【内容提要】长期困扰我国风电产业发展的弃风限电问题与地方政府不依法履职、甚至违规干预有着密切关系。本文主要以可再生能源总量目标制度为核心，就健全政府责任约束机制的相关问题进行探讨。而正确界定政府在可再生能源发展中的作用，强化对政府发展可再生能源的责任约束对于我国拟议中的《能源法》立法也不无启示。

【关键词】可再生能源法、总量目标制度、弃风限电

一、问题的提出

近年来在我国风电装机容量持续增长的同时，弃风限电问题也越发严重。国家统计局的数据显示，2015年我国全年弃风电量339亿千瓦时，同比增加213亿千瓦时，平均弃风率15%，同比增加7个百分点，其中弃风率较重的地区甘肃为39%，新疆和吉林为32%。进入2016年以来弃风限电问题继续恶化，上半年全国风电平均利用小时数917小时，同比下降85小时；风电弃风电量323亿千瓦时，同比增加148亿千瓦时；平均弃风率21%，同比上升6个百分点。其中，甘肃弃风率达到47%，新疆和吉林的弃风率也分别提高到45%和39%。

弃风限电问题由来已久，涉及技术、体制、机制、法律等多方面原因。其中，法律层面的讨论通常围绕着我国《可再生能源法》第十四条规定的全额保障收购制度而展开。尽管该条明确了“国家”实行可再生能源发电全额保障性收购制度，但其实质则是为电网企业设定强制性收购义务，要求电网企业依法全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量。实践中可再生能源发电企业也通常以此规定作为其维权的主要依据。

然而，要求电网企业履责仅仅是解决问题的一个方面，因为可再生能源产业的发展毕竟是政府在起着主导作用，各地弃风限电的背后通常会存在着地方政府未依法履职乃至违规干预的情况。例如，2015年甘肃省曾连发多个通知，要求新能源企业参与电量直接交易，使以风电为代表的新能源发电企业需通过贱卖的方式，换取上网的权利。新疆则干脆下令冬季不参与直供电交易的风电场光伏电站全部停止发电。此外，云南省为解决火电企业困难，还制定了“风电火电清洁能源置换交易”，要求风电补偿火电。地方政府的上述种种行为显然不利于我国包括风电在内的可再生能源产业的发展。由于地方政府通常以下发规范性文件等抽象行政行为的方式进行干预，而我国现有法律体制对政府这种抽象行政行为的约束与矫正存在明显不足，因此如何健全和完善政府，特别是地方政府的责任约束就成为健全可再生能源法制、化解弃风限电问题的关键。这方面，各国可再生能源政策法律实践中广泛采用的总量目标制度为我们提供了一条可行路径。所谓可再生能源开发利用的总量目标就是用法律形式对可再生能源的总量或者在能源结构中的比例所做出的强制性规定，[1]它以政府为责任主体，为可再生能源发展设置了最为基本的保障。本文以强化政府责任约束为视角对我国可再生能源发展的总量目标制度进行探讨。

二、政府责任视角下的可再生能源发展总量目标

首先，总量目标体现的是可再生能源发展的国家责任。我国可再生能源法将“国家责任与全社会支持”作为其基本原则之一，强调了可再生能源发展的国家责任及政府在可再生能源发展中的核心地位。换言之，发展可再生能源是国家战略，需要由国家负责保障实施。各国之所以大力发展可再生能源通常出于两方面的考量：一是调整能源结构，减少对化石燃料的依赖，维护能源安全；二是减少污染物排放，保护大气环境，应对全球气候变化。以可再生能源开发利用所产生的环境效益为例，国家发改委2007年8月发布的《可再生能源中长期发展规划》曾对发展可再生能源的环境效益作出了量化分析。《规划》提出力争到2020年使我国可再生能源消费量达到能源消费总量的15%，而达到2020年目标时，可再生能源年利用量相当于减少二氧化碳年排放量约800万吨，减少氮氧化物年排放量约300万吨，减少烟尘排放量约400万吨，减少二氧化碳年排放量约12亿吨，年节约用水约20亿立方米，可使约3亿亩林地免遭破坏。发展可再生能源的环境效益可见一斑。而无论是维护能源安全，亦或是保护环境、应对气候变化都涉及到社会公共利益，都属于国家的职责范畴。我国《可再生能源法》第一条明确将改善能源结构、保障能源安全和保护环境、实现经济社会的可持续发展作为促进可再生能源开发利用的立法目的，这就意味着发展可再生能源是一种国家性责任，最基本的做法就是规定一定时期内可再生能源发展的总量目标，由中央和地方政府负责实施。

其次，总量目标以引导和培育可再生能源市场为指向，是政府为可再生能源发展提供的最基本保障。培育可再生能源市场是促进可再生能源产业发展的基础。长期以来，能源市场以化石能源为主，可再生能源产业作为一个新兴产业，在我国尚处于商业化发展的初期，其开发利用存在成本高、风险大、回报率低等问题，投资者往往缺乏投资的经济动因。加之，可再生能源因为其存在着的经济学上的正环境外部性，致使其在市场条件下难与传统化石能源竞争，即可再生能源的开发利用无法依靠市场自发形成，需要政府进行干预。其中，政府除了履行制定市场规则、维护市场秩序、规范市场运行等基本职责之外，还需要“人工制造”可再生能源的市场需求，[2]以形成对投资者和企业进入可再生能源产业的有效刺激和引导，培育并逐渐扩大可再生能源市场。可再生能源发展总量目标的设定可为启动和培育可再生能源市场提供稳定的预期，对于可再生能源发展具有基础保障作用。

第三，总量目标为政府设定了促进可再生能源产业和市场发展的基本任务，对于政府各种行政行为具有统摄作用。从一定意义上讲，可再生能源法制体系即是围绕保障总量目标的实现而展开的，我国《可再生能源法》规定的统一规划制度、全额保障收购制度、分类电价与电费补贴制度、专项基金制度等都是实现总量目标所采取的必要措施。各项制度之间的逻辑关系如下：（1）国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，制定可再生能源开发利用总量目标。（2）根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标，国务院能源主管部门会同相关部门编制全国开再生能源开发利用规划。省级人民政府管理能源工作的部门会同相关部门，依据全国可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政区可再生能源开发利用规划。（3）国务院能源主管部门会同相关部门按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比重，制定电网企业优先调度和全额收购可再生能源发电的具体办法，并由国务院能源主管部门会同国家电力监管机构在年度中督促落实。（4）电网企业按照国家确定的各类可再生能源上网电价依法全额收购符合规定的可再生能源并网发电项目的上网电量。对于电网企业收购可再生能源电量高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生的费用差额予以补偿，在全国范围内进行分摊。（5）国家设立可再生能源发展基金，并通过提供财政贴息的优惠贷款、税收优惠等措施对可再生能源的产业化发展提供经济激励。综上，总量目标的设定实际上构成了对政府采取各种有关可再生能源行政行为的一种总体性约束，有助于政府依法履职，避免采取不利于总量目标实现的行政措施。

第四，可再生能源发展总量目标为监督评价政府履职提供了具体明确的量化标准。总量目标作为国家制定的中长期战略目标，具有可分解性。一是按照时间维度，可以将总量目标具体分解为五年规划目标、年度目标等；二是按照行政管理级别将总量目标根据各地实际情况分解为各地方可再生能源发展目标。这样，以总量目标为核心，通过总量目标的分解可以形成一套可测量、可考核的量化指标体系，不仅可以为中央和地方政府从中长期到年度采取的各种措施提供明确的目标指引，同时也便于对总量指标的实施情况进行跟踪评价与监督检查，形成对政府履责的有效约束。

三、基于总量目标制度的政府责任约束机制构建

作为一项法律制度，总量目标的制度结构通常包括可再生能源发展总量目标以及实现该目标的手段、机制两部分内容，学者将总量目标制度的内容要点具体归纳为发展的总量、完成目标的具体时限、可再生能源技术种类、成本估算和发展的区域布局、实现总量目标的途径等。[3] 我国《可再生能源法》并没有对总量目标制度做出系统建构，该法第七条主要就总量目标的制定做出原则性规定：（1）制定总量目标以可再生能源资源的调查为基础，根据我国可再生能源开发利用的资源条件、经济承受能力、能源需求状况等多种因素来确定。（2）在我国，总量目标包括两个基本指标，即全国可再生能源开发利用中长期目标和省级行政区域可再生能源开发利用中长期目标。（3）在程序方面，全国可再生能源开发利用中长期总量目标由国务院能源主管部门制定，报国务院批准后执行，并予以公布。省级可再生能源开发利用中长期目标由国务院能源主管部门会同省级人民政府确定，并予以公布。显然，仅仅依靠《可再生能源法》第七条无法满足对政府进行责任约束的需要，以总量目标制度为基础来构建政府责任约束机制至少还应当注意以下几方面的问题：

第一，关于总量目标的法律效力。无论是人大法制委员会所做的条文释义，还是学者的一般性解读，都认为国家依法制定的总量目标具有法律强制性，然而对此我国《可再生能源法》并没有做出明确规定。目前我国可再生能源发展目标的强制性主要是以我国国民经济和社会发展规划约束性指标的方式取得的。自国民经济和社会发展十一五规划开始，我国将国民经济和社会发展指标分为预期性指标和约束性指标两大类。按照规划自身的定义，约束性指标“是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。”对于约束性指标规划要求政府“通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。”其后我国的十二五规划增列非化石能源在一次能源消费中的占比为约束性指标，提出将非化石能源的比重从2010年的8.3%提高到2015年的11.4%。我国的十三五规划进一步提出到2020年将非化石能源占比提高到15%。将非化石能源占比列为我国国民经济和社会发展规划的约束性指标，对于推进包括我国可再生能源在内的非化石能源产业发展无疑起到了积极作用，2015年我国实际非化石能源占比达到了12%，超过十二五规划指标0.6个百分点。然而，作为国民经济和社会发展规划约束性指标的非化石能源占比与可再生能源开发利用的总量目标并不是一回事，而前者的实施情况恰恰与我国总量目标的实施状况形成鲜明的对照。由于没有明确规定总量目标及其与之相关联的可再生能源规划目标的法律效力，致使实践中可再生能源发展目标和规划缺乏权威性，对地方发展目标和项目缺乏约束力。[4]为了强化对地方政府的总量目标约束，国家能源局在今年2月发布的《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》中，根据全国可再生能源开发利用中长期总量目标制定了“2020年各省（自治区、直辖市）行政区域全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标”，然而，该比重指标对地方政府的拘束力究竟有多大仍然存疑。

第二，关于总量目标的实施状况评估与追责。与总量目标法律拘束力相关的一个重要问题，即是政府如果没有实现总量目标是否应当承担相应的行政和法律责任。如果没有这方面的相应规定，那么无论如何强调总量目标的强制力，最终也只能沦为空谈。因此加强对总量目标实施情况的评估，并对未实现总量目标的各级政府及相关部门依法追责就显得十分重要了。我国《可再生能源法》有关政府法律责任的规定主要适用于不依法作出行政许可、发现违法行为不予查处等违反对可再生能源开发利用监管责任的情形，而对总量目标实施情况进行评估以及对未实现总量目标的各级政府及相关部门依法追责方面则没有规定。近年来，国家能源局等有关部门开始注重对可再生能源总量目标及其指导下的可再生能源开发利用规划实施情况的监测评估。例如，国家能源局在今年7月发布通知，提出要建立风电投资监测预警机制以促进风电产业的持续健康发展，在监测预警机制的指标体系中就包括了对各地风电规划落实情况以及各地风电政策环境进行监测预警的指标。这种投资监测预警机制的建立固然可以在一定程度上约束地方政府行为，但这种针对特定领域以规范性文件作出的决定并不能代替法律层面的总体性安排，相反它需要以法律规定为基础来保障其实施效力。

第三，关于总量目标实施的监督机制。在我国现有法制体系下，对政府行为的监督按照主体的不同可以分为权力机关的监督、行政监督、司法监督和社会监督四种形式。其中，权力机关的监督方面，根据《宪法》及相关法律规定，人民代表大会及其常务委员会有权对政府相关行为进行监督，包括听取和审议政府工作报告、专项政府工作报告，听取和审议国民经济和社会发展规划执行情况的报告，对法律法规的实施情况进行检查，提出对人民政府的质询案等。在行政监督方面，根据我国《行政监察法》的相关规定，监察机关有权检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题，并对存在拒不执行法律、法规或者违反法律、法规等情形的依法提出监察建议，此外行政监督还包括行政复议、行政规范性文件的备案审查等。司法监督主要是指人民法院对政府行政行为的依法审查与裁决。在我国行政诉讼主要适用于对政府具体行政行为提起的诉讼，对政府规范性文件附带进行审查。社会监督方面主要是指来自新闻媒体、行业协会以及社会公众的监督等。对于总量目标实施情况的监督需要依据上述四种监督形式的相关规定，就其如何适用于总量目标实施情况的监督作出制度安排与衔接。例如，在社会监督方面，由于可再生能源的开发利用涉及到环境保护等社会公益，如何更好地赋予公众知情权，发挥公众参与与监督作用就显得十分重要。然而，我国《可再生能源法》仅规定在编制可再生能源开发利用规划时，“组织编制机关应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证”，而对于总量目标制定的过程中如何发挥公众的作用则没有作出相应的规定。

按照上述思路，以总量目标制度为基础的政府责任约束机制需要通过对《可再生能源法》的修订以及相关配套法规的制定修改做以下制度完善：

1.理顺可再生能源发展总量目标、可再生能源开发利用规划目标以及年度分解目标之间的关系，明确规定总量目标的法律强制拘束力，特别是明确依法制定的省级地方行政区域中长期目标对地方政府的拘束力，强化对地方政府的总括性责任约束。

2. 建立政府对可再生能源发展的目标责任制和考核评价制度，将省级政府对可再生能源发展目标的完成情况纳入政府、政府相关部门及负责人的考核内容，考核结果向社会公开。并依此来强化对地方政府的行政问责，必要时可以依法追究其法律责任。

3. 建立和完善监督机制的制度衔接。例如，在权力机关监督方面，规定国务院和省级地方政府应当每年向本级人民代表大会或者常务委员会报告可再生能源发展目标及其实施情况，依法接受监督。在司法监督方面，探索建立行政公益诉讼制度，授权社会组织可依法对未能如期完成可再生能源发展总量目标及其相关目标的政府提起公益诉讼。在社会监督方面，完善可再生能源总量目标及其实施情况的政府信息公开制度，赋予公众以知情权，并在可再生能源总量目标及其相关规划目标等的制定和实施过程中规定公众参与的程序和形式等。

4. 建立总量目标实施情况的评估制度，并将实施情况向社会公开，作为政府问责和有关机构依法进行监督的重要依据。

四、对我国能源立法的启示（代结论）

本文基于我国可再生能源发展实践，以弃风限电问题为例探讨了强化政府责任约束机制的必要性和基本思路，尽管本文的探讨限于可再生能源法范畴，但通过对相关问题的法律分析与思考，也可为我国拟议中的《能源法》立法提供以下镜鉴：

第一，发展可再生能源对于调整能源结构、维护能源安全以及保护环境和应对气候变化等方面所具有的战略意义，应当将优先发展可再生能源以及建立强制性可再生能源总量目标制度在拟议的《能源法》中作出明确规定。

第二，拟议的《能源法》立法应当正确认识和处理政府与市场在能源发展中的关系，合理界定政府与市场的边界，并强化对政府特别是地方政府的责任约束，依法规范政府行为。

第三，注重发挥公众作用，通过政府信息公开和公众知情权的设定，为公众参与能源管理决策提供可行的制度保障，推动能源治理模式的转型。

此外，在立法技术方面，拟议中的《能源法》作为我国能源领域的基本法，不可能对各种能源法律问题作出全面规定，对此应着重做好拟议的《能源法》与《可再生能源法》等相关法律的制度衔接，通过《能源法》的相关规定，为通过对相关配套法律法规的修订与完善，最终构建我国协调统一的能源法制体系提供指引。

注释：

[1] 黄建初：《中华人民共和国可再生能源法释义》，法律出版社2010年版第29页。

[2]王明远：《“看得见的手”为中国可再生能源产业撑起一片亮丽的天空?——基于《中华人民共和国可再生能源法》的分析》，载《现代法学》2007年第6期。

[3] 岳小花：《可再生能源配额与相关法律制度研究》，中国政法大学出版社2015年版第25页。

[4] 李小健：《“风光”的烦恼——全国人大常委会可再生能源法执法检查组赴甘肃检查纪实》，载《中国人大》2013年第第8期。