内容提要：后福岛时代，欧美、亚洲能源消费大国为应对不断增长的能源刚性需求，不同程度地展开核能工业重启步伐。我国核能工业的重启困难重重，核恐慌依然笼罩，核能基本法依然难产。从一般法律、部门法的价值追求分析可见，核能法律制度的价值追求包括自由、安全、公平、和谐等方面，其中又以安全价值最为核心，因此建议我国应构建以安全为内核的核能法律制度。

关 键 词：核能；法律制度；安全价值

一、后福岛时代世界核能工业的重启

日本福岛核电站爆炸事故给人类社会带来一个核能利用的“低谷”，多个国家核电发展计划紧急刹车，同时引起全世界对核能安全性的再度审视。无论是各国政府还是民众，在面临着能源紧缺危机和传统能源带来环境压力的同时，不得不忌惮核能开发利用所蕴含的慑人风险。随着时间的推移，国际社会中虽然时常发生反核运动，但各类核电重启计划仍逐步展开。

欧美能源消费大国具有较早的核能利用历史，对核电的依存度很高，目前核电在电力结构中比重分别为法国77%、德国32％、英国20％、美国20％、俄罗斯18％。在福岛核事故后，除德国外，美、法、英等国都已相继明确表态，不会因为核事故而放弃发展核能。2012年7月，美国政府重启核工业，继续支持发展核电，美国能源部宣布投资1300万美元用于核能创新，确保美国核工业在21世纪的竞争力，此外还宣布投资1090万美元帮助解决核工业的普遍挑战和改进反应堆安全、性能和经济竞争力[1]。英国政府则发布《能源改革法》（草案），提出将投巨资全力扶植以核电、可再生能源和普及碳捕获与封存技术（CCS）为三大核心的低碳电力，明确表示支持新建核电。法国总统奥朗德上台执政后，法国能源政策保持在不否定以核能为中心的前提下，计划逐步将核电占全国电力供应的比例从目前的75%降至50%。英国在最新的能源规划中全力支持发展核电，提出了雄心勃勃的核电建设计划，决定要在2050年之内重新建设22座反应堆。俄罗斯国内现共有33座核反应堆，在建的核反应堆还有11座，预计到2020年俄核电装机将在当前的基础上翻一番。

印度、韩国、中国等亚洲新兴国家更是制定了雄心勃勃的核能发展规划，使亚洲成为在建核电站规模最大的地区。即使是刚刚遭受过核电站爆炸重创的日本，于事故一年后再次告别零核时代，重新启用福井县的大饭核电站，并在新出台的“创新能源及环境战略”中，虽然提出“早日摆脱依赖核电”的目标，但也表示：“对于安全性得到确认的核电站，将作为重要电力来源进行有效利用”，承认了重新启动定期检修后一直处于停运状态的各核电站的必要性。非洲拉美等众多国家也都在考虑建造核电站。

综上可见，由于现时的世界能源需求增长更为刚性，减排温室气体的任务更为紧迫，大力发展包括核能在内的新能源已是大势所趋，不会因为偶发性事故而发生转向。

二、我国核能工业重启中的困境

日本福岛核电站事故后，我国国务院紧急出台“国四条”，严格审批新上核电项目，并立即组织对全国核设施进行全面安全检查，确立核能工业中重安全的基调和求发展的主题。2012年5月，国务院常务会议原则通过并公布了《关于全国民用核设施综合安全检查情况的报告》和《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》，表明中国将在加强核能安全性的前提下战略性地推进核电发展，标志着停滞的中国核电开始解冻。同年11月发布的《核电安全规划（2011-2020年）》和《核电中长期发展规划（2011-2020年）》中，规定“十二五”时期只在沿海安排少数经过充分论证的核电项目厂址，并按照全球最高安全要求新建核电项目，新建核电机组必须符合三代安全标准；同时提出将以投资达798亿元的安全改进、应急保障等五大重点项目，推动核能与核技术利用的技术升级和进步，进一步消除安全隐患。2013年7月，中科院核能安全技术研究所主办召开核能安全技术高峰论坛，海内外200余名业界专家就如何保障全球核电健康发展、提升中国在核安全领域的研究水平等主题进行充分研讨。

无论是官方的政策法规准备，还行业内的专业筹备，都在为中国核能行业的全面重启蓄积了能量。2012年11月，广东阳江四号核电机组以及福建福清四号核电机组相继开工，停滞了20个月的中国核电建设正式重启；12月21日，中国核电解禁后第一个开工的新建项目、全球首座第四代核电技术商业化示范项目——华能山东石岛湾高温气冷堆核电示范工程开工；12月27日，江苏田湾核电站二期工程也低调开工。但喜忧参半的是，对于已开展前期工作，投资已达百亿元的三大内陆核电站——湖南桃花江、江西彭泽、湖北大畈，随着政策叫停，继续开工遥遥无期，核电公司的大量设备是被搁置、被变卖，还是专人维护，以待复工？都不得而知。同时，这些核电站所在地的地方经济发展方向和规划也面临着大调整。即便是面向核能工业已经开放的沿海地区，重启进展也不是那么顺利。中核集团拟在江门鹤山建设中国东南沿海第一座核燃料加工厂，当地群众因“核恐慌”聚众示威，坚决阻止项目落地，一个在业内看来安全系数相对颇高的核电项目就此搁浅，从项目“稳评”公示到宣布取消仅存续了10天时间。

目前我国核能工业无论是在开放的沿海区域还是封锁的内陆都面临着尴尬，沿海地区的居民依然会“谈核色变”，反对核项目出现在自己的生活区域；内陆地区的停工项目面临着巨大的资源浪费，同时还陷入了地方经济发展和能源紧缺的困境。沿海地区需要能够接受“核”，内陆地区需要尽快开放“核”。核能工业的重启对于中国是理性的选择，而何时能真正全面重启则仍然待定。可以肯定的是中国核能工业将在安全的前提下谨慎重启。

作为由国家制定的社会规范，法具有指引、评价、预测、教育和强制等规范作用。沈宗灵先生在分析法与科学技术的关系时认为：法对科技发展所带来的消极后果有抵制和防范的作用，为了遏制原子能利用过程中可能产生的消极后果，促进原子能所带来的一系列社会问题加以全面调整，需要建立原子能许可制度、核材料安全监督管理制度、放射防护监督管理制度以及核损害赔偿制度等一系列法律制度。[2]为确保我国核能工业安全重启，实现核能利用的可持续发展，健全的核能法律制度是不可或缺的重要基石。

但目前我国有关核能方面的法律只有一部，即2003年颁布实施的《中华人民共和国放射性污染防治法》，此外还有为数不多的8部行政法规，能够统领这些法律法规和部门规章制度的顶层法律、核能领域的基本法——《原子能法》从1984年开始起草，至今难产，而且已批准加入的多项核领域的国际公约都还停留在政府行政层面上，与履行国际公约的要求相去甚远，更是与我国核能利用大国的地位极不相称。所幸，《原子能法》已于2011年列入国务院立法工作计划，作为应“抓紧研究起草”的第三类立法计划，由中国核能行业协会在工业和信息化部、国防科工局领导下，具体负责法律文本及编制说明的起草工作。面对方方面面意义重大的核能利用问题，作为核能工业的基本法究竟如何作为，才能有效用的解决问题，又不至沦为诸多问题的简单罗列、混杂？如何才能充分体现核能工业基本法内容的完整性和逻辑一致性，从而真正成为形式上逻辑连贯、内容上协调统一的整体？关键在于在明确核能法律制度基本价值追求的基础上，找准核心理念和目标，以此作为所属法律体系的切入点，紧紧围绕该核心来建构和完善主要原则和具体制度。

三、核能法律制度的价值追求探析

核能法律制度作为核能领域的基本法，其最初的价值追求具有重要的决定和引导作用，下面从宏观的法律层面、所属部门法层面以及核能法律制度本身进行探讨。

（一）从一般法律层面来看

法律价值的探讨一直是一个古老的论题，不同国家在不同历史阶段就价值选择问题均显露出了不同的诉求，例如我们常说的：正义、自由、平等、秩序、利益、安全、效用、公共福利等等，都是法的价值，它们表明了法的存在目的或使命，或者是法所促进并维护的目的和目标。其中以“秩序、公平、自由”为主要取向。关于秩序，有学者提出：“与法律相伴随的基本价值，便是社会秩序。消除社会混乱是社会生活的必要条件。”[3]有学者强调：“法律是一种行使国家强制力的威胁，从而设想法律是一种强制力的秩序。”[4]关于公平，则提出“公平是法律所应当始终奉行的一种价值观。”[5]且认为没有公平，个人的自由和权利就会落空，而被特权所取代，法律的秩序也就不可能得到维护。[6]关于自由，从法律角度来看，则是把人类合乎社会客观规律的行为与社会关系，用法律的形式予以确认和保护，使之成为一项不受他人侵犯的基本权利。正如洛克所指出的那样：法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。[7]自由与秩序相互作用，没有自由，秩序就失去了意义；反之，没有秩序，自由也就失去了保障。

国际原子能机构制定发布的《核安全公约》，从法律层面上加强了对各国核活动规则的指导，是一项指导各国进行核设施安全管理的框架性公约。公约第一章第一条即声明其立法目的如下：“通过国家和国际合作措施的增强，在全世界范围内达到和保持一个高水平的核安全；建立和保持对核设施潜在的放射性危害的有效防护，以保护个人（公众）、社会和环境免遭这些设施可能的放射性的伤害影响；防止有放射性后果的事故以及当这种事故发生时减轻其后果。”从中可以看出，订立该公约的价值追求首先是在全世界范围内维持“一个高水平的核安全”秩序，从而既保障实施核活动的自由，又强调要保护“个人、社会和环境”不受放射性侵害的权利公平，法律的基本价值都在其中有效体现。

（二）从部门法层面来看

各法律部门的核心价值是该部门法精神的集中凝结，有学者认为：“如果说以价值本位的差别作为区别部门法的重要标志的话，那么民法的价值本位就是公平优先，而商法的价值本位就是效益优先，经济法的价值本位就是社会利益优先。”[8]核心价值的确定，为理论界的研究及立法、司法等实务部门的工作提供了明确的价值指引。本文认为，从核能的性质属性分析，核能法律制度主要归属于环境与自然资源保护法，兼而有科技法的部分特质，因而两个部门法的核心价值在其中都应有所体现。

1.环境与自然资源保护法的价值目标

在理论研究界看来，环境与自然资源保护法的价值目标可以分为两种:一是基础的直接目标，即协调人与环境的关系，保护和改善环境;二是最终的发展目标，又包括两个方面，即保护人群健康和保障经济社会的可持续发展。[9]具体分析，在学界又有多种看法。如有学者认为，随着伦理观念的由人类中心主义向生态中心主义的嬗变，出现了强调人与自然共生平等的生态中心主义环境伦理观，其更加注重人类对自然和环境的责任和世代间的公平，强调动物的权利。这种新的环境思想，不可避免的影响着当代环境立法，环境立法目的除了为保护人类的健康而保护环境外，还应当率先瞄准为了世代间的利益、实现可持续发展以及保护人类对环 境的享受权和自然的权利这两大目的。[10]也有观点认为，相比于在实际立法中频繁出现的“可持续发展”，“人与自然和谐”才是环资法的价值目标，其实质就是人的社会性与自然性的平衡，其最终目的在于实现人的全面发展；而由于人在本质上需要自然的多重价值，所以人的全面发展不仅不以自然的牺牲为必要，而恰恰是保护自然、全面发掘自然的各种价值的途径和手段。[11]

从世界环境立法目的发展来看，大致可以分为四个阶段：二十世纪以前的保护作为所有权客体的环境与资源阶段，二十世纪初期的开始保护环境的公共利益阶段，二十世纪中期的控制环境污染阶段，和二十世纪七十年代以后的可持续发展目的的确立阶段。[12]2002年颁布的台湾“环境基本法”，其第一条规定的立法目的为：提升环境品质，增进国民健康与福祉，维护环境资源，追求永续发展，以推动环境保护。[13]而大陆《环境保护法》则规定立法目的为：为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其它公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。两相比较，直接体现了学界关于直接目标和最终目标的争论。而在《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》中立法目的的提法则更为科学，不但提出要“提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”，而且强调要“促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”。

2.科技法律的价值目标

作为部门法，科技法律既遵循一般法律价值,又关注科技自身的特点及科技法律制度调整的社会关系的特殊性。

一是要以人为本。科技活动尤其是类似核能应用此类高科技活动，其主体是人，其最终目的也是为了人的利益和发展。具体而言，既要要保障科学研究者的自由和权利，更要尊重人的生命与尊严，才能实质性地保障全社会和人类整体享受科技进步带来的利益，从而摆脱现代困境、保障未来生存的出路。

二是要保障安全。英国政治哲学家托马斯·霍布斯曾经指出：“人民的安全是至高无上的法律”。[14]保障安全不仅是法律的基本价值追求，也是当代风险社会提出的必然要求，坚持保障安全就是要坚持把人的安全与发展放在首位。风险社会的本质和特征赋予了“安全”更丰富的内涵和外延，不仅仅指人类生存安全，还包括国家安全、社会秩序与个人生活安全等方面[15]。其中，从国家安全的角度看，又涵盖了国防安全、外交安全、公共安全、经济安全、信息安全、生物安全和环境安全等内容。

三是要全面协调可持续发展。全面协调发展即要求保证科技、人类与自然各个组成部分在发展中都是相互协调的，不仅要同向发展，而且发展的速度或数量比例关系要相互适应，特别要避免人类自身发展、科技进步的无意识后果与自然生态保护之间的矛盾。可持续发展，是指既满足当代人的需要，又不对后人满足其需要的能力构成危害的发展，强调发展进程的连续性、持久性。代入法律的语境而言，即要以公平为核心，关注科学研究的合理性界限，坚持对法的实践理性的追寻，寻求不同价值之间和谐相处的临界区域。

（三）从核能法律制度自身来看

核能法律制度是法律体系的有机组成部分，它遵循法律的一般原则，同时也是所属部门法价值目标的具体体现，三者之间关系是个别与一般、特殊与普遍的关系。下面具体分析其间异同。

1.自由的价值。洛克曾说：“哪里没有法律，哪里就没有自由。”[16]自由是法律追求的基本价值，法律是自由的保障。一般法律中主要强调的是法律对强权的限制。核能法律制度所追求的自由，具有自身的特殊性，首先是对利用核能这种科学行为自由的保障，但它一定是在法律划定范围、设定条件的保障下的自由，避免无理由的权力干涉。同时，也需要公权力以积极介入的方式，提供各种物质与行业保障。其次表现为人类的解放与自由，极大丰富的物质条件是人类摆脱劳动异化和社会奴役的基础。核能和平利用作为高科技行为，是国家经济、社会发展的基础之一，核能和平利用的历史和现实证明，其极大的缓解了人类能源危机。

2.安全的价值。一般法律所追求的安全价值包括生命财产安全等内容。核能法律制度中的“安全”内涵范围较广，其一，促进核能行业的发展，为国家安全、社会公共安全、人类安全、能源安全提供了物质基础和技术支持。其二，它防止核能的超范围滥用和不安全使用，为基本人权安全提供法律保障。其三，它防止核能利用技术等本身的不确定性、高风险性以及副效应给人类、环境带来的危害，起到了兴利除弊的作用。

3.公平的价值。公平在法律领域中可以称为正义、平等,是法律始终追求的最高理念，主要体现于法律的公正性、普遍性，关注的是同一个国家、同代人之间的公平，强调法律面前人人平等。但核能法律制度作为自然资源和环境保护法的重要内容，其所关注的平等与公正，不但指同一代人，不论国籍、种族、性别、经济水平和文化差异，在要求良好生活环境和利用自然资源方面都享有平等权利的代内公平，而且也关注核能运用的负面影响所带来的代际公平问题。

4.和谐的价值。一般法律所追求的和谐，主要是调整人与人之间的社会关系，保证人们拥有能够和平相处的社会秩序。核能法律制度隶属于自然资源和环境保护法，所调整的范围更加广阔，不仅调整人与人之间的社会关系，追求社会秩序的和谐，同时也调整人与自然的关系、科技发展与社会进步的关系等。核能利用的两面性、环境的脆弱性与人类追求进步的要求，最优状态是协调发展，放任任何一方都会带来另外两方的失控或毁灭，因此核能法律制度强调的是更高层面的和谐。

四、构建以安全为内核的我国核能法律制度

法的价值的多维性，说明主体的需要和利益具有多面性和多层次性。自由、安全、公平、和谐等价值都在核能法律制度中占有重要的地位，但都不能孤立地、单独地表现为终极和排他的法律理想，他们之间相互结合又相互依赖，整体对核能法律的性质和实效具有重要影响。在构建一个成熟、发达的法律制度时，各种价值在其中都有适当的位置，相互之间发生良性调和，本文认为，对于风险社会的高风险性行为——核能利用而言，安全价值对其他价值而言具有导向和限定的作用，其乃规制核能利用的法律制度所应遵循和秉承的核心价值，安全应当是核能法律制度应追求的最高层次的长远价值。

纵观现有的涉及核能的各类法律法规，安全价值的体现皆在其中占有统领地位。前文已提到的国际立法《核安全公约》，便将“安全”二字嵌入公约名称，不言而喻的点明了其核心思想，并于第一章第一条在阐明立法目的时再次强调要“在全世界范围内达到和保持一个高水平的核安全”。美国《1954年核能源法》在第3条“立法目的”中说明要“最大限度地拓宽、协调和平使用核能源与公共防御、国家安全、公众健康，以及公共安全之间关系”，并且要“在公共防御和国家安全允许条件下尽可能广泛地扩充核技术”，还制定了《1980年核安全研究、发展与演示法》，从法律层面认定了各方的核能安全责任，即：“保证核电站设计核运行的安全和可靠是设施拥有者和运行者的绝对责任，联邦政府在保障核电站安全事务上的恰当责任”[17]。德国《1959年有关原子能和平利用及保护防止危害的联邦法案》中也将“保护生命、健康和财产免受核能和游离辐射的影响”、“预防国家因为利用核能而受到任何内部、或外部之安全威胁”作为重要内容阐释。日本现行的《原子能政策大纲》及《地球温暖化对策基本法案》也明确宗旨：“在安全第一以及国民理解和信赖的基础上切实进行原子能的利用”。

综上所述，我国核能行业的健康可持续发展取决于相关核能法律制度的完善与发展，取决于安全理念和安全价值在其中统领作用的切实发挥。本文认为，构建以安全为内核的我国核能法律制度，在立法方面建议从以下几个方面着力，以供修订中的我国《原子能法》参考。

一是在在法律名称层面上，开宗明义，为我国核能基本法命名时将“安全”二字嵌入，类似我国《道路交通安全法》、《食品安全法》、《安全生产法》等，例如“核能安全法”或者“核能利用安全法”。

二是在核能基本法条文中，明确“安全”在核能法律价值追求和立法目的中的核心地位。正如我国《民用核设施安全监督管理条例》、《放射性污染防治法》等现有核能相关规定中强调的，“安全第一”的描述可以沿用。此外在基本法以下的配套法律法规中，安全价值的总领作用也应保持延续。

三是在基本法的篇目章节编排中，可以“安全”贯穿，例如设置安全使用、安全预防、安全应急、安全责任等内容，更为关键的是将不用等级、不同内涵的安全要求贯穿于规制核能利用全过程的条款之中。

四是在行政执法和司法实践中，也应以安全标准为核心的判定准则和考量依据。

参考文献

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