【内容摘要】德国可再生能源立法起步较早，其完善的体系、明确的目标、严谨的规范和明晰的权利义务规定都值得我国借鉴。本文从德国可再生能源立法的发展历史出发，介绍了德国可再生能源法的最新发展，归纳其基本制度和立法经验，并通过中德可再生能源立法的比较，分析我国立法缺陷，提出相应的改进意见。

【关键 词】德国法  可再生能源法  立法经验  改进建议  

一、德国可再生能源法的立法概况

（一）德国可再生能源法的演变

德国属于自然资源相对匮乏的国家，仅拥有少量的铁矿和石油，煤炭是最主要的能源资源，也是唯一不依赖进口的能源，但是大量开采和燃烧褐煤给生态环境带来了严重压力。自上世纪 70 年代能源危机后，为了转移对传统能源的依赖和减轻传统化石能源造成的环境污染，同时也为了保障国内的能源供应安全，德国政府开始大力发展可再生能源。通过法律手段和政府宏观调控等政策，不断加强对可再生能源的支持力度，激励可再生能源的开发利用与技术创新，使得德国跻身于世界可再生能源发展的前列。如今，德国可再生能源产业取得了极大成功，在风能、太阳能、生物质能等方面的开发利用居世界行列。 德国可再生能源法的发展大致可以划分为四个阶段：

1.起步阶段：1973年-1989 年

受上世纪 70 年代两次石油危机的影响，德国在能源供应方面出现了较大的起伏，为保障能源供应安全，除制定《石油制品最低储备法》、《石油及石油制品储备法》等一系列用于保障石油安全供应的法律外，德国还把眼光转向了寻找能够替代化石能源的可再生能源。从 1974 年开始，德国每年投资于可再生能源的研究经费呈现逐年递增的趋势。与此同时，德国政府也开始通过减免税收等手段对参与可再生能源发展的企业和个人给予政策优惠，以此鼓励更多的企业和个人开发利用可再生能源。1989 年修订的《联邦电力价格框架规章》为扩大可再生能源市场份额，通过缔结合同的方式消除了公共事业单位对于过高成本的忧虑，为可再生能源产业的发展拓宽道路。

2.发展阶段：1989年-2000 年

上世纪 80 年代以来，全球气候问题逐渐引起广泛关注，德国批准了《联合国气候变化框架公约》， 1998 年 3月签署《联合国气候变化框架公约的京都议定书》并承诺从1990年至 2008年减少二氧化碳排放的 21%。在保障本国能源安全和保护环境的双重压力下，1991 年 1 月德国颁布了第一部明确的可再生能源法——《可再生能源发电向电网供电法》（又称《电力输送法》），这是德国制定的首部通过风电市场化经营达到促进可再生能源利用法律，其中规定了电网系统运营商具有优先购买风电经营者全部风电的权利，同时承担以合理价格偿付风电经营者合格和强制上网的义务。这项规定在没有损害发电运营商的营业利润，也没有增加政府的财政负担的前提下，极大推动了德国风能技术的开发利用，促进了风电产业的发展。在《电力输送法》的促进下，德国风电装机容量 4400 兆瓦，占了世界风力发电总容量的三分之一，成为世界上风力发电的第一大国。

3.优化阶段：2000年-2010年

2000 年3月29 日，德国颁布了《可再生能源优先法》（又称《可再生能源法》）。该部法律建立在1991 年《电力输送法》的基础之上，其核心在于明确了固定电价制度作为可再生能源的发电制度，对推动风电、太阳能光伏发电等的发展起到了决定性作用。此外，该法还建立了费用分摊制度，要求发电设施运营商来承担可再生能源从电厂到电网的接网费用，电网系统运营商负责电网的优化、增强和扩建方面的费用，并负责并入电网的可再生能源电量的总体平衡，在全网范围内分摊可再生能源发电的高成本。

这是德国第一部真正意义上的可再生能源专门法，其内容包含了对太阳能、风能、地热能、水能等各式各样可再生能源开发利用的综合性规定，并确立了各种可再生能源优先发展的地位。

4.成熟阶段：2011 年至今

2011 年发生的日本福岛核电站泄漏事故再次敲响了能源安全的警钟，德国政府也开始重新思考对于核能的使用问题。2011 年9月德国联邦政府诸多部门联合颁布了德国第 6 个国家能源计划，将计划重点转向了可再生能源开发、提高能源效率、可再生能源存储技术和电网技术的改进，同时还制定了长期的能源转型战略，计划到2020 年，可再生能源占终端能源消费总量比例达到的 18%，2030年达到 30%，2040 年达到 45%， 2050 年达到 60%。[1]与此同时，德国政府联邦环境部、经济部以及农业部三大部门共同成立了可再生能源统计工作组，以促进可再生能源的发展。

    （二）2014年《可再生能源法》的主要调整内容

    1.对各类可再生能源严格限定年度新增规模

2012版《可再生能源法》仅对光伏发电确定了年度新增规模，即每年新增250-350万千瓦，如果超过这一范围则加速下调上网电价，超过越多，下调幅度越大。2014版《可再生能源法》将年度新增规模限定范围从光伏扩展至风电、沼气发电。光伏发电的年度新增规模限定在240-260万千瓦，较此前显著缩小；首次明确了陆上风电年度新增规模（也是240-260万千瓦）；海上风电目标大幅下调，2020年和2030年分别达到650万千瓦和1500万千瓦;沼气发电年度新增规模限定在10万千瓦。

    德国限定可再生能源新增规模的原因在于过去几年可再生能源尤其是光伏的爆炸式增长，不仅成本高昂、用户电价负担加剧，而且电网建设也难以匹配。限定年度新增规模，就是要有计划地调节可再生能源的发展，提高可预测性。与此同时，可再生能源补贴将主要针对竞争力高、成本低的技术，首先推进太阳能与风能的发展，对于成本密集型的沼气发电将放慢其扩建速度。

    2.对可再生能源项目全面引入市场机制

可再生能源全面引入市场机制，反映在两个方面：一是国家硬性规定的固定上网价格将仅适用于功率在500kW（自2016年起100kW）以下的设备，而大型可再生能源项目直接出售电能时只能获得弹性市场价格。此前法律规定，项目业主每个月可以有一次选择权，可以选择享受国家规定的固定上网电价，也可以选择直接参与市场竞争，在此基础上再享受一定额度的补贴。2014版可再生能源法则要求所有新建（大型）项目都必须采用后一种形式。新法规定，自2014年8月1日起所有500千瓦以上的新建设备，以及自2016年1月1日起所有100千瓦以上的新建设备，都必须采用直接市场竞价销售模式。二是引入招标机制，通过招标确定补贴额度。最晚自2017年起，将通过招标的方式确定可再生能源的补贴额度，从2015年起将在试点阶段针对地面光伏电站采用新的招标模式，先积累这一新招标模式的使用经验。未来还将再次修改《可再生能源法》，以便将新的招标模式应用扩展到其他类型可再生能源。

    固定上网电价机制具有浓厚的行政干预特点，不能全面、充分反映可再生能源的市场价值。可再生能源发电既有电量价值，也有时间价值，只能通过电力市场竞价才能使其回归商品属性。而招标制的引入，为可再生能源项目的竞争提供了平台，促进成本降低，提高能源效率。

    3.成本分摊既要保护本国工业竞争力又要体现公平 

    德国电力用户通过支付随电费征收的可再生能源电价附加方式承担能源转型成本。对于工业企业，国家从保护本国工业竞争力角度出发，对这些企业的可再生能源电价附加实行减免优惠，但2014版《可再生能源法》将减免优惠的范围限定为电费成本占生产成本比重极高的用电密集型企业，这些企业必须是处于严酷国际竞争中，要保证他们的竞争力及工作岗位不受到威胁。对于自发自用用户，以前的规定是自用电量无需支付可再生能源电价附加。2014版《可再生能源法》规定，今后大型自发自用项目原则上也必须缴纳全额可再生能源电价附加。但对于小型发电设备而言将保持不变，仍然无需缴纳。

可再生能源发展成本如何分摊一直是法律修订的热点问题。为了保护本国工业的国际竞争力，德国绝大部分可再生能源发展成本都是由居民用户承担，这就导致居民电价持续攀升，目前已经涨至30欧分/千瓦时，使德国成为仅次于丹麦的欧盟第二大高电价国家，由此导致的能源贫困问题（电费及取暖支出占家庭可支配收入比重超过10%即被定义为能源贫困）也在德国成为舆论焦点。此次2014版《可再生能源法》对享受可再生能源电价附加减免优惠的工业企业范围进行严格限定并大幅缩小其范围，同时也对自发自用电量征收可再生能源电价附加，算是在成本公平分摊方面采取了折中方案。

二、德国可再生能源法的基本法律制度和立法经验

（一）德国可再生能源法的基本法律制度

     1.固定电价制度（分类递减电价）

    固定电价制度是一种把价格作为基础的政策机制，也就是国家将根据各种可再生能源发电技术的实际水平和发电成本，或者根据电力的平均价格，通过法律法规的形式来直接规定各种可再生能源电力的入网电力价格，电网企业有义务按照法律的规定全额购买可再生能源生产的电量，且必须按照固定的价格向可再生能源发电企业偿付电费，[2]但固定电价制度并没有对可再生能源发电商的生产数量做出强制性要求。

    固定电价制度最早出现在20世纪80年代的美国加利福尼亚州。1991年实施的《电力输送法》首次将固定电价制度引入了德国。[3]2012年修订的德国《可再生能源法》对固定电价制度进行了细化，它不但明确规定了电网系统运营商接收可再生能源电力并网、全额收购可再生能源电量、并偿付电力费用的义务，而且还针对不同种类的可再生能源发电类型、不同地区的资源条件、不同的项目资源条件、不同的装机规模、不同的装机时间、不同的发电量规模，特别是针对不同的发电技术水平分别制定了可再生能源的电价标准，并根据可再生能源的成本差异以及市场拓展的程度，每隔两年修改一次可再生能源的购电价格。

    固定电价的主要特点是根据国家的意愿，通过调整价格水平和适用年限等方式，以法律形式固定可再生能源产品的价格，从而有效促进可再生能源发电的发展速度。其优势在于：在明确的固定电价下，可再生能源发电商能够有效预期自身的成本与收益，通过价激励，吸引各类可再生能源开发商的参与，促进可再生能源项目投资，推动技术水平的提升，从而增强可再生能源的市场竞争力。但随着可再生能源产业的发展，固定电价制度的弊病也逐渐突显，期症结在于固定电价机制具有浓厚的行政干预特点，不能全面、充分反映可再生能源的市场价值。可再生能源发电既有电量价值，也有时间价值，只能通过电力市场竞价才能使其回归商品属性。因此，2014年《可再生能源法》对固定电价制度的适用范围进行了限定，扩大市场定价机制发挥作用的空间。

2.强制入网制度（优先全额收购）

德国1991年《电力输送法》初步建立了强制入网制度。根据《电力输送法》规定，在电力行业中，公用事业在电网范围内要链接可再生能源发电商，并且以均价的 65%-90%的利率用于其终端客户购买电力。[4]

《可再生能源法》进一步巩固并完善了强制入网制度，它明确规定：电网系统运营商有义务也应该把可再生能源发电商所生产的电力接入电网，优先购买可再生能源发电商生产的全部电量；并且要根据可再生能源发电在全国各地售电的比率情况，要求所有电网运营商都要对可再生能源的发电成本进行合理的分配。

3.总量目标制度

    总量控制制度是指一国以立法的形式，对未来一段时期内可再生能源发展的阶段性目标做出强制性规定。[5]它集中体现了政府对可再生能源发展的积极推动作用，同时对于可再生能源相关法律法规的制定也具有重要的指导功能。德国的总量目标制度集中表现在《可再生能源法》的立法目的中。如2000年《可再生能源法》规定，截止到2010年，要使得可再生能源电力消费所占比重在能源消费总量中翻一番；在2012年修订《可再生能源法》时将总量目标修改为：可再生能源在电力供应中份额在2020年前至少达到35%、2030年前至少达到50%、2040年之前至少达到 65%、2050 年之前至少达到 80%。

    4、费用分摊制度

2004年《可再生能源法》首次提出费用分摊制度，规定电网运营商应当记录购买的可再生能源电力总量并偿付差异量，同时负责全国范围内各个地区和电网间可再生能源上网电量的整体平衡，使可再生能源固定电价所带来的购电当然增量为其成本分摊基数，并在此基础上均摊在全国电网的全部电力上。[6]

2012年《可再生能源法》对费用分摊制度进行了更加细致科学的规定，包括电网系统运营商和输电系统运营商之间的费用分摊、输电系统运营商之间的费用分摊、用电大户企

业和电气铁路运营商之间的特别分摊办法等。简而言之，运营商负责可再生能源电厂到电网的接网费用，电网系统运营商承担电网的改造、升级费用，同时负责可再生能源上网电量的整体平衡，在全网范围内分摊可再生能源发电的高成本。 2014年《可再生能源法》对费用分摊制度进行了进一步调整。

（二）德国可再生能源法的立法经验

1、行政主管部门的权责明确

（1）法规制定权。根据《可再生能源法》第7部分的规定，联邦政府无需征得联邦参议院同意即可发布关于系统服务和生物质发电的法规，也可以在未征得联邦上议院同意的情况下颁布均衡机制的管理条例和其他条例。联邦环境、自然保护与核安全部和联邦经济技术部在达成一致的前提下，无需获得联邦参议院批准，即有权颁布产地证明条例和发电设施登记册条例。同时联邦环境、自然保护与核安全部，在与联邦食品、农业和消费者保护部达成一致之后，可以不经过联邦参议院的批准发布生物质可持续性发展要求的条例。此外，经联邦上议院批准，联邦政府可以在可再生能源法授权的范围内对可再生能源原材料的电费附加、电价补贴和交易成本数额、电网运营商和输电系统运营商的义务等关系到可再生能源发展的重大问题进行修改和补充。

（2）进度、检测报告发布权。根据2012年《可再生能源法》第65条规定，联邦政府不仅要搜集可再生能源法实施状况的信息，还要总结经验，于 2014 年12月31日前向德国联邦议会提交报告，并在此之后每四年报告一次。联邦环境、自然保护与核安全部有权针对可再生能源资源的发展情况、立法目的中规定的总量目标的完成情况和实施中出现的问题向联邦政府进行书面报告。

（3）监督与管理权。针对特定的可再生能源事务，《可再生能源法》规定了不同职能部门的监管职权，如德国联邦环境署有对可再生能源产地证明的签发、认可、转交和注销进行监管的权力；联邦电网局有权对发电设施运营商、电网系统运营商、输电系统运营商、供电企业公布的信息和所提交的数据进行监控，并核查上一层电网运营商的补偿款数额。

    2.发电设施运营商、电网系统运营商、输电系统运营商的权利与义务相统一

（1）通知与公布义务。发电设施运营商有义务通知电网系统运营商自己的装机地点、装机容量及其发电量，对于生物质发电设备的配备和升级所使用的材料和数量，并在每年的 2 月 28 号前向电网运营商提供上一年度的账目；电网系统运营商有义务将发电设施运营商提供的详细信息以及费用分摊所需的详细信息整理之后向上游输电系统运营商进行通报，同时有义务向最终电力用户及供电企业公布其采购电力和自用电量的详细情况；输电系统运营商有义务将其与电网直接或者间接相连的发电设施使用情况以及购电等的最终账目在其官网上进行公布，也有义务公布其用于计算市场额外费用和均衡计划有关的数据；供电企业有义务以电子形式通知输电系统运营商其输送给最终用户的电量并提供上一年度的最终账目。

（2）购买、接收和输送义务。电网系统运营商有义务立即购买可再生能源发出的电力，连接到电压适宜、距离发电设施所在地距离最短的电网系统中，优先进行输送和分配其生产的全部客用电量，并根据法律规定向供电企业支付价款。

（3）偿付义务。根据法律的规定，电网系统经营商有义务按照可再生能源的不同种类，各自制定偿付标准，针对自身接收的可再生能源的生电量支付补偿价格。《可再生能源法》依据可再生能源的不同种类，对补偿的标准、时限、发电量的计算方法进行了较为详细的规定。

3.政府调控与市场调节相结合

德国政府十分注重发挥政府与市场的双重作用。在发展初期，可再生能源电力面临着开发成本高、外部收益小的问题，只有通过联邦政府的强制手段，规定行政主管部门和各类运营商的职责和义务，才能解决可再生能源初期发展的困境。但要实现可再生能源的长期稳定发展，单纯依靠政府干预是难以奏效的，必须发挥市场竞争机制的作用，通过价格牵引激发投资动力，在2014年修订的《可再生能源法》中就特别强调发挥市场机制的作用。当然，市场作用并不否定政府作用，在可再生能源发展机制中政府与市场的关系应当是相互协调有机配合的。市场机制是可再生能源发展的基础，政府调控是保障可再生能源发展的关键。

    4.立法公开与公众参与

根据《可再生能源法》的规定，发电设施运营商、电网系统运营商和供电企业相互间有义务毫不延迟的提供全国均衡计划要求的数据，向联邦电网局提交电子形式的可再生能源的详细信息和最终账目，并以匿名的方式在共享网站上公布相关数据。第三方机构或者人员在无须任何其他辅助信息的帮助下，就能充分理解可再生能源的均衡电量和电费付款。供电企业有义务将可再生能源电费附加和电力标记占可再生能源份额的信息提供给最终用户。

可再生能源法中信息公开的要求，能够使公众在最快的时间内了解可再生能源的发展情况，有助于增加公众参与度，保障可再生能源在公开透明的环境下健康发展。

三、德国可再生能源立法对我国的启示

   近年来我国在可再生能源的立法方面已经有了一定进展，已经基本形成以《可再生能源法》为核心的可再生能源法律体系，但立法中仍存在一定的问题和缺陷，应借鉴德国《可再生能源法》立法经验，从以下几个方面加以完善。

（一）进一步细化可再生能源发展目标

尽管我国《可再生能源法》规定，国家能源主管部门会同国务院有关部门根据全国能源需求与可再生能源资源的实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期目标，省、自治区、直辖市人民政府确定自身行政区域内的可再生能源开发利用的中长期目标，但这只是一个初步的框架性规定，没有将具体的目标数值和中长期目标法定化，因而缺少强制力和可操作性。 从德国经验来看，明确具体的可再生能源发展目标是可再生能源法律制度的前提和基础，也是促进可再生能源健康稳定发展的强劲动力。具体的可再生能源发展目标入法，受到国家强制力的保护，未能实现发展目标就是违法，就要承担法律责任，因而更具有指导意义。

我国应该在国内人均消费水平、可再生能源科技发展水平等基础上，依据能源发展规划，制定具体的可再生能源发展目标，并以法律形式加以固定，同时应该授权国务院能源主管部门制定分阶段的实施细则，并根据总体目标和阶段细则制定的相应的法律制度和优惠政策，如固定电价制度、税收补贴优惠政策、电价补偿制度等，再结合我国可再生能源发展的具体情况，有选择性的加以运用。这种立法模式兼具强制性与灵活性，能够有效保障我国可再生能源产业的发展。

（二）完善监督管理体制

完善的监督管理体制是我国可再生能源法产业健康发展的重要保障，但当前我国的《可再生能源法》的制度设计存在着监管体制分散和重审批轻监管的问题。一方面，《可再生能源法》规定国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。但是国务院有关行政主管部门又在其各自的职权范围内负责有关的可再生能源事务进行监管与调查。相比之下，德国《可再生能源法》明确了以联邦环境、自然保护与核安全部为核心的监管地位，联邦电网局、联邦网络管理局、联邦食品、农业与消费者保护部和联邦农业与食品局等相关主管部门辅助监管的专业监督管理体系。最大程度的保障了监管职权的集中，大大提高了政府决策的权威性和效率。

因此，我国《可再生能源法》应该明确规定主管部门的职权和职责，确立以国务院能源主管部门为核心，相关主管部门辅助的监督管理体系，各部门在行驶职权和执行任务时必须接受国务院能源主管部门的监督，从而最大程度的保障监管职权的集中，提高政府决策的权威性。

（三）完善公众参与制度

     我国《可再生能源法》规定，“编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证”。这是对公众参与制度的立法确认，但法律并没有明确规定公众参与的方式，因而只具有原则性的宣誓效应，不具有实际的操作意义。要想充分释放公众参与制度的制度绩效，首先应该建立可再生能源信息公开机。信息公开是公众参与的前提和基础，建立健全信息披露制度、完善政府的信息公开制度，公开法律执行情况监测报告，确保社会公众能够及时了解到政府的决策信息，才能充分参与到可再生能源政策法规制定中去。其次，建立听证机制。我国可再生能源法应当明确规定在可再生能源规划制定、价格制定过程中应当举行听证会，对听证会的主持人、具体程序及听证结果都要有明确的规定， 以确保公众的参与权利。

[1]《中德国分布式发电概述：从政策规划、实施到绩效》,资料来源：http:/doc.cnrec.info/Preview.aspx?

GUID=4d4798cd7384411c91f323e9332c3fb9,访问时间：2015年7月15日。

[2]陈海嵩：《德国能源法律制度及其对我国的启示》，载《河南科技大学学报(社会科学版)》2009

年第3期。

[3]潘庆：《完善我国可再生能源固定电价制度的思考》，载《价格理论与实践》2012年第11期。

[4]陈海君：《德国的可再生能源法及其借鉴意义》，载《环境科学与管理》，2006年第1期。

[5]任东明：《关于建立我国可再生能源发展总量目标制度若干问题探讨》，载《中国能源》2005年第4期。

[6] 时璟丽：《可再生能源电力费用分摊政策研究》，载《中国能源》2010年第2期。