摘要：本文从“核能”之定义出发，在分析国外核能安全立法保护的基础上，结合我国核能保护的立法现状，笔者简要提出了加强核能安全立法的几点建议。其中，最主要的是加强核能基本法的制定及其配套立法，其次加强政府机关的统一监管，建立各项前置行政许可、应急措施、事故预测及评价机制；同时，借鉴诸多国外先进立法经验，遵循国际惯例等。

关键词：核能；核能安全；核安全制度

近日发生的日本核泄漏危机已经引起全球的震惊和关注，更值得人们对核安全进行深刻反思，敲响了人们高度重视核安全的警钟。

一、核能

核能，即原子能，是指核反应时释放的能量。利用核能的目的有两个方面，一种是将核能作为一种中子能，利用核裂变产生的大量中子以生产军用或民用的同位素，进行各项研究；另一种是将核能作为一种热源，利用核反应所释放的热量来供热、发电。

近几年来，由于石油等能源的消耗急剧增加和环境压力的增加，核电这种具有清洁和环保等诸多特点，同时可以减少温室气体排放的能源，正受到越来越多的重视。如今，核能已经广泛应用于发电、医疗、食品、农业、国防等领域，并将继续发挥重要作用。与煤炭、石油等常规能源相比，核能是一种对环境友善的能源，具有浓集、清洁、安全、经济的特点。然而，核能在给人类带来巨大利益的同时，也伴随着一定的风险。核能对人类可能带来的风险主要包括放射性污染、核事故、核事件和核武器四个方面。

以国际原子能机构为代表的国际组织对于核能的安全和和平利用发挥了重要的作用。国际条约是核安全法律体系的重要组成部分。数量众多的核安全国际条约可分为四个大类：1、关于放射性物质管理的国际条约；2、禁止和限制核武器的国际条约；3、防范和制止核恐怖主义的公约；4、关于核损害责任的条约。

这些条约体现了可持续发展原则，对于核能安全的国际合作发挥了重要作用。同时由于各方面条件的限制，这些条约与核能的进一步发展不完全适应，主要表现在：1、强制性不够；2、原则性强，具体性差；3、损害责任不明确；4、国际合作不充分。

二、核能安全

核安全文化是在总结三里岛和切尔诺贝利事故的基础上提出的一项核安全管理理念。安全文化对核安全的改善起到了很大的推动作用。我国政府和核产业运营单位根据我国的实际情况，在实践安全文化方面取得了一定成果。核安全文化与核安全法律是相辅相成的，核安全法律对核安全文化的作用是全方位的，涉及到安全文化标准的制定和评价、核安全文化发展的推行和促进、核安全文化负面效应的抵制和预防等各个方面。为了保证在核能的和平利用方面进行合作，世界各国互相签订了数量众多的双边协定。

三、国际核能安全立法状况

（一）美国

在五六十年代的美国，核能经历了一个不受约束的扩张阶段。但是，随后公众的支持和经济利益转向了反对核能技术。从70年代后期开始，美国公用事业公司再没有订购新的核电站。美国核能管制体系在决定核能命运的选择过程中扮演了一个没有预计到的重要角色。美国核能工业管制体系演变历程分四个阶段：

1．1946-1956:管制体系初步建立；

2．1956-1962:Price-Anderson法案的通过及管制体系的调整；

3．1962-1979:AEC的后期及NRC时代的到来；

4．1979—— :三里岛事故及美国核能工业的衰落。

在第一阶段，美国国会建立了AEC，作为一个严格保密的组织，负责监视核武器工程的裂变材料的生产，并指导具有军民两用性的核能反应堆的研发工作。建立AEC的1946法案并未允许核能的私有化或商业化，也没有把核能的安全问题作为一个主要的考虑对象。1954年，美国国会通过了新的法案，结束了政府对核能技术的垄断，法案也指示AEC促进私有商用核能工业的发展，并将此作为一个紧迫的国家目标。法案也指示AEC准备为保护公众健康和安全免遭放射危害实施管制。在第二阶段，AEC的促进核能与保护公众安全的职能之间发生了冲突，产生了巨大的政策争论。这个问题在审批PRDC公司的建造许可时达到了顶点，这个提出申请的快中子反应堆核电站建在伊利湖畔，距离两个大城市不到30英里。尽管政府其他部门提出了非常强烈的反对意见，AEC仍然支持发放建造许可。反对者声称，快中子反应堆技术非常不成熟，建造在离人口中心如此之近的地方风险极大。由于此次事件的触动，1957年，国会通过了Price-Anderson法案，法案规定AEC对核电站建造申请的审核必须公开，AEC在审核每个反应堆的申请时都必须召开听证会。在第三阶段，随着核能工业的迅速发展，管制部门的压力急剧增大。同时由于核电站功率增大导致的审核难度增大等原因，造成了管制部门审核效率的降低。AEC成立了以William Mitchell为负责人的管制事务复查小组（Regulatory Review Panel）以研究核发许可证程序。要求分离管制与发展职能的压力越来越大，随后AEC成立了核安全与审核董事会上诉小组（The Atomic Safety and Licensing Board Appeal Panel），希望以此保障管制职能的独立性，但这种体系内的微调并没有起到足够的作用。1974年能源重组法案将AEC分为NRC和能源研究和发展管理部门，NRC将不参与任何与促进职能相关的事务。在第四阶段，随着三里岛事件的发生，美国公众反核情绪高涨，美国核能工业陷入停滞状态。由此可以看出，美国核能工业管制体系的演变过程主要表现在机构设置及其功能的变化，以及与之密切相关的对核能工业的管制程序的演变。

（二）法国

由于法国对核能的开发、利用的重视，其法律制度方面也相应的发展的较为完备。法国在其核电工业起步之初，就着手建立一套值得称道的以信息透明度为基础的管理体制，和庞大的向公众宣传、沟通的体系。早在20世纪60年代初期，法国政府就成立了核管理局，主要职责除了制定核安全原则，还有很重要的一条就是监督核设施运行安全---充当核电“警察”.这样，一开始就把核电站运营单位和核安全监督机构的职能完全分开了。而切尔诺贝利事件的根本原因就在于体制问题：运营单位自己监督自己的安全。随着核电工业的发展，放射性废料增多。1991年，法国根据法令组建了放射性废弃物管理局，完全独立于废物生产单位，负责对法国的放射性废物进行长期管理。 2002年，又根据法令重组了法国核安全与辐射防护总局。负责政府在这方面政策法规的制定和相关工作的具体实施。这个独立于运营系统的完整的安全监督体系，不仅要在安全监管方面恪尽职守，而且必须随时将监管情况向公众通报。 2004年春，法国议会对能源法草案进行辩论。法国政府提出互为补充、不可分割的四项原则： 1、启动控制能源需求计划，2015年前每年节能2%，2015至2030年间每年节能2.5%.根据《京都议定书》国际公约的规定，法国2050年二氧化碳排放量将减至现排放量的四分之一； 2、继续利用核能，建设法德联合开发的EPR欧洲压水堆； 3、开发风能、生物碳氢燃料等可再生能源； 4、对能源新技术进行研究。法国政府根据消减温室气体排放的承诺，2004年颁布了《气候计划》，作为能源法草案的补充。此外，法国行政法规体系为核安全和辐射防护的高水平提供了保障。根据国际和国内形势的发展，法国重新确定了核安全部门的地位和职能。2002年，法国支持欧盟委员会Palacio委员关于欧盟通过严格的法律体系，统一提高欧洲核安全水平的倡议。

（三）俄罗斯

目前，俄罗斯境内共有9座核电站，总装机容量为2100万千瓦，其发电量占整个电力系统的10%。根据设计寿命，其中8座属于第一代核电站，到2001-2006年期间应被淘汰。假如彻底关闭上述核电站，整个俄罗斯发电能力将呈灾难性下降趋势，尤其俄欧洲部分不得不陷入深重的能源危机之中，这必将直接影响社会稳定和经济回升。然而要延长这些核电站的使用寿命以及建造新的核电站来替代，都因为缺乏资金而步履维艰。近年俄政府预算对发展核能的拨款，只能满足该行业40%的需要。俄罗斯有机燃料开采量在逐年急剧下降，核动力在俄罗斯国民经济中所发挥的作用更加无法取代。鉴于发展核能对俄联邦依然具有重大意义，俄罗斯联邦会议联邦委员会建议俄联邦国家杜马加速通过解决核能领域迫切问题的法律：（1）关于对核危害及资金保证负有民事责任的法律；（2）关丁对核能利用联邦法第五条进行变更和补充的法律；（3）关于能源燃料部门经营不善（破产）特点的法律；（4）关于对辐射特别严重和有核危险生产项目进行拨款的联邦法进行变更和补充的法律。

（四）日本

1999年9月30日，日本东海镇JCO燃料后处理公司发生了一起因操作工人未按规程操作而引发的“日本有史以来最严重的核事故”，造成场外泄漏，也使日本核能公众接受性发生了巨大的变化。日本发生的核事故不同程度地暴露出核安全管理方面存在的问题。为恢复公众的信任与支持，日本政府近年来在预防和应付核事故方面采取了许多新措施，有些还以法律的形式作了规定。2000年6月，《防止原子能灾害法》通过实施，该法修改了有关防范核事故的政策，要求国家在发生核事故时统一采取对策，加强对放射性材料和核技术操作的管理和监督。新法规规定核安全委员会由科技部的下属机构转为直接受首相控制，首相有权宣布全国应急，并且可以在应急期间使用自卫队。按规定，日本政府还将和地方政府每年联合举行核事故演习。2000年10月28日，日本鹿岛举行了首次由森喜郎首相领导的参与演习人员达12000人的全国最大规模核事故演习。根据1999年底JCO核事故调查委员会提交的“若干紧急建议的中期报告”，日本政府还将对有关核原材料、核燃料、核废料和反应堆的管理法规进行修改，同时建立一套完整的管理系统，定期检查企业执行安全条令的情况。日本政府采取的这些措施，势必会给日本的核能发展带来些不小的影响。尽管日本福岛第一核电站出现核泄漏事故，但日本有关核电站建设的法律程序，特别是公众参与的做法仍然值得我国借鉴。

四、我国核安全立法现状

我国的核安全法规数量众多，内容庞大，主要由国家法律、国务院行政法规、部门规章和指导性文件四个部分组成。其中，《中华人民共和国放射性污染防治法》是我国核安全领域的基本法律，具有重要法律地位和实践意义。我国的核安全立法自始注重与国际标准相衔接，重视国际合作，并紧密结合我国国情。

由于我国核能立法时间较短，存在的不足之处主要在于公众参与度较低，立法缺口较大。为了适应我国今后社会主义建设对能源的需求，我国应当明确核能的战略地位，借鉴国际经验，完善我国的核安全法律制度。在立法过程中，增强公众参与度和透明度，使公众认识到核能发展的安全性和必要性。

 我国核电在建机组规模占世界40% ，“十二五”期间，我国将会有30台左右核电机组建成投产，全国核电总装机容量将超过4000万千瓦，核电年发电量将达到3200亿千瓦时，核电占一次能源消费比重将达到2.2%。到2010年底，我国已核准13个核电项目共34台机组，核准规模3702万千瓦，其中建成投产2台，在建28台，在建规模3097万千瓦，占世界在建核电机组的40%以上。在全球400余台运行机组中，我国在役核电机组总体处于中等偏上水平，其中8台机组处于世界先进行列。

我国在建、已建的核电站分布于辽宁、山东、江苏、浙江、广西、广东等地，在沿海地区已经排满，目前一些反应堆深入内陆地区。

美国1945年就制定了原子能法。英国和加拿大等国也随后颁发。现在世界上有30余个核电国家，多数国家都已立法。日本经济产业省原子能安全保安院与日本原子能安全委员会举行联合新闻发布会，将日本今年初发生的福岛核事故正式宣布为国际核事件分级最高级别7级，与前苏联的切尔诺贝利核电站事故同样的等级。

日本福岛核电厂事故会不会让全球核电发展就此止步？不会。而将促进各国核电同行加强合作和交流，使核电安全建立在新的更加牢固的基础上。正是因为有了美国三里岛事故和前苏联切尔诺贝尔事故的沉痛教训和经验反馈，才推动了过去20多年全球运行核电站的技术改进和管理创新，以及核电新技术的开发和应用。

历经26年立法准备工作之后，《原子能法》终于正式列入国务院2011年立法计划，正在抓紧研究起草中。日本福岛核电厂事故引起世界的广泛关注，我国的核能立法也有望提速。

与发达国家相比，我国在核电法制建设以及管理人才培养方面非常薄弱，正处于核能大发展的中国，迄今为止，除了只颁布实施了《放射性污染防治法》外，还没有一部统领核活动领域的基本法。

目前，我国有关原子能方面的法律只有1项，《民用核设施安全监督管理条例》、《放射事故管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全许可管理办法》、《核电厂核事故应急管理条例》等8部行政法规。“部门规章也多数是就某一方面急需的管理内容而制定的，核法律法规体系远未健全完善。最核心的问题是没有核领域的基本法。”虽然我国核技术不比发达国家差，但是在核政策与法律制度建设以及在核电管理人才培养方面却非常薄弱。

1984年，我国加入了国际原子能机构，到目前为止已批准加入了7项核领域的国际公约，但由于《原子能法》的缺位，这些承诺都还停留在政府行政层面上，与我国核大国的地位极不相称，也与履行公约的要求相去甚远，关于《原子能法》状况的表示总是‘正在制定中’”。

在此次日本福岛第一核电站核泄漏事件中，日本原子能安全委员会被频繁提及。日本原子能安全委员会是一个独立于政府以及企业的第三方独立监管机构。它的职责不仅具有监管，还有审批的职责，直接对日本内阁总理大臣负责。我国应设立一个统一、更高级别的核监管结构，直接对总理负责，这是建设《原子能法》的一个关键。

核事故的经验和教训告诉我们，这不是一个技术问题，而是一个包含风险决策机制、严格监管体制以及有关人员严格依法遵章办事在内的行为规范问题，完善的法律制度体系的建设是《原子能法》的另一个关键。

五、建立我国核能安全立法体系的探讨

（一）现行核能立法--我国的核能安全立法的渊源

我国的核能安全立法的渊源体现在4个方面：法律、行政法规、部门规章、国际条约与惯例。以2003年10月1日起施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》为核能立法的基本法。行政规章以《中华人民共和国核材料管理条例》（87年）、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》（86年）和《核电厂核事故应急管理条例》（93年）三大规章为主。部门规章有《核材料管制条例实施细则》（90年）《核电厂设计安全规定》（91年）、《核电厂厂址选择安全规定》（91年）、《核电厂运行安全规定》（91年）、《核电厂放射性废物管理安全规定》（91年）、《民用核燃料循环设施安全规定》（93年）、《民用核承压设备安全监督管理规定实施细则》（93年）、《民用核承压设备安全监督管理规定》（93年）、《民用核承压设备焊工及焊接操作工培训、试和取证管理办法》（95年）、《民用核承压设备无损检验人员培训、核和取证管理办法》（95年）、《核燃料循环设施营运单位报告制度》（95年）、《核设施的安全监督》（95年）《研究堆运行安全规定》（95年）、《研究堆营运单位报告制度》（95年）、《国家发展改革委办公厅关于实施民用非动力核技术高技术产业化专项的公告》（2004年）等等。国际条约主要有《国际原子能机构特权和豁免协定》、《国际原子能机构规约》、《及早通报核事故公约》、《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》《中华人民共和国和国际原子能机构关于中国实施保障的协定》等。综观上述核能立法的法律渊源可以发现，我国核能立法绝大多数是以部门规章的形式出现的，而且整个体系杂乱并且枝节横生。

（二）建立我国核能安全立法体系，就必须建立有条理的核能立法体系，主要可以从以下几个方面进行完善：

首先，在这个立法体系中，应该是以基本法为中心，进行适当的扩散，切不要追求所谓的“形散神不散”。法律的制定追求的是准确、适用，含糊不清的立法是不能有效的调整社会关系的。一个好的立法体系中的各个法律应该是既有效力等级上的区别，又有内容上的互相补充与联系的，只有这样才能实现整个体系间的有序和统一。

其次，基本法的制定要综合融合核能技术本身，也就是法律本身要包含科技成分，要走法律与技术相结合的综合路线。这就要求基本法利用核能技术层面的知识将核能利用过程中的问题具体化，而不是流于法规上的空话、套话。笔者认为，现在法律应该更多的致力于解决现实层面的指导意义，而不是仅限于追究责任的工具书。

再次，建立统一的监管机构，加强日常安全监管。我国可由核安全局作为全国统一审管机构，负责对相关放射性活动的许可登记，以加强对放射环境的统一监督管理。

第四、完善设立核设施的各项行政审批制度，加强前期风险控制。

第五、建立应急机制、事故预测及评价机制等。

第六、建立奖励机制，加强社会公众的参与及监督。核能立法本身就是科技和法律的结合，对待科技不能靠惩罚来推动其前进和发展，而是应该给予奖励机制足够的重视，因此，在我国核能立法体系的基本法中建立相应的奖励制度是必要的。笔者认为，在具体的建立过程中可以充分借鉴现有科技立法中的相关奖励机制的立法原则和措施，使核能安全与进步并驾齐驱。

第七，积极与国际接轨，借鉴国外先进的立法技术、经验及国际惯例，以建立先进、完整的核安全立法体系。