保护期后是否继续实施高电价的保护则取决于可再生能源产业的发展情况。如果届时可再生能源发电实现了规模化，发电成本下降到足以与常规能源竞争，则可以废除高电价的保护。同时，监管机构还每两年根据技术和市场发展状况对固定电价进行检查，并根据检查的情况调整电价。可见，期限限制制度是不对称规制中不可或缺的内容。我国对可再生能源监管则没有相应的规定，可以借鉴德国的做法增加可再生能源发电的价格调整和保护期制度。

固定电价制更青睐于政府而非市场，高电价一方面保证了可再生能源发电的资金，另一方面也造成可再生能源发电企业缺乏降低成本的动力。更为重要的是，固定电价制并没有对供电企业收购可再生能源的量的方面作出要求，这使国家可再生能源发展目标具有不确定性。2007年发改委还颁布了《中国可再生能源中长期发展规划》，确立了到2020年我国可再生能源开发利用量要达到3亿标准煤，占一次能源消费总量10%的目标。[13]但由于固定电价制是基于价格而非基于数量的规制机制，这个目标的实现缺乏保障。在可预见的将来，我国一旦承担了强制性的具体减排义务时，采用配额制的优势将会更加明显。实际上，我国《可再生能源法》规定了总量目标制度，[14]这为我国实施配额制留足了空间。因此，随着我国电力市场化改革不断深入，市场竞争秩序逐步形成后，国家应当适时出台配额制的相关法律机制。

（二）细化需求侧管理机制

需求侧管理理念从上个世纪90年代才引入我国，在我国能源监管领域尚属新生事物，它要求革新价格的规制方法，通过价格结构规制，发挥价格信号的功能，引导用户节约用电，达到提高用电效率和保护环境的目的。我国最早规定通过需求侧管理达到节能目的的是2001年国家经贸委和计委以法规形式颁布的《节约用电管理办法》，该法第十九条规定：“扩大两部制电价的使用范围，逐步提高基本电价，降低电度电价；加速推广峰谷分时电价和丰枯电价，逐步拉大峰谷、丰枯电价差距；研究制定并推行可停电负荷电价。”我国2005年施行的《销售电价管理暂行办法》第十五条也规定：“销售电价实行峰谷、丰枯和季节电价，具体时段划分及差价依照所在电网的市场供需情况和负荷特性确定。”可见，实行峰谷分时电价是推进电力需求侧管理的核心，但实践中我国执行峰谷分时电价结构不合理，峰电价只为谷电价的二至三倍，而发达国家实行峰谷分时电价，峰谷电价之比可以拉大到八至十倍。此外，实践中电力企业的拉闸限电具有一定的随意性，缺乏法律根据。我们应当借鉴美国的做法，由电力企业与用户签订协议执行“可中断负荷的费率”，协议通常是允许供电服务可以在高峰时段由于公用事业的调度员直接中断或由消费者根据调度员的指令中断，大商业或工业用户可以通过达成这样的协议以降低其电价。总之，我国未来应当在价格监管中体现价格结构的环境友好性，积极推行上网分时电价、可中断电价的试点工作，进一步扩大峰谷分时电价和季节性电价的应用范围，拉大峰谷、季节电价的差距，提高用电的效率。

其次，综合资源规划包涵着需求侧管理的因素，换言之，需求侧管理是更广泛的综合资源规划的一部分，世界上已经有三十多个国家在不同程度上运用综合资源规划的方法对电源开发的最小成本规划进行监管。比如美国已经有三十多个州的公用事业委员会在监管方法中引入综合资源规划作为新建或扩建电厂的“前置程序”，监管机构在是否许可新建项目中融入成本效益的考量，对节能、能效资源和其他需求侧管理措施予以适当的评估，且允许电力企业对投入需求侧管理的资金予以回收。相比之下，我国对于综合资源规划的立法规定过于简单，《节约用电管理办法》只提及了“电力规划或综合资源规划中应当包括电力需求侧管理的内容。”而对于综合资源规划的监管程序、资金补偿机制等重要问题目前法律法规仍处于一片空白。未来我国能源立法可以借鉴美国的成功经验，规定电力企业投资需求侧管理项目纳入费率设置程序，允许投资需求侧管理项目的成本像燃料成本一样获得回收，避免电力公用事业实施需求侧管理所导致的销售损失。

最后，但绝非是最不重要的是，由于我国能源监管权配置不合理，可能导致我国需求侧管理难以开展。尽管我国在2005颁布的《供电服务监管办法》第八条明确规定电力监管机构负责对供电企业实施需求侧管理的情况进行监管。[15]但我国电力监管委员会的监管权是残缺的，市场准入和价格规制两项重要权能仍然掌握在发改委手中，电力监管机构是一个“无米可炊”的“巧妇”角色，难以从实质上推动需求侧管理的开展。因此，理顺能源监管体制将是能源需求侧管理成败的关键。