内容提要：21世纪是海洋的世纪，我国是一个海洋大国，蕴藏着丰富的海洋能储量和可开发利用量，具有很好的开发利用前景。确定海洋能开发利用在我国海洋发展战略和能源发展战略中的战略地位是至关重要的，从能源战略发展的地位来制定促进海洋能开发利用的长期、中期和短期规划。将海洋能的开发利用融合到整个国家和地区的能源产业中，合理的法律制度设计具有积极作用，通过建立海洋能源信息系统，实行海洋能配额制、固定电价制、梯级电价制、财税优惠以及控制海洋能开发成本等法律制度为海洋能开发利用提供法律支持。政府鼓励海洋科技创新是对海洋能开发利用的首要前提，海洋能是否能突破现今很多方面的技术瓶颈，国家和地区的相关政策支持具有举足轻重的作用。同时，仍需进一步重视人才支撑政策、投资融资政策、土地与海域使用政策、深化管理体制改革政策等相关政策的建设。

  关键词：可再生能源；海洋能；政策；法律制度 

  传统能源日益耗竭和威胁着人类可持续发展的气候变化均成为现今世界人类不得不面对的重大问题，世界各国政府高度重视节能减排，控制化石能源，发展清洁的可再生能源。可以说，在能源安全和环境保护的压力下，世界各国的能源开发政策正逐渐向综合性能源政策演变，风能、太阳能、海洋能等清洁的可再生能源在能源结构中的地位越来越突出。海洋能是指海洋中所蕴藏的和由于海洋特殊环境背景而产生的可再生的自然能源，主要为潮汐能、波浪能、潮流能、温差能、盐差能、海洋生物质能以及离岸风能等。[1]作为占地球总面积70%的海洋，其储量巨大的能量一直是世界各国所关注的对象。在资源日益匮竭的21世纪，面对资源和环境等等的综合压力各国更是将开发利用海洋能提升到了未来能源的战略统筹地位。

一、海洋能开发利用宏观战略的政策和法律保障

  我国是一个海洋大国，大陆岸线18000公里，500平方米以上的海岛6900多个，有近200个海湾，海域蕴藏着丰富的海洋能储量和可开发利用量，具有很好的开发利用前景。在关于海洋能发展的宏观战略上，我国高度关注其发展，在可再生能源法[2]中明确将海洋能纳入法律规范的范畴，在《国家海洋事业发展规划》、《国家海洋经济发展规划纲要》、《国家十二五海洋科学和技术发展规划纲要》中，都对海洋能发展做出了阐述和目标要求。

  确定海洋能开发利用在我国海洋发展战略和能源发展战略中的战略地位是至关重要的，规划法律制度则能保障海洋能开发战略目标的逐一实现。长期以来，也正是由于我国海洋发展战略和能源发展战略中对海洋能开发利用的忽视，缺乏对海洋能开发利用的中长期规划，使得海洋能的开发利用目标不明确、动力不足，致使在海洋能综合开发利用过程中存在很多的矛盾和问题。在国外，美国、英国、日本等国都以不同方式制定了各自的海洋能发展规划，如欧盟的焦耳计划，美国奥巴马总统提出的包括大力提高美国海洋能产业国际地位的海洋政策及其实施战略的备忘录，日本的阳光计划，英国的海洋能源行动计划等等，都极大促进了这些国家的海洋能研发和利用。[3]借鉴国外能源开发的思路，根据我国可再生能源法律的规定[4]，从能源战略发展的地位来制定促进海洋能开发利用的长期、中期和短期规划，将海洋能按照详细规划和步骤进行开发利用，制定海洋能发展的详细目标和实施步骤，保障我国海洋能开发利用的有序发展。

二、海洋能开发利用的法律制度支撑

  合理、有效的法律制度设计决定了能源开发的效率，[5]合理的法律制度对促进海洋能开发利用具有积极作用。

  建立海洋能源信息系统[6]，强调海洋能源考察，掌握海洋能源资源现状和发展趋势，合理开发利用。[7]

海洋能配额制。该制度从属于可再生能源配额制，是在国际上一些开发利用可再生能源比较成功的国家（如英国、美国）实行的可再生能源发电制度。在沿海地区电力建设中，海洋能发电需保持或占有一定的比例，使与配额比例相当的海洋能电量并入可再生能源电量并在各地区(各电网)间交易，以解决沿海地区间海洋能资源开发的差异。这是一种基于市场的具有法律效力的规定，政府在实施配额制中的作用仅仅限于对海洋能配额完成情况进行监督，而无需从事具体的资金筹集和管理工作。在传统能源发电中规定海洋能发电的最低配置额度，将海洋能的开发利用融合到整个国家和地区的能源产业中。

  固定电价制度。政府通过制定政策和法律直接明确规定各类包括海洋能电力在内的可再生能源电力的市场价格，电网企业必须按照这样的价格向海洋能发电企业支付费用。德国是实行固定电价制度的典型国家，在其2000年颁布的《可再生能源法》中明确规定了这种制度，政府根据可再生能源技术类型、技术发展水平和项目资源条件，分门别类地制定可再生能源电价标准，并根据可再生能源成本差异和市场拓展的程度，每隔2年可能修改一次购电价格。我国有学者早就强调借鉴国外成功经验，根据国内电价改革的实际情况和促进可再生能源开发利用的要求，确立可再生能源的分类上网电价制度。[8]根据我国可再生能源法[9]要求，对可再生能源发电实行全额收购，可以成为支撑现阶段海洋能开发利用的法律依据。

  梯级电价制度。近年来我国各地的“电荒”揭示了供电与用电之间的矛盾与协调，基于用电总量控制基础上设计梯级电价法律制度是一种可行的选择。一是基本电价的确定，海洋能发电上网后实行统一电价，需要协调电力公司与地方政府如何确定基本电价。二是超额用电的梯级电价确定，在实践中，用电量大的企业为保证正常生产会接受梯级电价，需要因地区和行业差异确定基本用电、超额用电及其梯级电价构成。三是收取超额用电补偿金，建立补偿基金，以补偿节约用电的地区和行业。我国梯级电价、超额用电补偿金等涉及电价的法律制度建设为海洋能开发利用提供了制度保障。

  控制海洋能开发成本的法律制度。海洋能开发涉及到海域、滩涂的使用问题，其整体收益包括发电、养殖、旅游等系列化产业的收益，通过控制海洋能开发成本进而控制电价，提高海洋能开发的整体利益，降低海洋能开发成本。此外分布式发电模式在海洋能开发利用中的推行也有利于降低海洋能开发成本。

  补贴制度。政府对可再生能源开发利用中的补贴包括对投资者进行补贴（德国对风力发电投资补贴即属此类），根据可再生能源设备的产品产量进行补贴（美国、丹麦、印度等国确立了这类补贴制度），对消费者进行补贴（德国、美国加州对购买光伏发电系统的用户便采取了类似的鼓励措施）。[10]在海洋能开发中落实补贴制度，对投资者、生产者和消费者进行补贴无疑会有效促进海洋能的开发利用。

  税收制度。一种是税收优惠制度，如减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税等。我国海洋风能开发就可以落实与其配套的国家海洋风力发电的增值税的优惠制度，同等可以应用到潮汐能、波浪能等其他海洋能发电的应用中去。另一种为强制性税收制度，如英国在《非化石燃料义务》中规定政府对传统化石能源开发电商征收“化石燃料税”，用此征收的税款来补贴电力公司在收购可再生能源发的电时多付出的附加成本。这些法律制度也并非尽善尽美，但其结合可再生能源开发实践对政策和法律的需要而制定的有效法律制度对构建我国有效的海洋能开发利用法律制度体系是大有裨益的。

三、海洋能开发利用的技术政策支持

  近30年来我国在海洋能开发利用的技术方面进行了积极的探索，如山东省即墨市开发利用海洋波浪能技术，鳌山卫镇大管岛“100kW摆式波力发电站”于1999年9月投入运行，至今仍是岛上30余户120多人日常生活的电源。[11]山东省青岛市开发利用海洋温差能技术，青岛发电厂于2004年11月建成了全国第一个海水源热泵系统，使用海水源热泵系统冬天供热每平方米约15元， 2008年奥运会期间，青岛奥帆赛基地即使用该系统供电。[12]在开发利用潮汐能技术进程中，我国潮汐电站的数目从20世纪五十年代的五十几家到现在的不足十家，其中国电温岭江厦潮汐试验电站是规模最大，自建成以来一直持续运营的电站。尽管如此，但对于充分利用海洋能使其为人类真正提供能源支持还是有很大的一段距离，除了对海洋能开发利用的技术仍然不是很成熟外，海洋能相对于化石能源开发利用成本高的现状也决定了提升开发利用海洋能的相关技术以降低投资风险和成本仍是现今海洋能开发利用中的最大障碍。上述国电温岭江厦潮汐试验电站经过三十多年的试验和建设，在开发潮汐能方面的技术基本成熟，制约开发的核心问题是电价，在可再生能源发电全额保障性收购制度下，该电站基本实现收支平衡。更进一步讲，开发利用海洋能还需要大量成熟的海上工程施工及运行维护等相关海洋水上作业的技术，这些技术难度大、投入大、风险大，而且为了使得我们所利用的海洋环境能够得到保护，没有足够的先前预防海洋环境污染和生态的、保护措施和足够成熟的技术我们不能轻易去以某片海域进行冒然的开发。

破除障碍的有效途径之一是寻求政策的支持。国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本。这些政策也为海洋能开发提供了强有力的支持，倡导海洋科技创新。海洋科技创新是海洋经济发展得以实施的重要保障，海洋技术的成熟与否决定了一个国家对海洋的利用程度。政府鼓励海洋科技创新是对海洋能开发利用的首要前提，海洋能是否能突破现今很多方面的技术瓶颈，国家和地区的相关政策支持具有举足轻重的作用。在积极的国家政策大力支持下，利用政策引导、支持海洋能开发，通过投资继续加大对海洋风能、潮汐能、波浪能等的技术研发力度，拓展海上风力发电空间，推进潮汐发电业的发展，同时利用海岸优势，实现波浪能利用、潮汐能发电等相关海洋能利用技术的突破。在海洋科技创新中为促进海洋能开发利用相关技术的研发和应用而提供全方位的资金、法律和政策支持，将资金积极投入到有关技术的开发试验的领域中去，建立海洋能研发的相关试验平台和综合示范工程，进一步突破关键的海洋能利用的技术瓶颈，培养具有世界先进水平的研发团队，有力支持海洋能开发利用技术提升。与此同时，强化企业技术创新体系建设以及促进海洋科技成果的转化，在多方面为海洋科技创新提供相关政策支持。

四、海洋能开发利用的相关政策

  为了更有效地促进海洋能开发利用，仍需进一步重视人才支撑政策、投资融资政策、土地与海域使用政策、深化管理体制改革政策等相关政策的建设。

  人才支撑政策。人才支撑是一个国家得以兴旺发达的根本，海洋能开发利用的技术人才是我国现今海洋能发展的最大拦路虎。加强对海洋能开发利用有专业知识和技术的人才培养政策支持力度，人才逐渐增多和聚集也使得海洋能开发利用的各类实验平台的建设有了硬件保障，从而把海洋能的研究开发放在应有的地位，形成一支具有创新能力的海洋能研究开发利用人才队伍。在支持人才培养政策中，一方面需要加大对海洋类高校的投入，培养海洋能开发利用方面的专项人才，另一方面通过积极开展国际交流与合作，吸引国际上优秀的海洋能开发利用人才加盟人才培养团队。

  投资、融资政策。海洋能开发利用需要大量的经济支撑，初期探索阶段的投入巨大，在政府有限的资金投入下，海洋能开发利用所需的更多资金来源于企业的投资、融资，通过实行各类鼓励的财税、金融、政府采购补贴和引导企业入股等政策，完善对企业投融资的鼓励和投入机制，制定和实施扶持能够积极参与海洋能发开利用的中小科技企业的成长和发展计划，健全企业参与海洋能发展的投资和风险机制，逐步引导企业去对各项海洋能开发利用进行资金投入。鼓励国有大中型企业和各类优势企业跨区域、跨行业、跨所有制兼并重组，着力培育一批以海洋产业为主体、具有国际竞争力的大型企业集团。这也为企业参与海洋能开发利用并投资支持提供了集团政策保障和引导。国家在安排重大技术改造项目和资金方面给予支持、设立海洋能产业投资基金、开展船舶海域使用权等抵押贷款等投资融资政策都能为海洋能的开发利用的资金提供了多方来源和出路。吸引社会资金参与海洋能开发利用，拓展海洋能开发利用的资金来源，鼓励企业甚至民众积极参与海洋能开发利用是非常重要环节。引进外资合作开发利用海洋能，加强国家间、区域间的技术、人才交流与海洋能的开发利用的国际合作会将海洋能的潜能逐渐挖掘出来，这也是维护海洋整体生态环境合理配置利用海洋资源的需要。对外开放加强国际合作、贸易交往、信息交流都是海洋能综合合理得到开发利用的国际保障。

  土地与海域使用政策。在海洋生态环境保护的前提下，合理利用海岛和海域资源并在土地利用计划方面也对海洋能开发利用进行政策倾斜，在海岛和一些海域上的海洋能开发试验活动更有了强有力的政策保障，为更快的利用上干净安全的海洋能增大筹码。

  深化管理体制改革的政策。在政治体制和管理体制上的改革是对海洋能能否更好发展的政策保证，为了能更好的统筹全局，就必须加强区内统筹协调，强化在海洋能基础设施建设方面的信息交流和合作，因地制宜的统筹基础设施的布局与建设，优化各项海洋能指标和开发利用要素的配置，并且统一市场。海洋能开发利用涉及诸多管理部门之间的权能协调，从管理体制上讲，需要成立一个专门的管理部门来统筹海洋能的开发利用，承担协调、监督和审批等职能，从而去统一协调和监管海洋能开发利用过程中涉及的各个管理部门之间的权力归属和责任承担。例如海洋能发电涉及发电、价格、费用分摊等环节，决定了海洋能开发需要区内新能源主管部门、海洋管理部门、物价部门、财政部门、电网企业等各部门之间的有效衔接和合力机制。但限于成本、技术约束和部门利益等很多复杂的客观因素，在没有综合的法律法规对这些部门的责、权、利进行明确规定的前提下，在具体操作中这些职能管理部门很难达成有效的“集体行动”，海洋能开发活动也难以顺利实施。美国对海洋能的管理值得借鉴，美国在《能源政策法案》中明确了内政部对海洋可再生能源建设工程的批租权，规定了联邦能源规划委员会为选址阶段的领导机构；《联邦电力法案》规定了联邦能源规划委员会12 海里的领海外部界线以内可航行水域的私人水电设施建设的审批权。[13]所以深化管理体制改革是海洋能这种新能源得以发展的前提要素，使得海洋能的开发具有了更大的操作性和综合的管理机制。

  最后，我们必须牢记的是新清洁能源——海洋能的开发利用是为了保护我们生存的环境的一种选择，促进海洋能开发利用不是以牺牲环境为代价去换取任何形式的经济发展，在海洋能开发利用的过程中我们必须抓好海洋环境保护的重点，在不破坏海洋环境的前提下去开发去利用，这样才是我们最终的目的和归属。

[1] 周庆海：《我国将全面推进海洋能开发利用》，《中国海洋报》，2012年第1期。

[2] 《中华人民共和国可再生能源法》第二条：本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。

[3] 魏青山：《制约我国海洋能发展之关键》，《中国海洋报》，2010年第3期。

[4] 《中华人民共和国可再生能源法》第七条要求国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标；第八条要求国务院能源主管部门会同国务院有关部门，根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标和可再生能源技术发展状况，编制全国可再生能源开发利用规划；第九条要求编制可再生能源开发利用规划，应当遵循因地制宜、统筹兼顾、合理布局、有序发展的原则，对风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源的开发利用作出统筹安排。

[5] 肖国兴：《能源效率与法律制度的理性选择》，《环境保护》，2005年第12期。

[6] 田其云：《海洋能源开发法律制度设计》，载肖国兴，叶荣泗：《中国能源法研究报告》，法律出版社2010版。

[7] 王忠、王传崑：《我国海洋能开发利用情况分析》，《海洋环境科学》，2006年第4期。

[8] 李霞、史瑞琼：《能源经济可持续发展与促进可再生能源发电法律制度研究》，《能源与环境》，2005年第4期。

[9] 《中华人民共和国可再生能源法》第十四条：国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度。电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。

[10] 中国国家发展和改革委员会：《国际可再生能源现状与展望》，中国环境科学出版社2007年版。

[11] 郑贵斌：《半岛蓝色经济区向海洋"要电" 开发持续升温》，http://news.sdchina.com/show/227555.html。2012年4月22查阅。

[12]郑贵斌：《半岛蓝色经济区向海洋"要电" 开发持续升温》，http://news.sdchina.com/show/227555.html。2012年4月22查阅。

[13] 魏青山：《制约我国海洋能发展之关键》，载《中国海洋报》2010年第3期。