摘 要：可再生能源配额制度在我国可再生能源领域的重要性日益凸显。大多数国家实施配额制度首先是通过制定法律的形式包括制定详细的实施细则来确立该制度，并逐步完善制度结构，同时辅之以其它的促进性政策来共同推动其国内可再生能源的发展。我们国家将来要实施配额制度，建议借鉴国外实施配额制度的经验，根据我国实际情况制定类似于《可再生能源配额制度管理办法》或实施细则的立法，对配额制度作出详细规定。

关键词：可再生能源配额制度；绿色证书；固定电价制度

我国于2007年公布的《可再生能源中长期发展规划》第八部分“规划实施保障措施”规定：“建立持续稳定的市场需求：对非水电可再生能源发电规定强制性市场份额目标：到2010年和2020年，大电网覆盖地区非水电可再生能源发电在电网总发电量中的比例分别达到1%和3%以上；权益发电装机总容量超过500万千瓦的投资者，所拥有的非水电可再生能源发电权益装机总容量应分别达到其权益发电装机总容量的3%和8%以上”。其意图在于实施可再生能源配额制。但由于规划中并没有规定具体的考核监督办法，因此该指标规定还只是停留于规划阶段。2009年新修订的《可再生能源法》在确立了全额保障性收购制度的同时，进一步强化了可再生能源规划的重要地位和对落实规划的重视。[1]可见，配额制作为我国发展可再生能源的一种政策选择，其重要性日益凸显。

一、可再生能源配额制的内涵

可再生能源配额制（Renewable Portfolio Standard，以下简称“配额制”）又称为配额政策（Quota Policies）、可再生能源强制性市场份额政策（Mandatory Market Share Policy）或可再生能源义务（Renewable Obligations），目前一般指一个国家或者地区用法律形式对可再生能源发电在电力供应中所占份额进行强制规定，电价由市场决定，以推动可再生能源发展的制度。[2]其基本内涵是：第一，配额制度往往是通过予以立法确立的，具有法律的强制性，因而一旦义务主体未完成配额义务，则意味着要承担更严厉的法律责任。第二，配额制是一种目标制度，它确立的前提是可再生能源发展的目标。这种目标包括政府制定的总的可再生能源发展目标和每个义务主体要承担的目标。政府目标的实现依赖于每个义务主体所必须承担的目标的实现，即政府的目标最终分解成每个义务主体所必须承担的“配额”。第三，配额制是一种基于市场的机制。承担配额义务的企业既可以自主选择用来发电的可再生能源技术种类；还可以自主选择是通过自身发电还是在市场上购买绿色证书[3]的方式来完成配额义务。为使义务主体更灵活地履行自身的配额义务，各国在实行配额制度的同时往往都会建立绿色证书交易制度，以致于人们习惯上常常将配额制和绿色证书制度相等同。总之，可再生能源配额制作为推动可再生能源发展的重要制度措施，体现了政府利用市场手段对可再生能源产业的扶持与强制干预。[4]

二、各国实施可再生能源配额制的经验

自上世纪八九十年代配额制在欧洲和北美洲[5]开始实施以来，越来越多的国家和地区开始将其作为本国和地区开发可再生能源的基本制度。据统计，截止到2010年上半年，世界上有56个国家和地区实施可再生能源配额制度，其中只在州或省一级推行的国家有美国、加拿大和印度；在国家层面推行的有10个国家。[6]虽然配额制在有些国家实施的效果并不尽如人意，但是总体来说，通过近二三十年的实践，配额制度在国外实施的过程中不断得到完善。通过归纳国外实施配额制的经验，可以看出，大多数国家首先是通过制定法律的形式包括制定详细的实施细则确立了配额制度，并逐步完善制度结构，同时辅之以其它的促进性政策来共同推动其国内可再生能源的发展。

（一）各国实施配额制的立法概况

英国和意大利是较早引入配额制的国家。英国1989年制定的《电力法》（2008年修订）（The Electricity Act 1989）首次规定了配额制度和绿色证书系统。[7]英国政府据此颁布了 “非化石燃料公约”（Non-Fossil Fuel Obligation）（1990年起实施）来推动国内可再生能源的发展。2000年制定的《公用事业法》（2008年修订）（The Utilities Act 2000）[8]规定了详细的可再生能源义务的具体内容。2002年4月英国开始实施新的可再生能源政策，即《可再生能源义务令》(Renewables 0biligation Order 2002)和《可再生能源(苏格兰)令》(Renewables (Scotland) Order 2002)。随着实施配额制的实践不断推进，立法也日益完善。如2006年制定并实施新的英国《可再生能源义务令》（The Renewables Obligation Order 2006，2007年进行了修订，适用于英格兰和威尔士地区）其有关可再生能源义务的规定更详细[9]，2007年苏格兰和北爱尔兰地区也分别颁布了可再生能源义务令（【The Renewables Obligation(Scotland) Order 2007和The Renewables Obligation Order (Northern Ireland) 2007】。可再生能源义务立法，有力地推动了英国可再生能源的发展，但是该义务令目前有很多限制因素，需要改革。

意大利在其推定电力市场自由化时所制定的《电力法》（1999年制定，2009年修订，一般简称为No.79/99）就已经对配额制及绿色证书作了比较详细的规定。但是意大利全面实施相关的机制是从2003年3月起开始全面实施的。

澳大利亚主要通过三部法律和一部法规来推动可再生能源配额制的实施。三部法律是：《2000年可再生能源（电力）法》（包括随后的7次修正案，最近一次修改是2010年）、《2000年可再生能源（电力）收费法》【《Renewable Energy (Electricity) (Charge) Act 2000》（包括随后的3次修正案，最近一次修改是2010年。2011年1月1日后，该法的名字将改为《2000年可再生能源（电力）大规模发电短缺补偿法》（Renewable Energy (Electricity) (Large-scale Generation Shortfall Charge) Act 2000）】、《2010年可再生能源（电力）小规模技术发电短缺补偿法》（Renewable Energy (Electricity) (Small-scale Technology Shortfall Charge) Act 2010）。一部法规是《2001年可再生能源（电力）法规》（Renewable Energy (Electricity) Regulations 2001）。其中三部法律及修正案确立了发展可再生能源的目标框架和配额制度的具体设计，包括从2001年至2030年的可再生能源目标，规定了可再生能源和电厂的资格要求；小型可再生能源计划包括责任要求，如小型技术的证书以季度为周期的收回制度，并规定了太阳能热水器、热泵热水器和小型发电机组的合格要求（小太阳能光伏、风电和水电系统）等。《2001年可再生能源电力法规》包含更详细的规则，包括可再生能源相关的资格准则，发电站的评审，太阳能热水器和小发电机组的资格要求。在立法的推动下，澳大利亚从2001年开始实施配额制。

美国虽然在联邦层面的立法中没有规定配额制的内容，但是已经有很多的州通过制定州层面的立法实施可再生能源配额制，具有代表性的是德克萨斯州（以下简称“德州”）的配额制。德州于1999年修订的《公用事业监管法》（1975年首次制定，2005年又进行了修订）规定在该州推行电力重组改革的同时实施可再生能源配额制，并明确规定配额制于2002年正式实施（实际上2001年7月已开始实施）[10]。随后德州公用事业管理委员会制定了相关实施细则[ Public Utility Committee (PUC) Substantive Rules ]，对如何实施可再生能源配额制作了详细规定。[11]

（二）各国配额制度的主要内容

纵观各国可再生能源立法，有关配额制的规定除了绿色证书交易机制外大多会涉及到总量目标和配额分配标准、义务主体、可再生能源种类、监管机构、法律责任等，这些制度要件是实施配额制的核心和关键要素。

1、总量目标及配额分配标准

总量目标是配额制度实施的前提条件，实施配额制度的国家几乎无一例外地对此做了规定。总量目标分为比例目标和电量目标，后者有装机容量和发电量的目标之分，并且总量目标往往逐年增加。大部分实施配额制的国家都要求可再生能源电力占到总电力的约5％到20％，时间大约是2010或2012年前，但是目前很多国家已经将时间推迟到2015、2020或者是2025年。[12]

澳大利亚的总量目标中对比例目标和电量目标都有规定，其内容是：电力批发购买方2020年前每年新增45，000亿千瓦时（GWh）的来自可再生能源的电量；到2020年前可再生能源电力在电力总供应中占20％的比例。自从2011年1月1日后，澳大利亚的可再生能源总量目标分为两部分：小型可再生能源目标体系和大型可再生能源目标。英国则规定了总体的比例目标，即可再生能源电力到2010年要占到电力总消费量的10％、2020年要占到20%。[13]具体的分配标准则由政府根据每年可再生能源的发展目标和市场情况等来确定。

美国德州的可再生能源总量目标是按照装机量来计算的。[14]2005年修改后的德州《公用事业法》提高了2009年后的可再生能源发展目标。德州配额义务的分配是以义务主体在电力市场中出售电力所占的份额比例为标准进行分配的。

意大利1999年《电力法》要求发电商所发的可再生能源发电量所占的比例是上一年度所发电力的2%。意大利2003年《发展国内可再生能源电力市场法令》（简称387/03法令）第4条规定，从2004年到2006年，输入到国家电网内的可再生能源电力的数量逐年增加0.35％。经济发展部设定2007至2009及2010至2012年的逐渐增加的强制性配额义务；[15]2008年的《预算法》规定，2007年至2012年间这个比例将逐年增加0.75％；[16]

波兰《配额义务条例》（Quota Obligation Ordinance ）规定，配电公司有义务从2001年到2010年每年购买一定数量的来自可再生能源的电力，并且绿色电力在每年其所卖的电力的比例应该不少于2002年2.5％、2003年2.65％、2004年2.85％、一直到2010年的7.5％。[17]

2、义务主体

    一般来说，电力市场的参与主体主要有发电商、输电商、供电商（分为批发商和零售商）和消费者。除了荷兰将消费者作为配额义务（非强制性的）的主体[18]外，其它国家往往都将前三个中的一个或多个作为义务主体。澳大利亚可再生能源目标的完成主要是靠电力的批发购买方。英国则是供电商；2006年《气候变化和可持续能源法》（Climate Change and Sustainable Energy Act）对可再生能源义务作了一些调整，允许几个厂商联合，共同完成配额义务。意大利则是电力生产商和进口商。

美国德州除了零售商（占了德州总体供应电量的80％）外，市政公用事业单位或电力合作组织也负有完成配额的义务。

3、可再生能源种类

大多数国家对完成配额任务的可再生能源种类没有限制，即太阳能、风能、地热能、水电、潮汐能、生物质能和垃圾填埋气等都可以用来完成配额义务；但是在地域上完全排斥国外所发的来自可再生能源的电力或者是有所限制，在发电时间上也有一定限制。如英国国内生产的可再生能源电力都可以用来完成配额义务，但从其境外所发的可再生能源电力必须是非来自陆地上且仅仅是直接跟北爱尔兰地区的电网相联接。美国德州1999年《公用事业监管法》规定，1999年9月1日后建成的可再生能源发电厂和少于2兆瓦装机量的不考虑装机日期的所有可再生能源发电厂所产的可再生能源电力均可以用来完成配额义务；从装机量大于2兆瓦的可再生能源发电厂和1999年9月前建的可再生能源发电厂所购的电力可以算为买方的可再生能源信用义务，但这种信用是不能再用来交易的。在地域范围上，德州以外的可再生能源不被接受，除非是专门向州内传输线传输的可再生能源电力。[19]

此外，鉴于不同可再生能源技术的市场成熟度和技术难度不同，一些国家对不同的可再生能源技术在配额制中实行不同的政策，如澳大利亚分为普通可再生能源发电、太阳能热水器和小发电机组，这三类技术在认证条件和绿色证书上等都有所不同。

4、监管机构

在配额制度下，可再生能源目标主要基于市场机制来完成，政府相应地担负了更多地制定规则、维持交易秩序的服务功能，对可再生能源市场所担负的监管作用也更为关键。有的国家将有关可再生能源的监管机构与其它能源监管并为一处，也有的单独设立监管机构。澳大利亚的监管机构是可再生能源监管办公室（Office of the Renewable Energy Regulator），并由其负责定期修改《可再生能源（电力）法规》以达到国家所设定的总体发展目标。英国由电力及天然气管理办公室来进行监管（各个地区的具体称谓有所不同，英格兰、苏格兰、威尔士称为天然气及电力管理办公室；北爱尔兰称为电力及天然气监管办公室），其负责对电力供应商的认证认可及其它有关电力的监管事宜。意大利有关能源监管的政府部门主要由工业部中的能源和采矿部门负责，但是由能源市场运营商（The Energy Market Operator）专门组织和管理绿色证书交易市场。

印度虽然只有部分地区实施配额制，但是有关可再生能源的管理机构却非常完善。1992年印度专门成立了非传统能源资源部（Ministry of Non-Conventional Energy Sources），使其成为世界上唯一设立专门的负责可再生能源事务的部委的国家，该部有九个地区办公室和三个研究机构：太阳能中心（Solar Energy Center）、风能技术中心(Center for Wind Technology)和可再生能源国家所（National Institute of Renewable Energy）。这种强有力的体制基础也大大推动了印度风能、太阳能和水能的发展。[20]

5、法律责任

 配额制度下，国家将完成可再生能源的目标分给一个个具体而独立的义务主体，为保证配额目标的完成，法律责任的规定是必不可少的。大多数国家和地区都有对未完成配额义务的惩罚措施，且处罚以经济处罚为主并高于其履行成本。[21]如英国电力供应商可以通过向监管机构赔付一定数量的费用来完成他们的配额义务。交费根据其未完成配额义务的电量计算(以千瓦时为计量单位)[22]；如果供应商到期未完成其配额义务，他需要付“迟延付款”[23]。如果供电商仍未完成“迟延付款”的任务，供电商将要交纳最高达其营业额10%的罚款。

美国德州则规定对未完成配额义务的，每千瓦时处以不高于5美分或者在义务履行期内平均可再生能源证书交易价的200％的罚款，允许义务主体选择其中价格较低的处罚措施。[24]

（三）绿色证书交易制度

未完成配额义务的主体可以通过从市场上购买绿色证书的形式来完成配额义务，因此绿色证书交易制度的建立使义务主体可以选择以更经济的方式来完成配额义务。另一方面，绿色证书交易运用市场机制来调整供求关系和价格，这就可以通过市场的力量推动可再生能源发电商之间的竞争，推动其以最低的价格来产生最大量的可再生能源电力。美国的部分地区（以德州为代表）、澳大利亚、意大利等国家均建立了比较健全的绿色证书交易制度，该制度主要涉及到绿色证书颁发（注册）、证书应当记载的内容、证书的计算、交易、终止、证书的管理以及灵活的履行机制等。

1. 绿色证书的颁发（注册）

绿色证书的颁发是证书交易制度运行的第一道程序；监管机构在颁发前往往要先有一定的审查、认证程序。澳大利亚将可再生能源证书分为大型发电证书或小型技术证书；相应地，将可再生能源证书的注册分为大型发电证书和小型技术证书的注册。小型技术证书的注册还包括太阳能热水器、热泵热水器和小型发电机组的合格要求（小太阳能光伏、风电和水电系统）；另外不同可再生能源技术的证书的授予时间也有所不同。[25]

英国要求所有的证书及其持有人都登记造册。可再生能源电力生产商首先需要提交一定的信息说明，内容包含：发电时间、其所产电力的销售去向的声明、所产电力尚未被签发可再生能源义务证书的声明。监管机构据此来向其签发证书。

意大利的绿色证书签发前，发电厂必须获得管理机构关于所发电力为来自可再生能源的电力的认证。

美国德州规定，发电商、电力零售商必须向州公用事业委员会提出申请，被批准后才可以生产可再生能源电力或交易信用，同时 ERCOT为其建立唯一的一个标识符（identifier） [26]。

2. 绿色证书的内容

作为配额义务履行的一种替代方式，美国德州的绿色证书是不区分可再生能源的技术种类的，即无论信用所代表的是来自于风能、生物质能还是其他类型的可再生能源电力，均具有同样的效力。德州信用证书主要标示以下内容：发电设备；用来发电的可再生能源类型；发电年份和季度；该发电设备以兆瓦时（megawatt-hours）为单位的发电量的标识符等。目前监管机构开始要求在信用证书上必须要标明用来发电的可再生能源技术种类。

英国每个签发的可再生能源义务证书都有一个编号并标明电量。

意大利每个证书中的一个单位代表100兆瓦的电量，并且只能用于完成其特定年度的强制性配额。[27]

3. 绿色证书的计算、交易及终止

（1）计算

为了便于计算和交易，大部分国家和地区的绿色证书上的每个单位相当于1千瓦时的电力。美国德州规定，每个经核定的可再生能源项目每生产1千瓦时的可再生能源电量就产生一个可再生能源信用，签发之后允许有2年的信用储蓄（credit banking），并且允许在前2次的履行期内可以借用超过5％以上的配额义务；仅适用于1999年9月1日以后新建的设备，但装机量小于2兆瓦的可再生能源发电厂所发的电除外。   

（2）交易

证书作为一种特殊的商品，其交易必然也是遵循市场经济原则，在买方双方平等、自愿的基础上进行的。美国德州的信用可以通过长期合同、短期合同或者即时购买（spot purchases）的方式来购买，并要求将信用与所生产的可再生能源电力捆绑销售。2001年5月， ERCOT ISO建立了一个管理可再生能源信用交易的电子网络系统，信用的签发、登记、交易和终止全部在该电子平台上进行。[28]州公用事业委员会很少直接干涉可再生能源信用的交易过程，而是致力于使信用尽可能地发挥其市场化功能。意大利的绿色证书既可以从能源市场运营商组织的市场上交易，也可以通过双边的直接买卖协议来交易；且每年从1月到3月，证书至少每周交易一次，其余时间至少每月交易一次。[29]

（3）终止

各国和地区往往对证书的有效期和终止的条件作了规定。如美国德州规定，每个信用出现下列三种情形时在三年内终止：完成了电力零售商的配额义务；当前的信用所有人可以自由选择使其终止；除前两种情形以外的因未使用而被终止的情形。英国对监管机构错误签发的证书，一旦发现即可以进行撤销。

意大利的绿色证书有效期最长不超过8年，并且是从生产该证书的电厂投入商业运营之日起开始计算。

4．绿色证书的管理

绿色证书是实施配额制度的一部分，对绿色证书的监管同配额制度的监管机构往往是一致的。不过由于绿色证书交易是一种市场运营行为，需要独立的交易平台和具体的管理机构。实践中可再生能源监管机构往往委托独立的第三方来对绿色证书交易进行管理。如美国德州公用事业委员会委托德州电力可靠性理事会独立系统经纪所 (Electric Reliability Council of Texas Independent System Operator，简称ERCOT ISO）来进行具体的市场管理。ERCOT ISO利用并维护电子跟踪系统，以实现对可再生能源电力的生产、信用的买卖、转移和回收进行跟踪。[30]意大利则由能源市场运营商（The Energy Market Operator）专门组织和管理绿色证书交易市场。

 5. 灵活履行机制

美国德州建立许多灵活机制来便利于义务承担主体顺利完成其配额义务，达到发展可再生能源的目的，主要有：义务补足或者调和期（“true-up” or reconciliation period），时间一般为三个月，在这段时期内，未达到配额义务的，可以购买信用；已完成和还有剩余信用的可以出售；也允许进行信用储蓄（credit banking，即通过允许信用有效期延后一至两年来降低零售商风险和提高规模经济性）和赤字储蓄（deficit banking，即允许零售商弥补其信用亏空的时间延后一至几年）。[31]这就使义务主体有足够的机会选择以低成本的方式来完成义务。

在意大利，如果生产商所拥有的绿色证书数量不足，其可以通过购买剩余的证书来补偿；否则，监管机构将对其进行警告，限制其市场行为，并将把未完成配额义务的主体名单报给经济部和环境部，由他们对其采取措施。

（四）与固定电价制度的衔接和配合

国际上发展可再生能源的思路往往是首先对可再生能源生产者超出常规能源的生产成本给予补偿，以逐渐培育可再生能源市场。固定电价制度就是国家通过给予可再生能源生产企业固定的电价补贴来对其扶持的制度。许多国家在实施配额制度前就是先通过固定电价对可再生能源产业进行扶持，待市场成熟后再实施配额制度。例如欧洲的匈牙利、捷克和波兰最开始均是实行固定电价制，后来它们中有的转向实施配额制或者先通过立法来确立配额制度而后开始实施。如波兰2001年1月前该国还是实行固定电价制度，之后根据《配额义务条例》（Quota Obligation Ordinance ）开始实行配额制度；2001年匈牙利立法引进了绿色证书制度，并且规定从政府的法令发布后开始实施（实施的日期后来一再被推迟）。[32]

此外，在一些国家和地区，针对不同的可再生能源种类的市场化程度和技术成熟程度不同，往往是固定电价制度与配额制度同时并存。一般是对尚未成熟且需要政府扶植的新技术仍然是采用固定电价补贴的方式。如意大利2008年的《预算法》规定从农林废弃物中产生的沼气和生物质的每年发电小于1兆瓦的生产者只要他们发的电能输入到电网，就有权选择参与固定的电价补贴政策或绿色证书机制。同时，该国对最大装机容量为1200兆瓦的光伏发电系统也是实行固定电价补贴的方式。另外，美国的加利福尼亚州虽然主要实施配额制度，但也对太阳能光伏发电采取固定电价补贴的方式以扶持该产业的规模化发展。[33]

（五）其它可再生能源支持性政策

    配额制仅是发展可再生能源的一种政策手段，除此之外，实践中许多国家都采取各种支持性政策来共同推动可再生能源的发展。这些政策对于配额制度的实施无疑有很大的促进作用。

    1. 财政支持

在实施配额制的56个国家和地区中差不多至少有45个国家和地区都采取了财政优惠政策，如直接资本补贴、专项拨款、退税等政策，一些国家还成立了专门的基金来扶持可再生能源的发展。尤其是对扶持太阳能光伏等新兴的可再生能源产业，资本补贴和税收优惠更重要。[34]

（1）税收

第一，对非可再生能源征税，间接推动可再生能源发展。如英国2000年的《财政法》（The Finance Act 2000）规定从2001年起对来自传统资源所发的电力征收气候变化税（Climate Change Levy），来自可再生能源的电力则免征此税。意大利在1998年引进了“碳税”，从1999年1月1日起开始对染料厂所用的碳、石油焦和奥里油征收。[35]

第二，针对可再生能源的税收优惠。如美国的能源营业税课税扣除（Business Energy Tax Credit）。[36]和联邦的生产税课税扣除（Production Tax Credit）。[37]此外，风电项目还享有其他税收优惠，包括可再生能源项目5年期的投资加速折旧补贴。[38]印度为可再生能源提供的税收优惠，包括免除或减少消费税（excise duty），免除中央销售税（central sales tax），可再生能源项目的材料、组件和设备的进口关税的优惠等。[39]

（2）优惠贷款

印度非传统能源资源部提供经济激励政策，如利息补贴。另外印度可再生能源发展办事处（Indian Renewable Energy Development Agency）、国有银行和其它的金融机构等也会为特定技术或项目提供优惠贷款（soft loan）。[40]

（3）直接补贴

英国能源和气候变化部为加快低碳能源的发展，对可再生能源给予补贴。美国的许多州包括德州在内也对可再生能源项目进行财政补贴。

另外，意大利也有一系列直接的、间接的和具体的针对可再生能源投资补贴；可再生能源不仅在国家层面被支持，而且在地区、省级和地方也被支持。[41]

（4）基金

   发展可再生能源的费用往往最终分摊到消费者头上，一些国家建立专门的基金来补贴这部

分高于普通电力的费用，如英国建立了环境转型基金（Environmental Transformation Fund）

对可再生能源项目进行补贴。

2、净计量政策（net metering or net billing）

该政策鼓励家用或者小型的可再生能源发电系统的发展，从而逐步推动公众加强对可再生能源电力的开发利用。目前在至少10个国家和43个美国的州中推行，尤其对屋顶太阳能光伏系统应用较多。[42]意大利小于20千瓦的光伏发电系统可以利用“净计量”政策。

3、绿色电力政策

绿色电力市场机制是90年代中期以后在荷兰、美国、德国、澳大利亚等国家逐步发展起来的，它是基于消费者自愿选择的一种可再生能源促进政策，由消费者直接承担可再生能源发电高于常规能源发电的费用。而配额制是一种基于政府强制力推动的政策。配额制度与绿色电力政策密切配合，既为可再生能源发电提供了市场需求保障，又使消费者对可再生能源电力更加充满信心，因此，二者相互配合，有助于共同完成一国或地区发展可再生能源的目标。

（六）对我国的启示

成功实施配额制度除了要与一国的可再生能源禀赋、技术水平以及能源市场化水平相适应外，最关键的还是要有精心的制度设计，以充分发挥配额制度的优势，从而达到发展可再生能源的目的。通过以上分析，我们认为，各国实施配额制度、在立法或制定政策时考虑了以下几个关键要素：

第一，有明确且不断提高的可再生能源发展目标和明确的义务承担者。该目标要与环境和经济发展目标相联系，从而有助于设定配额制的实施范围、时间安排和增长比例要求。

第二，明确而全面的可再生能源技术种类。这能为开发商或投资者开发可再生能源提供方向，也有利于全面开发一国或地区的可再生能源。

第三，具体可行的绿色证书交易规则和有效的证书市场管理，包括证书的颁发（注册）、内容、证书的交易、有效期、终止及比较灵活的证书履行机制等等。从而，便利于配额义务主体选择以更经济、有效率的方式来履行配额义务。

第四，有一个明确而强有力的监管机构来确保义务履行。利用市场机制来发展可再生能源并非意味着国家完全地退出，而是对国家可再生能源的监管水平提出的更高要求。因此在配额制度下，政府的监管力度应该是加强而不是削弱。

第五，明确而恰当的法律责任。

第六，其他制度与措施的衔接与配合。一方面，配额制度与固定电价制度作为国际发展可再生能源的基本制度，二者虽然特点不同，但是发展可再生能源的目标是一致的；另外，可再生能源涉及到的技术种类繁多，而且技术发展水平也往往是参差不齐。因此必要时我们可以充分利用两种制度的优势，来共同推动可再生能源的开发利用。另一方面，制度仅是手段，而非目的。即使我们将来要完全实行配额制度，也要根据我国的可再生能源发展水平，具体问题具体分析，做好与固定电价制度的平稳过渡，切忌不顾实际条件盲目地实行配额制度。

三、我国实施可再生能源配额制的立法和政策建议

（一）制定《可再生能源配额制度管理办法》

立法所具备的稳定性、明确性及强制性是其他政策措施所无可比拟的。新《可再生能源法》作为可再生能源领域的综合性法律，已经对总量目标、发展规划、全额保障性收购等作了原则性规定。由于配额制度的实施需要更多的规则和具体制度上的支持，我们虽然没有必要单独制定一部法律，但是最好还是以实施细则或管理办法的方式对该制度的内容和实施程序等作出具体规定（目前我国已经开始着手制定相关的规定）[43]，本文将立法名称暂定为《可再生能源配额制度管理办法》（以下简称《管理办法》），建议在《管理办法》中至少规定以下内容：

1. 总量目标和配额标准

对于总量目标，在我国《可再生能源中长期规划》和《可再生能源发展“十一五”规划》中已经有了明确规定，因此在《管理办法》中不必再对目标内容做规定。[44]

对于配额的标准和原则，由于我国幅员辽阔，各地区的可再生资源禀赋不同、发展水平不同，因此，我们最好在将国家目标分解为各地区目标和各种可再生能源技术种类目标的前提下，坚持全国配额与各地区配额相结合、不同可再生能源技术种类分别配额的原则。也就是说，可再生资源条件和经济发展水平较好的地区承担相对多的配额义务，欠发达地区且可再生资源条件差的地区可以少承担些义务；可再生能源技术相对成熟且市场化程度较高的，如风电、生物质发电行业等可以承担较多的配额义务，而技术落后且市场化处于起步阶段的行业可以少承担些配额义务。

2．义务主体

电力市场化改革后，我国的电力市场领域已经实现了发电和输配电领域的分离，即发电与电网基本实现了分离。为了更好地完成发展可再生能源的目标，在将配额主要配给发电企业的同时，也要相应配给电网企业。将来我国电力体制进一步实行对输、配电领域的分离时，为了更全面地实现发展可再生能源的目标，从发电到输配电等领域也要全面引入配额制度。另外，还可配给大的电力用户，甚至包括政府机关用电都可以纳入配额义务主体范围。

3. 监管机构

2008年国务院机构改革后新成立的国家能源局作为我国能源领域的行业监管部门，其职责的一部分就是负责制定可再生能源领域的政策措施和行业管理，因此，有关配额制的总体政策的制定建议仍然由国家能源局负责。

电力监管委员会会作为电力监管的政府部门，有关可再生能源发电的监管也是其职责之一。所以对配额制实施的监管仍然由电力监管委员会来负责；对于绿色证书交易，我们可以借鉴证券交易所的方式成立中立的第三方来进行市场运营和管理，电监会只负责对其运营情况的监督，不对其做过多的行政干预，以充分发挥市场的作用。

4．可再生能源种类

由于配额制度不偏好某种可再生能源技术种类，如果任由其发展，那么新兴的比较薄弱的可再生能源技术将长期得不到发展，因此有必要对可再生能源进行分类管理、分别配额。对于新的和不成熟的可再生能源技术可以制定特殊的政策，如其每发1千瓦时电力其获得的可再生能源义务证书的数量要多于成熟的可再生能源技术所发的电力，如风电、生物质发电等。另外，根据配额制度在实践中运作的具体情况，可以考虑将配额制度的行业从电力行业逐渐扩展到生物燃料等行业的配额。

5. 绿色证书交易机制

    为了更好地实施配额制，绿色证书交易机制在我国的建立也是势在必行。对于证书交易的具体管理机构，证书持有主体的资格认证，证书的注册、内容、交易程序、时效以及终止条件等等都有必要在《管理办法》中做明确的规定。

6. 明确的法律责任

对于未完成配额义务的单位和个人，主要对其处以经济处罚为主；同时，鉴于我国绝大部分的电力企业属于国家所有的国情，必要时对单位负责人课以行政责任。经济处罚额度的设定，一定要大于目前我国生产该种可再生能源电力的边际成本，以避免义务主体将交纳罚款作为逃避配额义务的手段，从而违背了我国发展可再生能源的初衷。

7. 与固定电价制度的配合

配额制度和绿色证书交易制度更适合于接近成熟的可再生能源技术，而竞争力稍差些的技术则需要像固定电价制这样的政策工具。目前经过若干年的发展，我国的可再生能源市场已经初步具备规模，并且在固定电价制度下我国可再生能源产业开始面临一些发展瓶颈，因此我们可以将配额制作为一种制度选择。但是，配额制度和固定电价制度可以相互补充而非相互排斥的[45]，对不同的可再生能源我们可以考虑实施不同的制度，如对成熟的技术实行配额制度，而对不成熟的如光伏发电等可以通过固定电价补贴的方式先将其扶持发展起来。

（二）加强其它可再生能源支持性政策

首先，加强对可再生能源产业的经济激励。新《可再生能源法》中规定要建立可再生能源发展基金来支持可再生能源技术的科研及相关项目建设，但是仅有基金还不能形成制度化的经济激励机制，不能全面广泛地对可再生能源的开发利用进行激励。另外，该法还规定了国家将提供优惠贷款和税收优惠，我们期待有关优惠贷款和税收优惠的政策能尽快地制定出来并落到实处。

其次，国家加强有关可再生能源领域的技术研发工作。如加强智能电网建设，为可再生能源电力顺利入网创造条件；尝试通过“净计量”等政策，推动小型可再生能源发电设备如户用太阳能设备的应用，使公众在开发利用可再生能源的过程中得到实惠。

最后，要继续加强有关可再生能源开发利用的宣传教育活动，发动全社会的力量共同推动我国可再生能源的发展。