摘 要：可再生能源政府补贴对促进可再生能源的发展具有重要意义。虽然《可再生能源法》、相关部门规章、地方政府规章及其他规范性文件对可再生能源政府补贴的资金来源、电价补贴标准、当事人权利义务以及资金的管理和监督有所规定，但立法层级混乱，内容欠缺完整性和系统性。欲使可再生能源政府补贴实现其积极的经济功能，就需要通过制定政策、完善立法，对政府补贴的内涵和资金来源、电价补贴标准（或其确定方法）、当事人权利义务、补贴程序、监督和救济机制以及事后评估制度加以全面规定。

关键词：可再生能源；政府补贴；法律制度

一、我国可再生能源政府补贴制度的含义界定

 “补贴”一词在《汉语大辞典》中被解释为“贴补”，是指因不足而有所增益，亦指贴补的费用。经济学上所指的补贴有广义和狭义之分。广义的补贴不仅包括积极的资助，也就是给付性补贴，还包括免除一般的税费负担，特别是纳税优惠，即减免性补贴[1]；狭义的补贴仅指给付性补贴。而所谓政府补贴是指由政府或其授权组织所实施的为个人、企业以及社会其他组织带来利益的财产性资助行为。在封闭型国际经济环境中，政府补贴是一国政府为了发展本国经济、促进资源优化配置、实现国家政治稳定而采取的政策手段，属于一国内政[2]。本文所指的可再生能源政府补贴是政府为了实现可再生能源发展目标而提供的一种财产性资助，是与税收政策、价格政策、低息贷款政策、政府采购政策等可再生能源激励政策并列的狭义补贴[3]，即给付型补贴。从法律角度看，可再生能源政府补贴是一种公法行为。它是具有财产要素的组织管理关系，本质体现了财产转移支付关系。

  在市场经济环境下，政府补贴是一把双刃剑。在其发挥正面效应的同时，如果使用不合理也会导致扭曲能源价格体系，加重财政负担、削弱国家财力，影响企业间的公平竞争、阻碍可再生能源企业实现优胜劣汰和市场资源优化配置，降低消费主体心理承受能力等负面效应。

现阶段，除了水电和太阳能热水器有能力参与市场竞争外，大多数可再生能源开发利用成本高，再加上资源分散、规模小、生产不连续等特点，在现行市场规则下缺乏竞争力，因此采取政府补贴手段十分必要，可再生能源政府补贴的目的即在于加快可再生能源的开发利用，促进技术进步，增强市场竞争力，不断提高可再生能源在能源消费中的比重。

二、我国可再生能源政府补贴的法律渊源

 目前我国关于可再生能源政府补贴的规定散见于相关法律、部门规章、地方政府规章及其他规范性文件中。

（一）《可再生能源法》关于可再生能源政府补贴的规定

在现行《可再生能源法》中，关于政府补贴的规定分别出现在第三章“产业指导与技术支持”、第四章“推广与应用”、第五章“价格管理与费用补偿”以及第六章“经济激励与监督措施”，规定了：国家安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展的义务、县级以上人民政府对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持的义务以及可再生能源发展基金制度，并提到了电价补贴制度。

（二）关于可再生能源政府补贴的部门规章

  为了保证《可再生能源法》的顺利实施，更为了增强该法的实际可操作性，国务院各部门出台了一系列的部门规章，涉及政府补贴相关内容的主要有：

（1）可再生能源发展规划方面的，包括《可再生能源中长期发展规划》和《可再生能源发展“十一五”规划》；

（2）可再生能源发展专项资金方面的《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》（财建[2006]237号）；

（3）可再生能源发电方面的，包括《可再生能源发电有关管理规定》（发改能源[2006]13号）、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（发改价格[2006]7号）以及《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》（发改价格[2007]44号）；除此之外，国家发改委和国家电监会还出台了《可再生能源电价补贴和配额交易方案》，该方案已经出台了五期，即2006年度、2007年1月到9月、2007年10月到2008年6月、2008年7月到12月、2009年1月到6月；

（4）可再生能源建筑应用方面的，包括《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》(财建[2006]460号)和 《财政部、建设部关于加强可再生能源建筑应用示范管理的通知》(财建[2007]38号)；《财政部、住房和城乡建设部关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》(财建[2009]128号)、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》（财建[2009]129号）；

（5）风电方面的，包括《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》(财建[2008]476号)和 《促进风电产业发展实施意见》（发改能源  [2006] 2535号）；

（6）生物质能方面的，包括《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》(财建[2008]735号)、《国家发展改革委、财政部关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知》（发改工业 [2006] 2842号）、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》（财建[2006]702号）、《生物能源和生物化工非粮引导奖励资金管理暂行办法》（财建[2007]282号）以及《生物能源和生物化工原料基地补助资金管理暂行办法》（财建[2007]435号）和《农村沼气项目建设资金管理办法》（财建[2007]434号）；

（7）海洋可再生能源方面的《财政部 国家海洋局关于印发海洋可再生能源专项资金管理暂行办法>的通知》（财建[2010]171号）。

其中，《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》依据原《可再生能源法》第六章第二十四条对可再生能源发展专项资金做了全面详细的规定，涵盖了扶持重点、申报及审批、财务管理、考核监督等多个方面；规定资金使用采无偿资助和贷款贴息两种方式，重点扶持潜力大、前景好的石油替代，建筑供热、采暖和制冷、发电等可再生能源的开发利用三大领域。

（三）涉及可再生能源政府补贴的其他规章和规范性文件

  除上述直接与《可再生能源法》相配套的规章和规范性文件外，其他部门规章和规范性文件中也对可再生能源政府补贴有所涉及。比如，《新能源基本建设项目管理的暂行规定》（国家计委，1997年）、《电力工业部关于印发风力发电场并网运行管理规定(试行)>的通知》（电政法［1994］461号）、《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》（财建[2010]230号）等。

（四）涉及可再生能源政府补贴的地方政府规章和规范性文件

  我国《可再生能源中长期发展规划》指出除中央财政要根据《可再生能源法》的要求，设立可再生能源发展专项资金外，各级地方财政也要按照《可再生能源法》的要求，结合本地区实际，安排必要的财政资金支持可再生能源发展。由此各地政府对可再生能源也给予了不同程度的财政补助，相关规定也陆续出台，如《海南省太阳能热水系统建筑应用管理办法》（海南省人民政府令第227号）、《宁夏回族自治区民用建筑节能办法》（宁夏回族自治区人民政府令第22号）、《北京市居民住宅清洁能源分户自采暖补贴暂行办法》（京政管字[2006]22号）。

三、我国可再生能源政府补贴制度的内容

   我国政府自20世纪80年代就开始为可再生能源的开发建设提供补贴。由于当时经济实力较弱，政府对可再生能源投资采取的是单一的政府投入渠道，并辅之以必要的信贷政策[4]。“六五”期间新型可再生能源开始被列入国家重点科技攻关计划，由中央政府拨给资金。进入21世纪，国家把经济社会可持续发展作为基本国策。中央对可再生能源补贴的方向主要集中在研究开发和试点示范上。“十五”期间国家逐步加大对可再生能源的财政资金投入。建立可再生能源发展专项资金。中央和地方财政在无电地区电力建设、农村户用沼气建设和可再生能源技术产业化发展等方面都给予了较大的资金支持。

（一）补贴主体及资金来源

  目前我国可再生能源政府补贴的主体为中央政府和地方政府。具体资金来源包括：中央政府财政资金、地方政府财政资金、根据《可再生能源法》规定设立的可再生能源发展基金、国债以及其他政策性资金。其中，“可再生能源发展基金”的资金来源于国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。

（二）补贴范围

  来源于中央政府的财政资金是可再生能源政府补贴中的重要部分。中央政府补贴的范围主要包括：第一，研究与发展。国家对可再生能源技术的研究开发给予科研经费支持，支持新技术的示范项目建设，对关键的可再生能源设备制造的产业化给予补助。第二，项目补贴。中央政府通过不同的渠道对可再生能源项目进行补贴，资助户用沼气系统、省柴灶推广，小水电、小风电机和光伏发电示范和推广等工作的开展[5]。第三，电力上网补贴。

  现行《可再生能源法》规定设立“可再生能源发展基金”的补贴范围包括：第一，可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定和示范工程，农村、牧区的可再生能源利用项目，偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设，可再生能源的资源勘查、评价和相关信息系统建设以及促进可再生能源开发利用设备的本地化生产等五项事项。第二，可再生能源发电项目电价补贴，即对于电网企业依照规定价格收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。第三，可再生能源发电项目接网工程补贴，即电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业输电成本，并从销售电价中回收，不能通过销售电价回收的，可以申请可再生能源发展基金补助。第四，公共可再生能源独立电力系统补贴，即国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统的合理运行和管理费用超出销售电价的部分，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿。

  地方政府财政资金，除一部分用于支持可再生能源的科学研究外，还用于补贴太阳能和风能发电技术的推广和应用。

  国家利用国债支持了一部分可再生能源项目的发展。“十五”时期，国家利用国债资金加大对沼气的支持力度，2003至2005年，国家每年投入国债资金10亿元，以使得农村沼气建设进入快速发展时期。

另外，国家还通过科技攻关项目、科技攻关计划、863计划、973计划和产业化计划，安排资金，支持光伏发电、并网风电、太阳能热水器、氢能和燃料电池等领域先进技术的研发和产业化。

（三）补贴的形式和对象

  可再生能源政府补贴有三种形式，分别是：投资补贴、产出补贴和对消费者进行补贴。投资补贴是指政府对符合条件的固定资产投资项目给予的投资补助资金。补贴对象为项目业主。这种补贴方式在我国被广泛应用。它可以调动投资者对可再生能源投资的积极性、增加生产能力、扩大生产规模；但缺点在于无法考量生产经营状况，不能起到激励企业更新技术、降低成本的作用。产出补贴是根据可再生能源设备的产品产量进行补贴。目前我国有对可再生能源在产出环节的成本补贴，即价格补贴。这种补贴可以激励企业降低生产成本、增加产量，提高企业经济效益。补贴对象是生产者。对消费者进行补贴是通过刺激消费，达到扩大市场需求的效果，反过来带动生产能力的扩大，进而达到降低成本目的的补贴形式。我国在推广太阳能设备、微型风力发电设备以及在农村户用沼气池、高效率柴灶和其他生物质能技术试点示范中均运用了此种形式的补贴。投资对象是使用可再生能源产品的用户。

（四）补贴标准

1、电价补贴标准

我国可再生能源政府补贴的标准没有形成一致。本文以可再生能源产出环节成本补贴，即电价补贴为例对现行标准进行介绍。不同类型的可再生能源电价补贴的标准并不统一。

  在生物质发电领域。生物质发电项目电价实行政府定价，由国务院价格主管部门分地区制定标杆电价。电价标准由各省（自治区、直辖市）2005年脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价组成，补贴电价标准为0.25元/千瓦时，发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。自2010年起，每年新批准和核准建设的发电项目的补贴电价比上一年新批准和核准建设项目的补贴电价递减2%。另外，秸秆直燃发电项目还可以得到0.1元/千万时的临时补贴。

  在风力发电领域。自2006年《可在生能源法》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等有关法律和政策出台后，风电电价通过招标方式产生，电价标准根据招标电价的结果来确定。2006年以后由政府能源主管部门批准或者核建的可再生能源发电项目，电价高出当地脱硫燃煤机组标杆店电价的部分，由可再生能源电价附加支付。

  在太阳能发电领域。太阳能发电价格昂贵，远远高于国际太阳能发电上网的电价水平，又脱离我国国民经济发展的实际承受能力，因此，现有政策中对于太阳能发电，采用的是按照合理成本加合理利润的原则，由政府按照项目定价。全国范围没有形成统一的补贴标准。在《2006年度可再生能源电价补贴和配额交易方案》中，唯一1个受到资助的太阳能发电项目的补贴标准是0.35元/千万时。在《2007年10月至2008年6月可再生能源电价补贴和配额交易方案》中，对3个太阳能项目进行补贴，平均补贴标准约为3.2元/千万时。在《2008年7-12月可在再生能源电价补贴和配额交易方案》中，对2个太阳能项目进行补贴，平均补贴标准约为3.57元/千万时。在《2009年1-6月可再生能源电价补贴和配额交易方案》中，也是对2个太阳能项目进行补贴，平均补贴标准约为3.3元/千万时。

2、其他补贴标准

  公共可再生能源独立电力系统的补贴额等于公共可再生能源独立电力系统运行维护费用减去当地省级电网平均销售电价乘以公共可再生能源独立电力系统售电量。公共可再生能源独立电力系统运行维护费用等于公共可再生能源独立电力系统经营成本乘以1加增值税率的和。另外，可再生能源发电项目上网而发生的输变电投资和运行维护费用，即接网费用标准按照线路长度制定。

（五）当事人权利义务

  涉及到政府补贴问题，我国《可再生能源法》对于中央和地方政府规定了：国家安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展的义务，县级以上人民政府对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持的义务，国家安排财政设立可再生能源发展基金的义务；对于企业规定了：电网企业申请可再生能源发展基金补助的权利，电力企业记载和保存有关资料，并接受检查监督的义务；对于电力监督机构规定了：依照规定的程序检查和保密义务。同时，法律还规定了行政主体的行政不作为和违法行政的行政责任乃至刑事责任。

在《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》中，规定了各级财政部门依法及时、足额划拨专项资金的义务，接受补贴的企业按照资金用途使用资金的义务，不得随意放弃研发或生产的义务以及享受优惠条件后应达到的经济和技术目标的义务等。

四、我国可再生能源政府补贴制度存在的问题

   在对我国可再生能源政府补贴制度的法律渊源和现行规定进行梳理的基础上，再从法律视角对该制度予以审视，发现目前我国可再新能源政府补贴制度存在以下几个问题。

（一）专门性、系统性规定缺位

  可再生能源政府补贴制度没有一部属于自己的规范性文件，其各项制度被分裂、散乱地规定在不同的法律、法规及规范性文件中，且其中的大部分文件法律效力较低。

  例如，电价补贴一个问题就在《可再生能源法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》、《可再生能源电价补贴和配额交易方案》等多个文件中规定。每个规范性文件对其的规定都不完整，或过于原则，或仅规定制度一隅，我们只有将这些文件相互关联，才能看出我国电价补贴的基本面貌。从法律适用的角度看，这些文件层级不一，政出多门，这势对电价补贴制度的实际操作有所阻碍。

  相比之下，可再生能源发展专项资金算是目前规定最为系统的可再生能源政府补贴制度。它在法律层面被原则性规定，又在《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》中被详细、全面地规定。并且针对不同种类可再生能源，相关部门还出台了相应的专项资金管理办法。但它也有不尽人意的地方。一则，它不能涵盖可再生能源政府补贴的全部外延；再则，它已经不能适应新修订的《可再生能源法》的需要，而新的可再生能源发展基金管理办法尚在酝酿之中。

（二）内涵不清晰、资金来源模糊

  我国可再生能源政府补贴的内涵在法律上没有界定。可再生能源政府补贴是仅指国内补贴，还是也包括WTO框架下的、具有国际贸易层面含义的补贴；是仅指给付型补贴，还是也包括减免性补贴；是仅指政府财政给予的资助，还是也包括政府通过其他渠道对企业、个人和其他组织进行的资助？由于内涵的不确定，导致我们无法确定可再生能源资金来源的范围，也不能圈定利益主体，并就这些主体的一般性权利义务进行探讨。

（三）电价补贴标准缺乏规范性

  我国可再生能源因种类不同，其电价补贴政策的制定水平也大不相同。除生物质发电电价补贴标准固定且有长期规划外，风能、太阳能等可再生能源发电价格补贴标准都没有固定、规范的规定。太阳能光伏发电的补贴更采取“一事一议”的模式[6]。而事实证明生物质发电项目采取固定补贴政策，有利于开发商对项目投资收益进行预测，政策实施效果明显[7]。

（四）欠缺权利义务和法律责任的规定

  在现行可再生能源政府补贴立法中，缺乏对当事人权利义务的专门性、全面性规定。立法中虽然有关于补贴主体（主要是政府）、补贴对象（企业）以及电力监督机构的义务规定，但对于补贴对象的权利以及可再生能源产品消费用户的权利义务规定较为贫乏。已有的规定除《可再生能源法》外，其余规定法律层级较低，不能起到法律应有的规范和预防作用。由于立法对政府补贴关系的当事人范围规定不明确，因此相关当事人的一般性权利义务也缺乏全面规定，法律责任就更无从谈起。

（五）缺乏程序上的完整性

1、政府补贴程序不统一

  现行立法中，对政府补贴的程序并没有统一规定。相关规章或者规范性文件、虽然大多都对申请资金的条件、资金的申报和下达以及监督管理有所规定，但规定不详细；更谈不上从行政主体做出行政行为的源头开始规范。然而如果将可再生能源政府补贴作为长效机制加以运行的话，就必定需要当事人遵循法定程序进行补贴的发放、接受、使用和管理。

2、缺乏事后评估

  政府对可再生能源的补贴目的明确，即通过政府扶持，引导其向产业化发展。鉴于政府补贴的“双刃剑”性质，补贴只能是一种短期性的经济干预手段。一项补贴是否起到了其积极促进产业发展的作用，何时可以削弱补贴或停止补贴？这些疑问都需要由科学的评估机制来完成。而我国目前缺乏政府补贴事后评估的长效机制。

3、缺乏救济机制

  在《可再生能源法》中，对补贴对象的义务有所规定，但却没有对其权利受到侵害后的法律救济做出规定。不可否认，补贴当事人在履行义务的同时也享有权利，但权利受到侵害时如何救济，则无法在现行立法中找到答案。五、我国可再生能源政府补贴法律制度的完善

综上所述，我国可再生能源政府补贴制度还在许多方面存在缺陷，致使其不能真正发挥应有的作用。基于此，建议制定真正体现现代市场经济体制内在需求的可再生能源政府补贴法律制度。

五、建立我国可再生能源政府补贴制度的建议

（一）完善立法与政策制定

  从立法选择上看，为了使可再生能源政府补贴制度健康、有效运行，建议对目前可再生能源政府补贴的立法与政策加以完善，形成以专门规定为核心，以依据不同模式、不同资金来源、不同补贴种类而制定的相关规章和规范性文件为主体的政策法律体系；并做到该体系与其他相关立法的衔接和协调。

  为了弥补目前可再生能源政府补贴制度的法律缺陷，建议制定专门的可再生能源政府补贴法律规定。该专门性规定在立法层级上可以是法规或者部门规章，相对于已经出台的其他可再生能源政府补贴规范而言，它起到的是协调和补充作用。建议该规定对补贴内涵、资金来源、电价补贴标准及其确定方法、补贴程序、补贴当事人权利义务、监督机制、法律责任和补贴救济途径等做出全面规定。

  计划出台的《可再生能源发展基金管理办法》依然是可再生能源政府补贴立法中最重要的组成部分之一，相比较之前的专项资金，它的覆盖面更广。与此同时，各部门可就不同种类可再生能源的补贴事宜分别规范；各地方则可根据因地制宜的原则，制定自己权限范围内的有关可再生能源政府补贴的地方政府规章和规范性文件。。

（二）明确内涵和资金来源

  明确可再生能源政府补贴的内涵是形成政府补贴立法框架的首要工作。根据美国和西欧国家的经验，补贴资金来源主要有：一是通过系统效益收费筹集；二是征收石化燃料税[8]。而目前我国主要是由国家财政来安排。由于我国是个发展中国家，财政收入有限，需要补贴支援的事业甚多，因而依靠国家财政的支持并非长久之计，建议在可再生能源政府补贴专门性规定中明确政府补贴的内涵，并拓宽资金来源渠道—可以包括政府资助、政府通过其他机构资助、以及根据政府确立的法律框架由其他机构资助。对于不同的政府补贴计划，要求明确资金来源，以方便监督管理。

（三）规范电价补贴标准

  建议建立规范的电价补贴标准体系。在风电领域，建议在三到五年内实行分区域标杆电价，作为招标上限，进入全国可再生能源电价附加补贴范围[9]。在生物质发电领域，建议对原有补贴标准进行进一步细化，对不同技术采用不同的补贴标准[10]。在太阳能发电领域，鉴于其补贴金额较高，而且各地区日照和经济发展程度不同，很难制定全国范围的统一上网补贴电价标准，因此建议制定补贴标准的确定方法，代之以固定补贴标准。建议规定由中央与地方政府共同参与、制定以各省为基准的补贴方案；建立基本补贴价格和市场竞标相结合的机制，利用市场的供求关系来调节补贴成本，达到有效控制成本并调动市场积极性的目的[11]。

（四）完善当事人权利义务

  可再生能源政府补贴当事人权利义务的设定是政府补贴监督、救济的前提要素，更是可再生能源政府补贴走向规范化、有序化的基础。对权利义务的设定，分为一般性规定和特殊性规定两种。前者在可再生能源政府补贴的专门性规定中体现，而后者则存在于规章、地方政府规章及其他规范性文件中。在规定权利义务时，尤其应注意对补贴申请人和补贴对象权利和义务的设定，而且应注意全面、适当。

（五）规范补贴程序

  对于政府而言，规范的程序可以帮助其提高行政效率、实现补贴的目的、方便监督管理、体现公平公正；对于其他补贴当事人而言，则可以帮其实现权利，寻求救济途径。根据政府补贴进行的过程，可以把政府补贴具体分为四个阶段，即政府补贴的准备阶段、决定阶段、实施阶段和监管与终结阶段[12]。其中，准备阶段是政府在决定进行补贴、确定补贴对象和补贴力度之前，所进行的补贴的立项行为、调查行为以及各种形式的听取意见行为。决定阶段是行政主体针对是否进行补贴、对谁进行补贴、以什么方式进行补贴以及补贴数额、次数、期限等做出相应的行政决定的行为。监管与终结阶段是补贴实施之后，政府按照相关协定或规定对受补贴主体进行的持续、有效监管的行为。以上四个阶段都包含有政府的行政行为，其他当事人的申请行为和按照法律或者约定的履行行为，因此应当被法律全面规定下来，作为政府补贴的行为依据。

（六）加强监督管理、建立救济机制

  可再生能源政府补贴中的监督管理是从上而下的一种行政行为，其主体为行政主体。建议在可再生能源政府补贴的专门规定中设定行政主体的监管职责以及接受补贴一方违反规定或约定时所应承担的法律责任。

与监督行为相对，政府补贴中的救济行为则是自下而上的一种维权行为，其主体为申请可再生能源政府补贴者和接受政府补贴者等相关利益群体。建议引入行政复议和行政诉讼两种救济渠道—当事人可以就行政主体的不作为、违法行政等提起复议或诉讼，以保护其相关合法权利不受侵犯。在特许项目招投标中，如一方投标单位受到其他投标单位侵害时，除可以对行政主体提起行政复议或行政诉讼外，也可以相关法律对损害其利益的其他投标方提起私法上的诉讼，以维护权益，弥补损失。

另外，建议在可再生能源政府补贴专门规定中规定事后评估制度，规定评估程序的启动、评估主体、评估对象以及费用承担等内容。