摘要： “十二五”期间，我国将会有30台左右核电机组建成投产，全国核电总装机容量将超过4000万千瓦，核电年发电量将达到3200亿千瓦，核电占一次能源消费比重将达到2.2%。然而，原子能利用在高效的同时也蕴含着高风险，除需要在技术上控制原子能的利用外，还必须从法律层面规范政府、组织、企业和公众的行为，以保障原子能利用能够在法制的轨道上有序、健康地发展。我国原子能立法现状从规则预防角度难以起到预防核事故，应对核事故的作用，因而建议借鉴国外核能立法设计，完善我国核电安全保障体系确保我国核电安全。

　关键词： 核安全 ;原子能立法;立法设计 ;安全保障体系

　　“十二五”期间我国能源发展总的要求是贯彻《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》并要“推动能源生产和利用方式变革，构建安全稳定经济清洁的现代能源产业体系。”而大力发展核电，必将将是我国减少煤炭依赖、应对气候变化的重要选择。根据我国核能行业协会负责人的介绍，“十二五”期间，我国将会有30台左右核电机组建成投产，全国核电总装机容量将超过4000万千瓦，核电年发电量将达到3200亿千瓦，核电占一次能源消费比重将达到2.2%。数据反映：到2010年底，我国已核准13个核电机组，规模3097万千瓦，占世界在建核电机组的40%以上。在全球400余台运行机组中，我国共占34台机组，核准规模3702万千瓦，其中建成投产2台，在建28台，在建机组在世界核电机组中总体处于中等偏上的水平。然而，自日本因地震海啸引发核泄漏重大事故以来，如何更安全、有效地利用核能开始被广泛关注。瑞士、德国和奥地利等欧洲国家已经先后宣布放弃核电的利用，意大利也就核电站问题举行全民公决。“八国集团”、“经合组织”在巴黎召集部长级会议和核安全机构负责人会议，会议中都认为安全是核能的核心要素。由此可以看出围绕日本核泄漏事故，当前国际上关注的重点已经集中在如何通过规则的制定预防核事故，应对核事故，原子能立法已经被视为是核电安全保障的重要途径。

　　一、我国核电建设同样面临安全挑战

　　2010年我国核电投产装机已破“千万”，在运机组达13台。具体而言，2010年9月20日，广东岭澳核电站二期工程1号机组的顺利投产，标志着我国核电投产装机突破1000万千瓦的总量，同时我国电力装机达到9亿千瓦。岭澳核电站二期1号机组是国家核电中长期发展规划颁布以来，首个投入商业运行的核电机组，其投运正式拉开了我国核电建设由批量化开工到批量化投产的序幕。2010年10月20日，我国“十一五”期间首个开工建设的核电工程—秦山核电二期3号机组投入商业运行，53个月零7天的工期创造了国内同类核电站建设工期的最短纪录，工程设备的国产化率近80%。至此，我国投入商业运行的核电机组数量已经达到13台，装机容量超过1000万千瓦。此外，我国最大核电工程山东海阳核电厂、海南昌江核电站、福建宁德海西首座核电站4号机组核岛主体、广东阳江核电站3号机组、海南昌江核电工程2号机组相继开工建设。但是在核安全领域，两次“虚惊事件”同样也触动了我国能源界的神经：其一，大亚湾核电站二号机组监测发现，一回路放射性水平异常上升并初步判断有一根燃料棒的包壳可能存在微小裂纹。之后，有媒体报道称大亚湾核电站发生放射性核泄漏，报道除了在港深两地引起不小的恐慌外，还点燃了内地一些在建或拟建核电站的地区民众的恐慌情绪;其二，香港核电投资有限公司披露，大亚湾核电站一号机组例行大修期间，发现余热排出系统一段管道出现“瑕疵”。尽管大亚湾核电运营管理有限责任公司对此作出说明，称事故不会对电站员工、公众和环境产生影响，但仍然在社会上产生了很大反响。两次“虚惊”的大亚湾事件因无碍环境和公众安全逐渐平息，但事件本身不仅引发了公众的担忧，也为我国核电发展道路中的安全问题敲响了警钟。

　　二、我国原子能立法现状从规则预防角度难以起到预防核事故，应对核事故的作用

　　原子能利用在高效的同时也蕴含着高风险，除需要在技术上控制原子能的利用外，还必须从法律层面规范政府、组织、企业和公众的行为，以保障原子能利用能够在法制的轨道上有序、健康地发展。我国能否构建原子能基本法、相关的特别法、以及法规和技术规范构成的原子能法律体系，并与国际原子能公约、国际社会发生联系，将对我国原子能的和平、安全利用起到重要的规范和引导作用。然而目前中国核能法律制度建设现状却是：

　　(一)原子能领域的基本法缺位

　　虽然中国核工业已有50多年的历史，但遗憾的是到目前为止还没有一部与之相适应的能从全局、整体和宏观上对核能的开发和利用进行全面调整的基本法。这与核能的特殊性、中国的核大国地位以及所承担的相关国际责任，是极其不相称的(世界上大多数核发达国家都有核能基本法)。同行们都清楚原子能的特性以及我国发展原子能事业的现况急需制定一部调整原子能领域的基本法，该基本法应当从确定原子能发展的方针、指导思想、基本原则等宏观层面作出规定，同时确定原子能各类业务活动的基本原则，以担负起作为统领原子能领域法律法规根本大法的责任。

　　(二)我国原子能制度建设领域尚有许多空白之处，具体而言：

　　1.就放射性物质的运输领域。目前我国放射性物质运输的监管涉及多个政府部门，放射性物质运输的管理状况是仅依靠部门规章和红头文件的监管模式，如现有专门针对乏燃料道路运输的《核反应堆乏燃料道路运输管理暂行规定》和过境运输审批的《核产品转运及过境运输审批管理办法(试行)》两项部门规章，这些规章有关行政许可的规定与《行政许可法》存在不相适应的地方。放射性物质运输管理的综合性行政法规缺乏，没有统一的行政法规对各部门的职责加以明确的划分，使得对放射性物质运输的监管在某些方面交叉、重复。

　　2.就放射性废物管理领域。目前只在《中华人民共和国放射性污染防治法》第六章用八条对放射性废物的管理进行了原则性的规定，尚没有出台相应的具体细则。

　　3.就实物保护领域。在《核材料国际运输实物保护规定》中只是针对核材料国际运输的国际保护进行了规定。在《核材料管理条例》及《核材料管理条例实施细则》中，只有对核材料的实物保护进行了规定，但对于核设施尤其是反应堆的实物保护措施却缺乏具体的规定。

　　4.就辐射保护领域。目前只有在《放射性同位素与射线装置放射防护条例》中，就放射性同位素与射线装置放射防护进行了规定，还有就是卫生部发布的《放射工作人员健康管理规定》对从事放射工作的人员健康管理进行了规定。但核燃料、核原料、核材料及核设施的辐射防护缺乏国务院或全国人大的具体规定。

　　5.就核设施退役领域。目前，仅在《民用核设施安全监督管理条例》第十五条中有笼统规定：“核设施的迁移、转让或退役必须向国家核安全局提出申请，经审查批准后方可进行。”而对于退役方法、申请要求、退役的具体定义等缺乏规定。

　　6.就行政许可领域。在原子能领域行政法规中，较多的规定了行政许可的管理方式，但在设定行政许可时，基本没有主管机关审批期限的规定，是否适用《行政许可法》还是有其他特别规定没有具体说明。例如，《民用核设施安全监督管理条例》设置了核设施建造许可证、核设施运行许可证、核设施操纵员执照等许可制度，但是都没有对核安全局关于审批及答复期限作出具体规定。

　　(三)我国的核立法以行政法规和部门规章为主，效力很低。

　　目前我国核能立法工作主要集中在法规层面，而且也仅包括《民用核设施安全监督管理条例》、《核出口管制条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《核材料管制条例》、《民用核安全设备监督管理条例》等。虽然2003年颁布的《放射性污染防治法》是作为核能方面的基本法支撑着整个核能开发利用的法律体系，但是该法本身也主要是从管理层面规范核能开发利用的关系，难以适应我国目前高速的核能开发需求。

　　三、加快核能立法也是我国提升国际能源大国地位的需求

　　目前，我国累计签署核能领域的国际条约及部门间协议70项，与国际原子能机构进行了多方面的技术合作和人员交流，提高了中国和平利用核能的技术和水平。重要的国际公约包括《制止核恐怖行为国际公约》(2006年6月7日加入)、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(2006年4月29日加入)、《核损害补充赔偿公约》(2004年5月26日加入)、《国际原子能机构特权和豁免协定》(2004年4月7日加入)、《建立亚洲区域食品辐照合作项目的规定》(2004年3月4日加入)、《中华人民共和国和国际原子能机构关于在中国实施保障的协定》(2004年3月4日加入)、《核材料和核设施的实物保护条约》(1998年11月1日加入)、《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》(1997年9月12日加入)、《核科学技术研究、发展和培训区域合作协定》(1997年2月2日加入)、《核安全公约》(1994年6月17日加入)、《核材料实物保护公约》(1987年2月8日加入)、《核事故或辐射紧急情况援助公约》(1986年9月26日加入)、《及早通报核事故公约》(1986年9月26日加入)、《不扩散核武器条约》(1980年3月5日加入)、《国际原子能机构规约》(1980年3月4日加入)等。除了国际公约、国际条约之外，世界各国还互相签订双边协定，以保证在核能的和平利用方面进行合作。中国本着相互尊重主权和平等互利的原则，先后同德国、巴西、阿根廷、比利时、英国、美国、日本、巴基斯坦、瑞士、伊朗、韩国、加拿大、法国、俄罗斯、越南、澳大利亚等国家，签订了政府间的和平利用核能合作协定，为中国与这些国家开展核能领域的交流与合作奠定了基础。但是我国核能立法滞后，严重影响了我国的国际形象。国内在原子能利用、管理、应急处置等方面出现了无法可依的现状。还有就双边协定而言：我国和阿根延共和国政府和平利用核能合作协定第2条第8款涉及到“核安全”;我国和巴基斯坦伊斯兰共和国政府和平利用核能合作协定第2条第7款涉及到“核安全、辐射防护和环境监测”;我国和巴西联邦共和国政府和平利用核能合作协定第2条第5款涉及到“核安全的研究和管理”;我国和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府和平利用核能合作协定第1条第1款涉及到“有关电力生产基础、能源规划、核动力对能源和环境的影响、项目管理、安全以及许可证和规章建议的咨询”;我国和美利坚合众国政府和平利用核能合作协定第6条更是就核安全问题作出了详细的约定，然而相关内容的国内法却极其缺乏，这一现状直接影响着我国的大国形象。

　　四、建议借鉴国外核能立法设计，完善我国核电安全保障体系

　　(一)国际上核电国家的立法就其共性可归纳为九个立法组成部分：立法目的、方针和原则;定义或调整对象;管理组织与职能;政府对核相关活动的许可与监管;核相关知识产权;核损害责任与赔偿;违法责任;国际公约与国际合作;其他。这样的立法设计与国际原子能机构的《核法律手册》中所给出的内容大抵相同。因而通过对其中具有代表性的国家的原子能法律体系认真研究，了解世界核电大国原子能法律体系的主要组成部分与结构框架，我国原子能法律体系的构建和完善途径也可在如下方面开展：

　　(1)完善核电安全法律法规，尽快完成《原子能法》及配套法规的立法工作;

　　(2) 制定和完善有关核电与核燃料工业的科研、开发与建设、核安全等方面的管理办法;

　　(3)健全铀矿资源的勘探和开采的市场准入制度;

　　(4)强化核燃料纯化、转化、浓缩、元件加工、后处理、三废治理、退役服务等领域的生产服务业务的市场准入制度或执业资质制度。

　　同时在核信息通报方面可以学习法国的经验：法国在核电工业起步之初，就着手建立了一套以信息透明为基础的管理体制和庞大的向公众宣传、沟通体系，向公众披露可靠而又通俗易懂的所有与核电有关的信息。同时，要求核能相关企业透明化运作，以减轻公众对核安全的忧虑。还有就是在原子能立法过程中要注重法律的可操作性和有效性，务求细致化。我国在立法时，要加强与原子能领域的专家和法学专家的合作，充分学习和借鉴他国的经验教训，尽量充分地考虑各个方面、各种情况，做到立法全面、详细、有针对性和可操作性。在核事故相关信息通报方面，我国在今后的立法中既要明确信息通报的及时性和真实性，也要确保信息通报的全面性，充分满足公众对核安全相关信息的知情权，并建立对拖延报告、瞒报或虚假报告等违法情况的追责机制。

　　(二)另外建议我国核能立法过程中还应当考虑细化如下内容：

　　(1)核电力工业在我国电力市场中的地位

　　(2)核燃料环的定义和核燃料环的构成及其争议

　　(3)对核污染物的分级

　　(4)核废料的污染危害及其处置

　　(5)铀燃料价格与铀市场

　　(6)规范核能源电厂的成本、周期和市场风险

　　(7)许可证制度

　　(8)督察员制度

　　(9)应急疏散计划的制定制度

　　(10)核法律与环境保护基本法律的关系

　　(11)环境基本法如如何规范涉核资源开发和利用

　　(12)核法律如何规范核工业生产设施和生产方式

　　(13)核法律如何规范生产过程

　　(14)核法律如何规范涉核行为与社会安全的关系

　　(15)环境基本法与核法律如何同时规范核废料的处置

　　(三)建议如制定核安全相关细则，还应当在如下领域细化规定：

　　(1)如何制定核安全的方针，政策和法规，发布核安全的规定，导则和实施细则，审查有关核安全的技术标准;

　　(2)如何组织审查核设施的安全性能及其运营单为保障安全的能力，颁发或吊销许可证件，实施安全监督检查，调查和处理核事故，裁决有关核安全纠纷;

　　(3)如何核准从事核承压设备设计，制造，安装等单位的资格，颁发许可证，对有关核承压设备活动实施和安全监督;

　　(4)如何核准颁发民用核材料许可证，对民用核材料的合法使用和生产，储存，运输，处理及处置实施核安全监督，监督民用核材料实体保护措施的有效性;

　　(5)如何审批核设施运营单位的厂内应急计划，检查实际准备情况和应急人员，应急设施的响应能力，承担国家核事故应急指挥的技术后援工作，监督核设施的辐射防护，汇总和评价有关辐射，卫生，气象等监测数据;

　　(6)如何国家重点核安全技术的管理和科学研究;

　　(7)如何参与审查核设施，核材料的出口申请，协同有关部门颁发出口许可证;

　　(8)如何进行核安全方面的国际联系及合作;

　　(9)如何负责组织对公众的核安全宣传及教育

　　(10)如何落实核电厂环境管理法规，标准的制定和监督实施;

　　(11)如何进行核电厂环境影响报告书的审批;

　　(12)如何进行放射性环境监测;

　　(13)如何实施放射性废物的监督管理;

　　(14)如何进行与核设施工作人员和公众健康有关的卫生法规和标准的制定;

　　(15)如何进行放射工作人员和公众受照剂量的监督;

　　(16)如何进行核污染对人体健康评价的审批;

　　(17)如何进行负责放射损伤的防治。

　　综上，笔者认为：就核电在满足能源需求和应对环境压力角度而言具有双重贡献，而且发展核能是我国能源科技界经过长期研究论证后提出的国策，是我国能源发展战略的重要组成部分，要毫不动摇地继续推进我国核能发展。但是安全是核电的生命线，核安全保障是核电发展的第一要素。一个国家一旦选择核电作为能源结构的重要组成部分，本质上就由政府承担起了最终的核安全责任。当前我国核能在制度层面的工作远远落后于国际先进水平，因而加快核电立法工作已经不再是未雨绸缪，而是迫在眉睫，更是我国核电安全保障的重要途径。