内容提要：2007年国务院批准了国家核电发展规划，中国核工业集团根据国家政策导向，编制了中核集团核电发展规划，对秦山核电基地进行改革试点。通过改革，秦山核电基地在现有法律框架下降低了生产、管理成本，但在燃料进口、储备，核电站后处理等方面仍受到现有法律的束缚。

　　关 键 词：核电;改革;法律

　　一、改革前运营情况

　　秦山核电站坐落在浙江省海盐县，始建于1984年，隶属于中国核工业集团(以下简称中核集团)，经过20余年的发展，海盐地区形成了核电基地，基地共有9台机组，其中已建成7台机组，正在建设两台100千瓦时机组，总装机容量630万千瓦时。9台机组由中核集团下属的三个公司分别管理，即秦山核电有限公司、核电秦山联营有限公司和秦山第三核电有限公司。三个公司都为独立法人，分别负责独立运营3台、4台、2台机组。三个公司运营的都是核能发电机组，地理上毗邻，管理、生产上有较大的互通性，但由于三个公司相互独立，根据生产需要和现有法律法规，分别配置了独立的生产、管理、安全、保卫、环境应急等体系，造成了社会资源、公司资源的浪费，具体体现在：

　　(一)资源无法统筹调配

　　1.安全生产

　　为达到国家核安全局对核电站安全生产的要求，核电站需要储备一些机组关键设备和专用检修工具，以确保机组稳定运行。这些关键设备和检修工具通常单价较高，且有保存期限。由于三个公司各自独立，只能同时储备一些相同的关键设备、专用检修工具等，造成了极大的库存浪费。

　　2.环境监测与应急相应

　　根据《核电厂核事故应急管理条例》(1993年国务院令第124号)，核电站须编制应急相应计划，成立专门的环境应急机构，具备辐射监测系统、防护器材、药械和其他物资。核事故应急工作的设施、设备和通讯联络系统、辐射监测系统以及防护器材、药械等，应当处于良好状态。目前只有秦山核电有限公司成立了专门的环境应急机构，另外两个公司委托秦山核电公司进行环境监测、核事故应急管理。由于环境应急属于委托管理，在一些紧急事项的协调上存在一定时滞。

　　3.电站保卫

　　根据《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》，核设施营运单位直接负责所营运的核设施的安全，对所营运的核设施的安全、核材料的安全、工作人员和群众以及环境的安全承担全面责任。三个公司为保证核设施安全，虽然地理上毗邻，仍分别成立了保卫机构，当地政府派驻武警中队、消防中队分三处保卫三个核电公司。

　　4.人员培训

　　根据《中华人民共和国放射性污染防治法》，核设施营运单位应当对其工作人员进行放射性安全教育、培训，采取有效的防护安全措施。为此，三个公司分别成立了专门的培训机构，除对本公司职工进行培训教育外，还需对承包商进行培训，由于承包商通常同时履行3个公司的劳务服务合同，造成了重复培训和资源浪费。

　　5.放射性废物

　　根据《中华人民共和国放射性污染防治法》，核电站的废气、废水、固体废物需要专门处理;核设施营运单位应当制定核设施退役计划。废气、废水通过各个机组的去污处理后排放到环境中，一些无法去污的固体废物和燃烧后的核燃料只能建造专门的储存场所进行保存，并由专人进行实时监管。三个公司分别建立了各自的固体废物储存场所，造价高昂。经过10余年的存放，存放地的容量已不足，需要扩建或建造新的存放场所，而建造三个容积小的存放场所成本远大于建造一个大的存放场所。

　　(二)机构重复人员臃肿

　　三个公司配备都完整的财务、人事、检修、培训、运行、保卫、技术、设备、核安全、新项目、党政工团等部门，机构设置重复，机构内部人员臃肿，工作不饱满，没有形成规模效应，难以控制非生产性成本。

　　(三)新项目低水平重复建设

　　在国家在大力发展核电的政策支持下，三个公司都成立了新项目管理机构，每圈定一个厂址就成立一个项目管理机构，组织相应人员，项目开工后项目组成员就留在新项目。因此每个新项目都是重零开始，缺少项目开发人力资源积累和经验积累。

　　二、改革后情况

　　(一)改革后核电基地公司治理结构

　　2010年中核集团启动对秦山地区的改革，在秦山地区成立中国核能电力股份有限公司(以下简称中国核电)，将原中核集团持有的三个公司股份转给中国核电。中国核电对原秦山地区三个公司进行人员资产重组，三个公司由原来4000余职工缩减到300余人，成立一家业主公司(目前为筹备组)，其余人员成立中核核电运行管理有限公司(以下简称运行公司)。业主公司作为电站所有机组的所有者，负责发电机组的日常经营管理、在建机组管理、对运行公司进行监督、开发新项目等工作;运行公司在业主的委托下运行、维护发电机组。

　　经过改革，三个公司合并为一个业主公司，组织机构由原来的总计70余个部门缩减到现在的10个，业主公司的非生产性成本得以降低。同时，运行公司进行了内部整合，集中2700名生产人员成立一、二、三分厂，专门从事检修运行工作。业主和分厂以外的900余人成立专业中心，为分厂提供服务支持，并作为人才储备中心。

　　(二)改革后的管理提升

　　改革后对原三个公司依据相关法律、法规和监管部门的要求而分别设立的机构、配置的设施等进行整合，在满足法规和监管要求的前提下降低成本，提高效率，具体体现在以下几个方面：

　　1.安全生产。新公司仓储采购进行统一管理，备品备件统筹分配，在满足各个机组安全生产的前提下将整体库存维持在一个较低水平，降低了生产成本和财务成本。

　　2.环境监测与应急响应。成立环境应急中心统一对秦山地区环境进行监测，对各个机组的放射性排放进行统筹管理，避免了因不同公司的机组同时排放废气废液造成环境放射量突然超标。

　　3.人员培训。成立培训中心，统一编制秦山核电基地员工和承包商的培训计划，降低成本，避免重复培训。

　　4.电站保卫和固体废物处理。通过改革，将生产、保卫机构形式上整合在一起，在很多方面体现了管理水平的提升。但由于整合时间较短，在电站保卫和固体废物处理方面的规模效应尚未体现。

　　三、现有法规对核电发展的影响

　　(一)核材料管制

　　根据《中华人民共和国核材料管理条例》第三条，“我国对核材料(指铀、钚、氚等核能发电原料)实行许可证制度”。不论秦山核电基地改革前还是改革后的公司，在核材料购买、储备上受到极大限制，基本不能对企业生产所需的铀原料进行自主采购和储备。公司购买的铀由主管部门指定供应商并制定统一价格，在国际铀价上升时国内铀价随之上涨，而国际铀价下跌时却按兵不动。

　　截至2009年1月1日,世界已探明铀储备的为630.6万吨，未探明铀储备为1040.1万吨。据世界核协会(WNA)统计，2010年世界铀矿产量为53663吨，联合国经济合作与发展组织核能局原子能委员会(NEA)和国际原子能机构(IAEA)估计，世界铀矿产量将在2020年达到顶峰。据美国能源署(EIA)预计，2008-2035年亚洲核发电量增长最快，中国和印度将成为未来核电消费增速最大的国家。摩根斯坦利预测2012-2020年，核能发电铀需求将从2012年的64300吨增长到88800吨。2014年，全球铀出现供需缺口，2020年供需缺口达7580吨。

　　日本福岛核事故已过去1年多，国内核电建设重新开启，世界范围内的核电发展也开始复苏，国际铀价止跌回升。由于产铀国集中在个别几个国家，产能不足且世界各国对铀的需求十分旺盛，造成了铀价在短期内快速上升。从长远来看，核能作为清洁高效能源，在水电基本饱和，风能太阳能还未取得技术突破的情况下，将长期作为各发达国能源发展的基本手段，铀价也将随之逐步攀升。

　　铀既是核能发电的原料，也是重要的军事战略物资，在世界范围内，我国属于贫铀国家。国内的铀原料不论从储量还是产量上都不能满足我国核能发电的快速发展。目前国内还没有形成完善的国家铀储备机制，也不允许民间进行铀储备。核电公司握有富余资金，有强烈的愿望在国际铀价波动时进行战略储备，但受制于许可证制度，无权进口铀并储备。

　　(二)核电厂厂址保护

　　核电厂厂址作为核电站的载体，对核电产业的发展有着决定性的影响。由于核电厂址条件苛刻，核电站建设迅猛增长，厂址资源相对稀缺，核电厂址已成为国内各大电力投资集团重要的战略资源。

　　核电厂厂址资源是指一个厂址要满足的诸多条件：适于建造和运行拟建核电厂的设计与技术可行性;厂址所在区域可能发生的外部人为事件和自然事件;放射性物质的环境容量;环境、应急需求;在所选厂址上建造和运行拟建核电厂的经济合理性等。根据国家环境保护总局发布的国家标准《核电厂环境辐射防护规定》 、国家核安全局发布的《核电厂厂址选择安全规定》对厂址标准作出了十分严格和细致的规定，要符合人口密度与分布、土地及水资源利用、动植物生态状况、农林渔业、工矿企业、电网连接、地质、地形、地震、海洋与陆地水文、气象评价指标的历史情况或实际情况。

　　根据国防科技工业委员会发布的《核电厂厂址选择工作的基本程序》，核电厂选址工作分为厂址勘查阶段和厂址评价阶段。厂址查勘阶段：厂址查勘的目的是在考虑技术、安全和环境及经济方面的问题之后，确定两个或若干个优先候选厂址。它涉及对大区域的研究与调查，其目的为否定不可接受的地区，随后再对位于其余可接受的地区内的厂址进行系统筛选、选择和比较，完成对厂址的初步可行性研究。厂址评价阶段：包括对初步可行性研究报告审查批准的一个或若干个优选厂址的研究与调查，从技术、安全、环境和经济各方面，特别是从安全可靠性和环境相容性的观点出发证明该厂址是可接受的。

　　由于核电厂厂址要求极高，符合建核电站的地点相对较少。核电公司在选择厂址期间投资大、专业性强、风险高、周期长。在厂址勘查和厂址评价阶段可能出现当地政府为了短期经济利益占用核电厂址，使核电公司损失大量人力物力的投入，也造成国家核电厂厂址的浪费。

　　(三)退役

　　1.退役介绍

　　核电站设计的使用寿命一般为30-40年，通过延寿，部分核电站寿期可增加至60年。寿期到后将停止运行，进入退役阶段。退役是核电厂的重要工作阶段，退役相关工作的质量、辐射控制、经济性、对人员和环境的影响等，直接影响核电行业的发展。中国大陆最早的秦山核电站为实验堆，设计寿期30年，如不进行延寿工作，最早将于12年后停止运行。

　　核电站停止运行后主要采用三种方案处理：立即拆除、安全封存(延缓拆除)以及掩埋处理。对发生核泄漏事故的切尔诺贝利核电站，苏联采取了封存掩埋处理，其他正常停止运行的核电站，大多采用拆除方案。

　　退役的拆除方案分为三个阶段。 第一阶段监护封存期，安全壳建筑物保持封闭，按规定进行监测，等待污染物放射性衰变到一定程度。第二阶段局部拆除期。在这一阶段，拆除堆内易于解体的部件。在去污以后，如辐射安全允许，可以拆除安全壳建筑物。期间对厂址仍要按规定进行监测。第三阶段恢复建设前的自然原貌或在原厂址上建立新的核电站。在这一阶段，拆除所有有放射性的材料、设备与部件，保留下来的设备和部件其污染已被减到可接受的水平。整个退役周期的时间则根据各个反应堆堆型、周围环境的差异，需要十到数十年才能拆除完毕。

　　2.退役管理和资金储备

　　核电厂的退役工作是一个长期过程，长达十至数十年，包括封堆、监测、拆卸、去污、运输、后处理，还有退役工作过程中的质量监督、安全保障等。根据法国、德国、美国等退役核电站退役费用，由于堆型和外部环境不同，整个退役成本可达核电建设成本的10%-50%。

　　包括秦山核电基地在内，目前国内核电行业是一个厂址成立一个或数个核电公司，在机组停止发电后核电公司无后续收入，面对数亿至数十亿的资金需求，长达十年到数十年的持续不断退役管理，一个没有赢利能力的公司很难保证核电站的完整退役。一旦退役过程出现放射性泄露等问题，会给周边居民、自然环境带来巨大灾难。

　　为解决核电站退役资金问题，国务院在《国家核电发展专题规划(2005-2020年)》中规定：“为保证今后核电站“退役”顺利进行，电站投入商业运行开始时，即在核电发电成本中强制提取、积累核电站退役处理费用。在中央财政设立核电站退役专项基金账户，在各核电站商业运行期内提取。有关费用征收标准和执行办法由国家发展改革委会同财政部、国防科工委研究确定。”在制度上使退役资金得到保障，但目前仍缺少资金征收办法细则。在退役管理方面，目前尚没有相关法规明确规整个退役过程的监督、监测标准，没有制定负责退役工作的核电公司无力继续进行退役管理时的处理办法。

　　3.核废料后处理

　　核电站退役过程中产生的核废料按物理状态可分为固体、液体和气体3种，按活度又可分为高水平( 高放 )、中水平(中放)和低水平(低放)3种。其特征有：(1)放射性。核废料的放射性不能用一般的物理、化学和生物方法消除，只能靠放射性核素自身的衰变而减少。(2)射线危害。核废料放出的射线通过物质时，发生电离和激发作用，对生物体会引起辐射损伤。(3)热能释放。核废料中放射性核素通过衰变放出能量，当放射性核素含量较高时，释放的热能会导致核废料的温度不断上升，甚至使溶液自行沸腾，固体自行熔融。

　　核废料的后处理分为处理和处置。处理的基本方法是稀释分散、浓缩贮存以及回收利用。处置包括控制处置(稀释处置)和最终处置。控制处置指液体和气体核废料在向环境中稀释排放时，必须控制在法规排放标准以下。最终处置是将高放废料保存在地下深处的特殊仓库中永久保存，不再需要人工管理，不考虑再取回。为防止核废料对环境和人类造成危害，必须将最终处置地点与生物圈有效地隔离。

　　根据《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》第四十三条核废物处理，国家实行核燃料闭合循环政策(指核反应堆产生的乏燃料不作为废物直接处置,而进行后处理回收利用的工艺)。民用核能生产和科研等单位是其产生的核废物处理处置的责任主体。核电公司是核废物处理的主体，目前国内核电公司仅能做到将乏燃料储存在厂区乏燃料池中，没有后处理的技术和能力，也无力独自承担核废物处置的责任。

　　根据《放射性废物安全管理条例》国务院第612号令，详细规定了核废料处置的责任主体、管理主体，对核废料的处理和处置也作出了框架性规定。 在实际操作中，我国已有几处核废料最终处置备选地址，但尚未建立高放射性核废料处理厂，也没有建立起核废料处置库。我国目前尚未形成完整的核废料后处理的法规体系。现有法规规定了核废料后处理的标准和责任主体、管理主体、监督主体，在制度上为后处理提供了资金保障。但在实际执行中，责任主体无力独自完成后处理工作;管理主体只能对后处理进行许可审批，没有组织建立处理厂和处置库，也没有和责任主体共同开展后处理的规划。

　　四、对策和建议

　　(一)开放核材料进口

　　核材料是新型能源也是军事战略资源，全球对核材料的需求不断上涨而储量、产量有限。我国是贫铀国家，应逐步建立国家核材料储备制度。通过立法成立国家核材料储备库，在民间有条件的允许具备资质的企业进口核材料，在国家储备库或地方储备库集中储备。储备制度可以保护国内有限的铀矿资源，充分利用其他国家的矿藏资源。利用企业富余资金建立起国家核材料战略储备，企业也可通过核材料储备对核材料价格风险进行对冲，降低企业经营风险，既提高企业自身经济效益，也提高了国家核材料安全等社会效益。

　　(二)核电厂址保护

　　核电厂址开发周期长，投入高，需要厂址所在地地方政府的大力支持。应通过政府厂址保护条例，对处于厂址勘查阶段的厂址用地进行一定期限的保护，核电企业需在期限内完成厂址评价;将通过厂址评价的用地列入核电长期发展规划，以政府条例的形式立法保护厂址资源不被其他项目占用。厂址保护条例可以保护国内有限的厂址资源，保护核电企业厂址开发的大量投入，提高企业开发新厂址的积极性，保证核电行业可持续发展。

　　(三)退役

　　核电站退役是一项复杂的系统工程，需要资金、技术、配套设施和长期管理。目前通过国务院规划、条例和立法解决了退役资金的有无问题。未来几年是国内核电机组建成运营的高峰期，应及时制定针对不同堆型、厂址环境的核电机组退役资金征收办法细则。

　　国内在退役技术和后处理等配套设施研发、建设上落后于世界先进水平，应该引进国外先进技术和标准，建立我国的核电站退役质量保证体系、核废料后处理管理办法和标准、完善验收标准、建立环境评价体系等。