内容提要：德国的可再生能源发展处于世界先进水平，德国已形成了以《可再生能源优先法》为核心的可再生能源法律体系，同时确立了总量目标、强制入网、生态税等一系列可再生能源法律制度，对中国的可再生能源立法起到了很好的借鉴作用。本文通过对德国可再生能源法律体系和法律制度的分析，比较我国可再生能源立法的不足之处，提出完善我国可再生能源立法和法律制度的建议。

  关 键 词：可再生能源法；能源法律体系；德国；能源法律制度

  德国是一个能源资源消耗大国，但其能源产量却相对匮乏。加之20世纪70年代的石油危机的影响，德国开始积极的进行能源结构调整，重视可再生能源的发展，优化了德国的能源结构。德国的可再生能源立法起步早，发展较成熟，目前已成为世界可再生能源立法最为先进的国家之一，为其经济社会的发展奠定了强有力的基础。下面本文就通过对德国可再生能能源法的具体分析，借鉴其先进之处，以促使我国可再生能源立法的完善。

一、德国可再生能源立法

  德国是欧盟的成员国之一，根据欧盟的规定，欧盟的法律在德国具有法律效力，是德国能源法的主要法律渊源之一。因此，德国的可再生能源法律体系应包括欧盟法和德国国内法两个方面。

（一）欧盟可再生能源法体系

  欧盟鼓励开发利用新能源，这一政策在《欧盟能源政策绿皮书》中得到体现。《欧盟能源政策绿皮书》提出了供应安全、可持续和有竞争力这三个目标来发展可再生能源。其次，在《能源政策白皮书》、《可再生能源白皮书》、《能源供应绿皮书》中又着重强调了提高可再生清洁能源消费的比例，大力发展可再生清洁能源。

同时，欧盟的指令同样是具有法律约束的文件，各项指令中更是详细的规定了促进可再生能源发展的措施。涉及到可再生能源发展的欧盟指令有：有关于在欧盟内部电力市场促进利用可再生能源发电的2001/77/EC指令，关于生物柴油的2003/30/EC指令，关于电力市场自由化的2003/54/EC指令等等。这些指令都被成员国转化为国内法适用。随后，2009年欧盟又在在原2001/77/EC2003/30/EC指令的基础上颁布了新的促进可再生能源发展的规定，新指令提出了欧盟2020年可再生能源比例达到20%的目标。

（二）德国国内的可再生能源立法

1.《可再生能源优先法》

  《可再生能源优先法》是德国可再生能源法律体系的核心。该法2000年颁布，颁布时仅有12条内容，主要规定了发电领域的内容，对可再生能源发电的规格、强制购买、补偿价格等内容进行了初步的规定。随后，在2004年和2009年经过两次的修改，修改后的《可再生能源优先法》内容比之前有一倍之多，它所确立的可再生能源电力优先全额收购、分类递减电价、电力电价平衡分摊、特殊行业可再生能源电力使用限额、信息公开和新技术特别奖励等可再生能源电力促进制度，有力地促进了德国可再生能源电力的发展，形成了一部逻辑严谨，体系完备的德国可再生能源电力法律。

2.《可再生能源供热促进法》

  2009年德国政府颁布了《可再生能源供热促进法》，对利用可再生能源供热取暖的家庭进行补助。该条例内容详细，对如何申请补助、分配资金、补助金额和项目都有具体的规定，旨在以低价补贴的方式可再生能源供热的市场份额，从而使公民的环保意识提高，大力发展可再生能源。

3.与生物质能有关的法律

  生物质能也是德国重点发展的可再生能源项目，德国的生物质能发展处于世界领先之列，因此，德国颁布《生物质能条例》，以法律的手段促进生物质能的发展。此外，还颁布了《生物能发展法规》、《家庭使用可再生能源补助计划》等法规，大大加速生物质能市场化的发展。

  德国还通过了有关生物质燃料的法规，主要有《引入生态税改革法》、《进一步发展生态税改革法》和《生物燃料配额法》。根据1999年的《引入生态税改革法》，德国政府对提高石油、电力和天然气设立生态税，并逐步加收石油、电力和天然气使用的生态税，而免收生物质燃料的生态税，这相当于反向的刺激了生物质燃料的发展。随后，为了生物质燃料的进一步推广，《进一步发展生态税改革法》将生态税的内容扩展至“生态财政”，并对各项能源制定了生物税，并对低收入家庭采取补偿措施。[1]但为了生物税的健康发展，不导致过度补贴，德国政府通过制定生物质燃料比例配额的方式逐渐减免了生物质燃料的税收补贴，并制定了合理的生物质燃料的比例标准。2007年德国政府又颁布《生物燃料配额法》，此法规一出，进一步减免了生物质燃料的税收补贴，以强制手段，规定化石燃料中必须混合一定比例的生物质燃料，并在2015年达到8%的标准。[2]

4.其他与可再生能源有关的立法

  环境问题一直是能源发展道路上不容忽视的问题，可再生能源的发展并不是完全的不破坏环境的。为此，德国政府出台了《环境相容性监测法》以保护环境。德国的风电产业发展迅速，在发展风电过程中，风电机的安置、风电机噪音扰民等现象已突显，《环境相容性监测法》出台后，对风电机的选址和设备安装等问题都加以规范。此法规使可再生能源的发展都应符合生态利益的要求。

二、德国可再生能源法律制度的主要内容

  在德国完备的可再生能源法律体系中，逐步确立了几项重要的且行之有效的促进可再生能源发展的制度，具体内容如下：

（一）可再生能源开发制度

  德国极其重视可再生能源的开发利用，这在德国完备的可再生能源法律体系中不难看出。通过《可再生能源优先法》，规范了德国可再生能源市场，并设立了鼓励可再生能源发展的几项制度，主要内容有：

1.总量目标制度

  总量目标是指在一国法律中明确规定一个时期用以发展可再生能源发展的阶段性目标。可再生能源的总量目标制度集中的体现了政府积极的导向作用，是可再生能源发展的法律基础。德国的《可再生能源优先法》中对总量目标的规定非常明确，在2000年《可再生能源优先法》制定之初，规定的总量目标还比较低；到2010年要达到可再生能源在整个能源小号中比重翻一番的目标。总量目标的制定，旨在促进提高可再生能源在电力供应中所占的比重，至2010年至少提高到12.5%，至2020年至少提高到20%。而德国2009修改后的《可再生能源优先法》的总量目标有了大幅度提高，即可再生能源在电力供应中所占的份额在2020年前达到至少30%。[3]

2.强制入网制度

  早在1990年，德国的强制入网法已初步确立了这一制度，它要求电力事业单位将可再生能源的发电商联接到电网，并以低于平均价格的费率供最终客户购买。《可再生能源优先法》则再次巩固和发展了强制入网的规定，明确规定将可再生能源发电纳入到电网运营中去，使可再生能源发电成为一种必要。

  同时，法律明确规定电网运营商在购买电力并支付价款时，应优先购买可再生能源所发的电。也就是说，电网运营商无权拒绝购买可再生能源所发的电，无论是否已满足电力需要。如果在已满足了电力需求的前提下，还必须购买可再生能源所发之电，那么运营商将要面临扩充其电网容量的选择。

3.补偿价款制度

  补偿价款是为了使可再生能源发电的运营商可以获得一定的经济效益，在保证可再生能源发电装置的前提下给予其最低补偿价款。在计算补偿价款时还需将投资成本、运营成本、某种特定的发电装置及市场回报考虑在内。同时，为了减轻电网运营商及政府的监管压力，《可再生能源优先法》还制定了统一的补偿价款规定，以提高效率。为了保证每一户可再生能源供电者在任何情况下都获得利润，法律中规定的补偿价只是一个最低价格，政府设立了专门的部门负责跟踪可再生能源电价补偿的情况，并适时的提出调整补偿价款的建议。随着近几年可再生能源技术的进步与比例配额的规定，补偿价实则是递减的。[4]

4.报告提供制度

  《可再生能源优先法》规定了严格的定期报告制度，实则是一种监管制度，目的是使可再生能源实际利用的信息能及时反馈到立法者面前。该法第12条规定：“本法生效后，联邦经济与技术部要在每隔2年的6月30日前要与联邦环境、自然保护与核反应堆安全部及联邦粮食、农业与林业部取得一致，向德国联邦议院报告关于符合本法第2条的电站的市场进入及价格发展情况，并在每隔2年的1月1日提出对本法第4条至第8条所规定的补偿标准和与新电站的技术市场发展相适应的调整递减率的建议方案，以及基于本法规定的计算期限按照本法附则对风力电站收益计算期限延长的建议方案。”

(二)生态税收制度

  德国通过发展生态税来逐步提高传统能源价格、降低可再生能源价格的措施十分有效，通过此举使公民逐步树立了使用可再生能源的意识，从而保护了环境。《引人生态税改革法》通过后，德国政府对化石能源同时征收销售税和生态税。自1999年起，德国政府先后5次对汽油、柴油每年加征3. 00欧分/每升的生态税，对每度电加征1.00欧分的生态税，两次对天然气加征1.25欧分/每升的生态税，到2003年已累计加征化石能源15. 00欧分/每升、每度电2.00欧分和天然气3.50欧分/每升的生态税。[5]与此同时，德国政府还对一些基础行业的用电、取暖材料，实施生态税税率优惠40%-45%，免征农业生产过程中使用燃油的生态税。这些规定，有利的促进了德国可再生能源的发展，照顾了各方利益，从各个方面提高了可再生能源的利用率。

（三）可再生能源纠纷解决制度

  有能源的利用必然会出现能源纠纷的问题，德国注重运用法律的手段来解决能源纠纷问题，德国的各项法律对其能源纠纷解决的规定非常具体，《联邦矿产法》、《核能法》、《能源法》和《可再生能源优先法》均对能源纠纷解决的问题进行了规定。由于本文着力研究可再生能源法的内容，对前三部发条中关于能源纠纷解决的规定就不再赘述。

  《可再生能源优先法》规定电网运营商有义务将可再生能源的发电装置与其自身装置进行连接，并为此认为电网运营商扩充电网容量的行为亦可行。在这种强制力的手段下，电网运营商必须毫无延迟的进行整改，而在此过程中便引发了两个法律问题：法律规定供电企业购买可再生能源发电的义务是否违背了宪法中规定的能源供应者的基本权利？政府对购买可再生能源发电并对其进行补偿价款的行为又是否相当于变相的征取了一种“特殊税”？

  根据德国相关法律的规定，如供电企业认为《可再生能源优先法》的这一规定不满并认为侵犯了其经济利益时，供电企业可以向德国联邦宪法法庭提出诉讼，由联邦宪法法庭对《可再生能源优先法》的这一规定进行违宪审查。然而宪法法庭并不是解决这一争端的最终司法机构，根据1957年《罗马公约》的规定，欧洲法院有权对成员国的法院作出具有约束力的决定，其目的是为了保证欧盟法在各成员国内得到一致的适用。这就表明，一旦供电企业对德国联邦宪法法庭作出的决定仍有异议，可以依据《罗马公约》第234条的规定，向欧洲法院提出申请对德国宪法法庭作出的决定进行审查。然而有学者认为，一旦提请审查，《可再生能源优先法》的这一规定将有可能被认为与《欧盟竞争法》第87条相冲突。[6]

三、我国可再生能源立法现状及存在的主要问题

  德国的可再生能源的发展状况反映了德国对可再生能源的重视及可再生能源立法和制度的完善。我国虽然已初步建立了以《可再生能源法》为核心，部门规章及行政法规为补充的可再生能源体系，可相比之下仍存在不足。主要表现在以下几个方面：

（一）立法不完善

  在立法理念上，没有充分认识到发展可再生能源在应对气候变化、构建能源安全和促进经济低碳转型上的多重价值；在立法目的上，《可再生能源法》没有明确将应对气候变化作为发展可再生能源的一个重要立法目的，这对环境气候的发展十分不利。

  在立法内容上，对垄断电网企业的责任规定少，相反，处于垄断地位弱势的电力企业却要承担更多的义务；其次，关于可再生能源城市燃气管网和热力管网设施的规定不详尽、缺乏可操作性；最后，《可再生能源法》中对于生物质能及潮汐能等新能源的鼓励开发规定的过少，更多的只是注重风能和太阳能的发展。

（二）各领域的可再生能源立法不平衡

  我国目前的《可再生能源法》主要以电力为主，供热和交通领域的生物质燃料的利用或其他可再生能源利用的立法欠缺。在《可再生能源法》中仅有第16和第23条两条直接规定了供热和交通领域或生物质能的利用发展。

（三）可再生能源法可操作性不强

  我国的可再生能源法律体系中，可再生能源基本法仅有《可再生能源法》，该法内容仅有三十三条，是一种框架性的法律。这样就造成了该法有效的实施需要国家有关部门及时的出台配套措施和部门规章来保障。同时可再生能源施行法的形式多为部门规章、法令和规范性文件，法律位阶较低。只有少数省份对发展可再生能源进行了专门立法；地方立法还普遍存在未能将国家立法的普适性要求与本行政区域的可再生能源资源特色相衔接的不足。这就使《可再生能源法》在实际的实施和操作上存在缺陷，不能充分发挥每一领域可再生能源的特色为之利用。

四、德国可再生能源法对我国的启示与借鉴

  中国和德国具有相似的能源分配比例，在能源发展中都是煤炭资源丰富但石油和天然气匮乏。加之中国正在大力发展市场经济，对能源的需求量极大，因此发展可再生能源是我国刻不容缓的事项。通过对德国可再生能源法律体系和制度的了解，笔者认为得到如下启示：

（一）确立明确合理的可再生能源法总量发展目标

  确立明确具体的可再生能源指标是可再生能源法得到有效实施的重要内容和前提。明确的指标将对市起到一种指示作用，给投资者以信号，给公民树立开发利用可再生能源德的意识。在我国目前的能源市场中，单靠能源市场自身的发展是不够的，需要国家给予引导，这就需要国家在可再生能源法中对可再生能源发展的总量目标、补贴、价格等方面进行具体的规定，引导可再生能源市场的形成。德国的可再生能源法中就多次利用这一方式，逐步引导可再生能源占领能源市场，使可再生能源蓬勃发展。

  然而，总量目标的确定必须适度，并不是越高越好。可再生能源的开发利用要受国家能源战略规划、国家经济发展水平、国内能源资源总量及特点和本国科学技术发展的程度来决定。因此，总量目标的确定必须处于一个合理的数值，过高容易使法律的规定变成一纸空文，过低又无法调动市场的积极性，不利于可再生能源的长远发展。鉴于此，笔者认为，应在我国能源资源多元化的特点和技术水平的基础上，经过充分的科学论证和公民参与讨论，合理分析可再生能源的发展趋势，在此基础上制定有利于我国可再生能源健康发展的具有约束性的法律法规来明确我国的可再生能源发展总量目标。

（二）制定科学的法律制度，加强可再生能源法的可操作性

  德国可再生能源法的总量目标、强制入网、补偿价款和提供报告等法律制度的建立都经过了一个严谨的科学论证的过程，具有一定的可行性。我国的《可再生能源法》颁布后，为了弥补它自身的抽象性原则性等缺陷，国家相继出台了《可再生能源产业发展指导目录》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》等法律法规来指导其利用。但尽管如此，我国《可再生能源法》都摆脱不了其自身先天的不足。笔者认为，我国可以仿照德国《可再生能源优先法》的内容，对生物质能、风能、新能源等各种可再生能源进行分类规划，从而确定各种可再生能源的补偿价格。同时，针对各种可再生能源不同的特点及发展适用的地区不同，可分层次分阶段的确定补偿价格的具体数目。如对开发成本高，技术运用不够成熟的可再生能源制定较低的补偿价款；而对技术已经成熟、开发成本低的可再生能源制定相对较高的补偿价格。[7]此外，还需结合当地能源资源的分布状况及经济发展水平，制定符合当地发展的补偿价格。

（三）明确法律主体的权利义务，运用市场与政府相互促进的调控手段

  德国的可再生能源法中规定各法律主体的职责权利和义务，是各法律主体各司其职，有序进行。在《可再生能源优先法》中，其行政主管部门、电网运营商、可再生能源发电装置运营方等各个方面的权利、义务和职责都规定的清楚明确，并且各个运营商在发展可再生能源中所承担的比率也有明确的规定。因此，笔者认为，我国可再生能源法中应注重法律主体的权利义务的承担，而不是简单的“鼓励”、“开发”等抽象性的规定。

  德国的《可再生能源优先法》选择了强制入网、固定电价等手段作为其发展可再生能源的强制手段，但这并不意味着德国政府忽视了市场自身的作用，并在日后颁布的可再生能源法中德国也逐步放宽了强制性手段的运用，而是让能源市场自身发挥功效确定比例配额。可再生能源发展初期面临成本高、运行成本低等问题，若国家不以强制手段加以干预，那么可再生能源的发展定会止步不前。当然，政府的过度干预只是暂时性的，当能源市场充分发挥了其自身的竞争机制，政府适时的减少干预，这就会使可再生能源发展朝着健康有序的方向发展。因此，笔者认为，可以仿照德国模式，对传统化石能源征收生态税，对开发利用可再生能源免征生态税，对环保低盈利的行业减收生态税，以税收的手段为可再生能源发展保驾护航。此外，还可参照德国固定电价制度，在制定固定电价的同时采取严格的入网监管制度和提供报告制度，并在固定电价实行出具成效后适时的在固定电价中规定一定的强制比例配额，从而真正的发挥市场和政府的双重调控作用，使可再生能源长远发展。

（四）确立我国可再生能源的争端解决机制

  德国的能源法律较为完备，对不同性质的能源争端均做出了区分，界定了民事争端和行政争端的范围，并对不同性质的争端规定了不同的争端解决程序。这一界定可以明确能源争端的性质，对化解能源纠纷无疑更具操作性和可行性。我国的能源法对于能源争端解决方面的规定是很薄弱的，对于可再生能源领域的纠纷就更无细致的规定了。因此，笔者认为，我国可以明确各争端的性质，在可再生能源纠纷领域除了采用诉讼的手段解决争端外，还可以采取仲裁、调解等多元化的争议解决方式来替代诉讼手段，从而灵活的解决可再生能源争端，节约当事人的时间。[8]

  与此同时，可再生能源的发展多涉及国家利益，一旦发生可再生能源事故，那么对国家的危害是不容忽视的。在我国，大多数可再生能源企业为国家垄断企业，如生物质燃料运用过程中的中国石油、中国石化等企业，如果是因为企业自身或国家主管机关的失职行为引起的事故，这时应借鉴德国的立法经验，追究国家的责任，确保当事人的利益不受损。

  我国正处于大力发展可再生能源的时期，积极发展可再生能源对于构建合理的能源结构，维护能源安全，保障生态环境，实现经济社会的可持续发展具有重要的意义。所谓“他山之石，可以攻玉”，德国完备的可再生能源立法为我国可再生能源发展道路上所遇到的种种问题提供了解决的模式。然而，每一种法律成熟的背后必有其适合生长的土壤，因此，我国在借鉴德国可再生能源立法过程中的经验时切忌照搬照抄，要根据我国自身可再生能源发展特点，择取有利的内容进行吸收改良，这样才能保证我国可再生能源法的有效实施和可再生能源市场的有序发展。

[1] 参见杜群，陈海篙：《德国能源立法和法律制度借鉴》，载于《国际观察》2009年第4期，第54页。

[2] 参见桑东莉：《德国可再生能源立法新取向及其对中国的启示》，载于《河南省政法管理干部学院学报》2010 年第 2 期，第138页。

[3] See Erneuerbare Energien Gesetz2000，§1，Erneuerbare Energien Gesetz2004 ，§1.2，Erneuerbare Energien Gesetz2009 ，Teill，§1.2.

[4] 参见陈海君：《德国的可再生能源法及其借鉴意义》载于《环境科学与管理》，2006年第1期，第32-34页。

[5] See IEA /DECD Pairs,Energy Policies of IEA Countries:Germany 2007 Review,p.34.

[6] 参见陈海嵩：《德国能源法律制度及其对我国的启示》，载于《河南科技大学学报》2009年第3期，第93页。

[7] 参见蒋懿：《中德可再生能源法比较研究》，第24页。

[8] 参见马明飞，曾加《德国能源法纠纷解决机制及对中国的启示》，载于《西北大学学报(哲学社会科学版)》2011年第5期，第163页。