摘要：日本福岛核事故对日本的核应急体系进行了一次严峻的考验，应急法制作为核应急的基石，保障核事故应急响应得以有序、高效的进行。日本是一个自然灾害频发的国家，其已经建立起了较为完善的应急法制。同时日本也是一个核能大国，其核应急法制建设方面较为成熟。本文结合福岛核事故的应急处理，分析日本的核应急法律制度，总结归纳出特点与不足，得出对我国的启示，其对中国核应急法制的构建和完善具有较强的现实意义和实践价值。

关键字：日本；福岛核事故；核应急；法律制度

福岛核事故的发生，使日本以及整个国际社会经历了一次严峻的考验，同时也暴露出了在核应急[1]方面的一些不足。应急法制作为核事故的最后一道屏障，在核事故的应急响应中发挥着极其重要的作用。完善的核应急法律制度保障核应急工作的全过程，使核事故得到有效、合理的预防、处理和恢复。本文以福岛核事故为案例，分析日本的核应急法律制度以及对我国的启示，以期对中国的核应急法制建设有所借鉴。

一、日本核应急法律制度概况

（一）立法背景

1．能源政策促使核能的迅速发展

日本的核技术研究与开发始于第二次世界大战之前，战后日本开始实行非核化政策，但却大力开发商用核技术。日本将1963年10月26日定为“原子能日”，同时也翻开了着日本核电的新篇章。[2]其实日本核能的迅速发展是上世纪70年代两次石油危机的产物。由于日本80%的能源需求来自进口，并且进口能源中的50%又依存于石油，而这些石油进口导致日本对中东地区的过度依赖。所以为了使能源自主化，日本政府采取了新的能源政策，在1990年公布了“替代石油的能源供应目标”，同时一项综合性的能源方针也在积极地实施，该方针有四个目标，分别是：（1）逐步减少日本对石油的依赖；（2）采取措施增加核能在日本能源中所占的比重；（3）积极开发新能源；（4）积极回收并重新利用废能源。就在这样的背景下，日本开始走上了“国策民营”[3]的核电发展之路，对核能的重视在日本《新国家能源报告战略》[4]报告中得到再次呼吁，强调要把日本发展成一个“核国家”。目前核电占日本全国发电的30%，核电装机容量居世界第三，是名副其实的核能利用大国。

2．核事故加速核应急立法

日本是台风、海啸、地震等自然灾害多发的国家，尤其是在1959年9月的伊势湾台风灾害中，5000多人因此而丧生，损失相当惨重。在灾害面前，日本政府于1961年制定了日本防灾管理的基本法——《灾害对策基本法》，由此建立起来了整个灾害防治应急体系。但这时的防灾体系都只是致力于治山治水、应对自然灾害，对于除此之外的其他灾害考虑甚少。随后发生的“三里岛核事故”和“切尔诺贝利核事故”让包括日本在内的国际社会越来越清醒地认识到核安全的重要性，而核应急又是重中之重，然而1999年日本茨城县东海村的JCO核事故更让日本对核应急产生了新的思考。事故由安全设备的原因和工人严重违反操作规程的人为原因造成。事故发生后，由于缺乏应急预案和应急行动的忙乱无序，使得事故持续了近20小时，造成了更为严重的损失。并且在参与应急响应的工作人员中，有50多名受到的辐射剂量超过探测限，生命健康遭到威胁。这让日本政府再次意识到核事故应急响应的重要性和紧迫性，从而加快了核应急方面的法制建设。

（二）日本核应急立法框架

核应急作为灾害管理的一种，和灾害管理具有共同的地方，但也有其独特的一面。1880年颁布的《备荒储备法》是日本灾害管理法制建设的开端，经过100多年的发展，逐步建立起了以《灾害对策基本法》为基本法，以应对灾害不同阶段的（“备灾-应急响应-灾后恢复重建”）相关法律法规为配套的灾害管理法律体系，逐步形成了自己的灾害管理法律体系。另外对于核能的发展，1955年《原子能基本法》是核能相关法律的核心，为相关法律的制定奠定了基础，并形成了较为完善的原子能立法体系（见表1）。对于核应急，日本在汲取1999年JCO核临界事故的经验和教训后，于2000年6月颁布实施了《核灾害应对特别措施法》。该法的主要目的是针对核能灾害的特殊性，制定特别的措施，结合《灾害对策基本法》、《关于核原料、核燃料及反应堆监管法》以及其他法律，强化应对核能灾害对策能力，最终使公众的生命、健康与财产免受核能灾害的危害。（见表2）

表1，日本原子能立法列表。

表2，日本国内核应急法律体系。[5]

另外根据《灾害对策基本法》第34条，中央紧急情况准备委员会（Central Emergency Preparedness Council）发展起来了全国性的紧急情况准备基本计划（Basic Plan for Emergency Preparedness），此计划由十卷构成，其第十卷主要对核紧急情况准备（Nuclear emergency preparedness）进行了规定。与此相对应的是地方性质的紧急情况计划，地方的紧急情况是由两部分组成：县级（perfecture）和市级(municipal)。县级的计划需要咨询首相，而市级的计划需要向县级的官员咨询。

在国际法层面，日本于1986年和1987年分别加入了《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急援助公约》。这两个公约分别规定了及早通报核事故和紧急援助的国际法义务，从而形成了一套国际的核应急响应救援机制。作为条约缔约国和国际原子能机构的成员国，日本应当积极履行公约义务，加强国际核应急能力。

二、从福岛核事故看日本核应急法律制度的特点与不足

（一）福岛核事故应急处理简述

实际上，福岛核事故经过了四个阶段：地震导致反应堆紧急停堆、海啸来袭冲毁冷却用备用发电机、紧急调来的发电机与冷却系统所需电源不匹配、注入海水。3月11日晚，根据《核灾害应对特别措施法》，日本首相菅直人宣布进入“原子能紧急状态”，紧接着命令核电站反应堆制造商东芝公司帮助解决核事故应急处理问题。3月15日，根据《核灾害应对特别措施法》第16条，日本政府与东京电力公司联合成立了由菅直人亲自担任总部长的“福岛核电站事故对策统合总部”，统筹整个核应急响应行动。针对核泄漏事故日本政府主要采取了四个措施：一是释放反应堆内压力，向堆芯注水降温；二是注水使核电站机组冷却；三是将漏出高辐射浓度积水堵住，同时处理冷却用废水，而日本政府处理废水的方法就是将大量的含辐射的废水排入海中；四是为了防止再次爆炸，采用氮气冷却。[6]另外日本政府对核泄漏进行了评级，在确定紧急避难范围的同时，快速地疏散民众，并加强对辐射的实时监测，以防止核辐射造成更大的损害。在日本政府的指挥下，核事故一度得到了有效的控制，灾后的重建工作也陆续地开始。

（二）对日本核应急法律的特点与不足

总的来说，日本在这次核事故的应急响应中表现出了较强的危机管理管理能力。而日本首相菅直人根据《核灾害应对特别措施法》宣布进入“原子能紧急状态”，其实是至此法颁布以来的第一次，可以说通过此次核事故，是对此法乃至整个日本核应急法律制度的检验。笔者认为，日本核应急法律制度具有以下特点：

1．核应急法律体系完整，相互协调配合

日本的核应急法律体系是相当完整的，且法律之间相会协调配合。以《灾害对策基本法》为基本法的应急法制下，设立了核应急的专门法——《核灾害应对特别措施法》，形成了一整套的准备计划，规定了详细的组织安排，使得在应对核事故是有法可依，应对高效。在应对核事故的同时，日本还需应对地震和海啸。在这三种危急共同发生的情况下，整个灾害应急法律体系都发挥了很好的作用。除了拥有完整的法律体系外，法律之间还很好的相互配合协调。例如，在《核灾害应对特别措施法》中多次提到跟《灾害对策基本法》的配合，这样就使得整个法律体系成为一体，更有利于核事故的应对。

2．法律责任明确化

日本核应急法律制度的一大明显特点就是法律责任的明确化。《灾害对策基本法》在第3-7条中详实地规定了国家、都道府县、市街村、公共机关和公民的责任义务。与《灾害对策基本法》相同的，在《核灾害应对特别措施法》的第3-5条中也对各方的责任作出了较为明确的规定。这样的规定使得各方、各部门在核应急工作中分工清晰、职权明了，更为核应急组织工作打下了坚实的法律基础，最终建立起了国家、全体国民和社会团体一体化的防灾体制。

3．法律体系下的核应急管理体系完善

随着日本核应急法律制度的健全，日本的国家危机管理体制在长期的发展中逐渐形成以内阁总理大臣为最高指挥官的全政府式危机管理组织体制。该体制包括首相召集的中央防灾会议与安全保障会议以及负责协调与实施具体措施的内阁官房组成，对首相负责。与此相对应的是日本地方政府建立起来的广域政府危机管理合作体系。由于危机事件大多发生在局部地区，这给地方政府带了紧急状态下独立面对和承担应对工作的巨大困难，因此日本几乎所有的地方政府都缔结了以地方高度自治为特征的地域政府间互助条约。而具体到日本核应急管理体制，根据法律，国家核事故对策总部由内阁府、经济产业省、文部科学省、国土交通省等部门组成。掌管核电站应急事宜的经济产业大臣和负责核燃料与同位素生产应急事宜的文部科学大臣分别担任对策总部的最高长官。当发生涉及公众需要撤离的严重核事故时，由内阁总理大臣亲自担任核事故对策总部的最高指挥官，统一指挥应对灾害的一切活动。除此之外，核事故发生现场也设有国家级事故对策总部，有经济产业省、文部科学省等部门组成，经济产业副大臣担任部长，对核事故的现场工作负责。这种应急管理体系呈现出了迅速、高效、分工合理等特点，使应急工作依法进行。

4．日本核应急法律制度突出体现危机法制中的法治原则

法治原则作为在危机法制的基本原则，其基本内涵包括：一切紧急权力的行驶必须有明确的法律依据，必须严格按照法律规定执行；另外法律责任必须承担。在福岛核事故中，日本首相依法指挥，根据法律宣布紧急状态，并且成立中央政府对策本部。日本各级政府在对策本部的领导下，设立各级灾害应对机构，这些都是法治原则的表现，因为紧急权力的行使都是有法律依据的，并且是严格按照法律规定执行的。另外，企业在核事故中依法担责，因为根据《核灾害特别措施法》的规定，核电站的建造方、运营方必须承担随时通报信息的责任和必须负责防止核能灾害的发生。正是基于此才会有菅直人不许有核电站工作人员紧急撤离否则将会面临破产的警告。如上所述，《核灾害特别措施法》和《灾害对策基本法》的共同特点就是责任的明确化，这也是法治原则的表现，所以笔者认为日本的核应急法律制度是突出地体现了危机法制中的法治原则。

另一方面，尽管日本核应急法律制度较为健全，但是日本在应对此次核事故时仍然暴露出了一些不足。日本国内认为日本在这次核事故应急中有“四大遗憾”：一是东电为保资金错过最佳行动时间；二是政府对危机的管理混乱无效；三是行动透明度低、拒绝外来救援；四是低级错误连续发生。[7]然而这些都是日本在应急过程中具体的不足，实际深究下去，我们不难发现其应急法制的问题。笔者认为，日本核应急的法律制度有以下几点不足：

1．政府和企业的责任边界不清。虽然《核灾害应对特别措施法》和《灾害对策基本法》中都对政府和企业的责任进行了规定，但是由于日本的核能发展采取的是“国策民营”的路径，那么政府和企业不可避免地有着亲密的关系，而这种亲密的关系使得在核事故应急过程中责任难分，也正是由于这个原因，东电公司在应急起初才会为了保资金而延误了应急响应的最佳时间。

2．信息公开在法律中缺失。情报信息在危机管理中是非常重要的，政府的灾害治理工作是在及时、准确和全面的灾害信息的指引下得以进行的。在日本的核应急法律中都规定了在发生核事故是政府应该怎样收集情报资料、应该怎么汇报灾害及通讯设备的优先利用等。但对政府应该怎样将信息公开给民众，如果没有如实向民众通报核事故的信息，将会有什么样的责任，这些在日本的核应急法律中没能规定到。既然这是一部专门的核应急法律，那么作为核应急机制中的信息通报机制也理应在此法中得到体现。尤其是在福岛核事故中曝出瞒报信息的问题后，这个问题应该受到重视。

3．欠缺国际合作。这个问题主要体现在对其所签署的国际条约履行不到位。《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急援助公约》规定了及早通报核事故和紧急援助的国际法义务，在国际法上对条约的履行有两种方式：一是直接适用，二是转化为国内法。但是在日本的核应急法律制度中并没有得到体现，在此次核事故应急处理中国际原子能机构就曾批评对日本核事故信息收集的困难和日本拒绝援助的行为。这是因为日本的这种做法使得对其他国家的损害增大，其应该承担相应的国际责任。

三、对我国的启示

（一）我国核应急法律制度的现状及存在的问题

我国的核应急工作始于“切尔诺贝利核电站事故”[8]之后，经过长期的发展，在“常备不懈，积极兼容，统一指挥，大力协同，保护公众，保护环境”的24字方针的指导下，我国逐渐形成了以《核电厂核事故应急管理条例》为法律基础的三级应急管理体系。更宏观地讲，在核应急领域，我国形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》为指导，《核电厂核事故应急管理条例》为基础，《核电厂核事故应急报告制度》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《民用核设施安全监督管理条例》等十多项部门规章及一批国家标准为辅助的法律制度体系，为核应急响应工作保驾护航。但是我国的核应急法律制度还存在着很多问题，主要体现为：核应急法律的位阶较低。作为核应急基础法的《核电厂核事故应急管理条例》仅仅属于条例，而其他的仅仅为规章，效力性不强；核应急法律的适用范围有局限，仅是对核电站引起的紧急情况适用；《核电厂核事故应急管理条例》与应急基本法《突发事件应对法》的协调性不够；核应急法律规范不全面等。

（二）日本的核应急法律制度对我国的启示作用

此次日本福岛核事故，给全球的核安全敲响了警钟。而对于核安全的最后一道屏障——核应急，日本的核应急法律制度以及在此次核应急中的适用，都给我国的核应急法制很大的启示。

1．进一步完善核应急法制。核应急法律体系的建设是核应急工作得以进步的基石，对核安全起着重要的作用。具体而言：（1）我国应加快对《核电厂核事故应急管理条例》和相关配套法律法规的修订工作，结合福岛核事故应急响应的真实案例，取日本核应急法律制度的精华，去其糟粕。下一步的趋势应是制定统一的《核事故应急法》，从条例提升到法律，加强效力性；（2）另外要注意与《突发事件应急法》之间的协调性，使整个核应急法律制度真正成为一个行之有效的体系。（3）扩大核应急法律的适用范围，应该看到核事故并非只发生在核电站，现如今的核恐怖行为也可以引发核事故，那么在这种情况下，核应急响应应该如何展开，应该在法律中得到规范。（4）加强核事故以及核应急中的信息公开，无论是对国内还是国外都需要正确、及时的信息情报，这也应该是核应急法制规范的内容。

2．加强核应急法制宣传教育和战略规划。此次日本核事故的发生暴露出中国核应急教育的匮乏，例如抢盐事件。所以为了树立正确的危机观念，逐步提高全民的危机意识，国家应该大力开展核应急法制宣传和教育，而这种正确的核应急法制教育应该是政府的长期战略规划，让民众懂法并守法。

3．积极开展国际合作。中国是《及早通报核事故公约》和《核事故或辐射紧急援助公约》的缔约国，所以应该自觉地履行通告和援助的义务，以国际原子能机构为核心，促进国际核应急体制的发展。同时还要加强国际性或区域性的核应急合作，积极参加国际核应急演习、经验交流和人员培训等活动。

四、结语

日本核事故引发了全球对是否发展核能的新一轮讨论。欧洲掀起反核热浪，德国、法国、意大利等国爆发反核示威游行，多个国家核电发展计划紧急刹车。作为发展中国家的中国，提出要安全地继续发展核能，笔者认为这是情势所需，更是明智之举，那么核应急法制建设就是中国刻不容缓的工作。综上所述，日本的核应急法律制度已经形成了完整的体系，并突出的体现了应急法制中的法治原则。但是在福岛核事故的应急响应中也暴露出了政府和企业的责任边界不清、信息公开在法律中缺失、欠缺国际合作等不足。那么中国今后的核应急工作中应进一步完善核应急法制、加强核应急法制宣传和战略规划、积极开展国际合作，为国际核安全作出应有的贡献。

[1] 核应急是指为了控制或者缓解核事故、减轻核事故后果而采取的不同于正常秩序和工作程序的紧急行动；同时也指需要立即采取某些超出正常工作程序的行动以避免核事故发生或减轻核事故后果的状态，也称核紧急状态。事实上，如今学界少有对核应急从法学角度来进行研究，所以也就没有对之的确定定义，本文的核应急定义主要参考现有国内学者对它的理解。例如：林殿科, 核安全与核应急现状及保障建议[J], 环境保护与循环经济, 2008年第4期.

[2] 1963年10月26日日本原子能研究所的轻水型动力实验反应堆开始运行，标志核电发展的开始。

[3] 在核能发电的运营模式选择上，基本有两种类型，一种是以法国为代表的完全国营化模式；另一种是以美国、德国、日本等位代表的“国策民营”的模式，即在国家政策管理下的民间经营模式，这种模式的特征是国家拥有对核物质的所用权，核开发政策由国家核能委员会提出，民间电力企业按照该政策经营核电、送电、配电业务。参见：张乃丽, 日本核电力资源开发的特点及问题[J], 现代日本经济, 2007年第4期, 第13页.

[4]《新国家能源战略》由日本经济产业省于2006年公布，主要内容是日本新的国家能源战略规划。

[5] 参见：Report of Japanese Government to the IAEA Ministerial Conference on the Nuclear Safety – The Accident at TEPCO’s Fukushima Nuclear Power Station, official website of Prime Minister of Japan and his Cabinet, http://www.kantei.go.jp/foreign/kan/topics/201106/iaea_houkokusho_e.html

[6] 据统计，4月份日本向海洋排出的含辐射废水总计520万吨，这些污水所含放射性物质活度高达5000万亿贝克勒尔。

[7] 参见：罗时：《日本核泄漏事故带来的教训》，载《劳动保护》，2011.5. 另外根据国际原子能机构(IAEA)调查团，6月1日向日本政府提出了一份调查报告草案称，细究其原委，日本福岛核事故主要是由以下几个方面造成的：最大问题是日本对地震和海啸认识不足，其次是电源供应系统，其三是政府监管不力。

[8] 前苏联“切尔诺贝利核电站事故”发生于1986年4月26日，事故发生的原因主要是设计存在严重问题和操作人员违反操作规程。而现今国际社会的核应急工作就始于此。