内容摘要：中国石油业的市场化改革是影响中国经济平稳发展的重要环节之一，但与之相配套的燃油税改革政策却迟迟无法出台。燃油税改革具有促进石油安全、矫正道路使用和污染外部性以及促进经济发展方式转变的三重意义，三者间呈现出同方向变化的特征。在燃油税改革的优化政策选择上，建议主要采用从价税制，并逐步将现行石油税率调整至最优税率，同时努力扩大石油业的市场准入，增强产业竞争性，以避免燃油税和石油价格市场化改革后寡头企业过度转嫁税负的问题。中国燃油税改革进展迟缓的根本原因在于缺乏政治动力，即在交通部门和其他部门之间、中央和地方之间存在巨大的制度转换成本。因此，要顺利推进燃油税改革，必须设计出中央与地方、部门间激励相容的改革路径。

关键词：  燃油税改革  政策设计  政治动力学 

随着经济的发展，中国的石油消费量和进口量大幅增长。在过去的15年里，中国从石油净出口国转变为仅次于美国和日本的全球第三大石油净进口国，石油对外依存度已达到50%左右。国际油价的大幅波动和上涨严重影响到中国经济的平稳增长，石油安全已成为影响中国改革开放进程的重要因素之一。石油安全包括三个问题：能不能买得到，能不能运得回来，以及以什么价格买到，前两者被称为可获得性风险，第三个问题被称为价格波动风险（张宇燕、管清友，2007），其中第三个问题是真正需要关注的现实问题（何帆，2007）。近年来，中国逐步推进石油业的市场化改革，配套的能源法及燃油税费改革等也在加紧研究和积极推进中。以下从理论分析和国际比较的视角，探讨燃油税改革对中国石油安全和经济发展的意义，进而结合现实分析中国燃油税改革的政策选择及其前景，并就《能源法（征求意见稿）》存在的若干问题进行探讨。

一、燃油税改革的三重意义

对石油进口国而言，国际石油价格及其波动会影响到其贸易利得，并通过投入品价格等渠道影响经济的平稳运行。相对于其他经济政策，燃油税的征收更有助于抑制油价波动，增加石油贸易利得，促进石油安全；石油的消费还造成道路拥挤、环境污染等外部性，燃油税有助于矫正外部性，提高石油利用效率；同时，燃油税征收还可以激励其经济结构调整和产业结构升级。

“寡头”国家可利用多种经济政策影响商品的国际价格，其中最传统的政策是最优关税。但批评家认为，关税政策容易扭曲国内生产，并且违背WTO非歧视原则（如Krugman，1987；Newbery，2005），因而其福利结果和现实可行性都存在问题[1]。另一个思路是利用对冲机制（如何帆，2007），即通过对资源性商品产地（包括铁矿、油田等）的投资，实现商品价格与投资收益之间的正向联系，以投资收益的增加对冲进口成本的上升。但这一机制的运用面临两大障碍：一是要求价格上涨更多地转化为投资收益，但在资源国有化或投资东道国改变资源税收（包括所得税）政策的情形下，价格上涨未必能转化为投资收益的增加，对冲机制可能无法有效运行[2]；二是由于投资者与消费者可能并不相同，因而无法完全实现投资收益向消费者的转移，也就无法避免价格波动和上涨对宏观经济的影响。

另一项被公认为可促进石油安全、影响国际油价的政策是石油储备。《能源法（征求意见稿）》中明确提出：“国家建立能源储备制度，……，提高能源应急处置能力，保障能源供应安全。”石油储备的运用主要是着眼于能源应急，“针对能源供应严重短缺、供应中断、价格剧烈波动以及其他能源应急事件，维护基本能源供应和消费秩序，保障经济平稳运行。”如果石油储备尤其是战略石油储备仅仅用于克服可获得性风险，即前述的能不能买到和能不能运得回来的问题，以上规定合乎情理。但对于利用石油储备平抑价格波动的观点，则值得商榷。由于石油储备存在挥发-抑制效应（volatility-depressing effect），即石油储备可通过在短期内的释放而压低国际和国内石油价格，但储备的建立和恢复却又可能促进价格升高，因而其对于国际石油价格的影响是非常有限的，并不存在长期的稳定价格的作用。实际上，石油价格波动的成因非常复杂，可能来自石油市场供需结构的变化，也可能是因为政治经济事件导致的可观测到的石油供给中断或大幅减少。由于存在信息限制，政府对前一种因素的形成原因和价格波动的持续周期无法进行准确判定，因而很难利用储备来平抑石油价格的剧烈波动，反而会持续消耗储备资金，加重财政负担。对此，美国副总统切尼就多次宣称，美国高达约7亿桶的紧急石油储备应该用于供应中断，而非调控油价，其原因绝非单纯为了迎合能源利益集团的利益那么简单[3]。

更易实现且能更有力地影响国际油价的政策是石油进口国和消费国的国内税政策（主要包括燃油税和增值税等间接税），它能直接影响石油生产和消费决策。国内石油税影响国际石油价格的作用机制为：“寡头”石油进口国的石油间接税导致其国内石油价格变化，改变消费者行为并影响消费量，消费量的改变将直接影响石油进口量，从而改变国际石油市场的供求格局，导致国际石油价格变化。从供给方面看，虽然理论上石油出口国尤其是欧佩克可在石油消费国和进口国的需求下降时，像纯垄断者或卡特尔那样，通过严格控制产量以维持较高的国际石油价格，但大量实证研究证实，国际石油市场上存在向后弯曲的石油供给曲线（Cremer and Salehi-Isfahani，1980、1989）；欧佩克仅具有有限的产量控制能力，而且其他石油出口国更多是按照市场价格进行生产（如Griffin，1985）。由于石油出口国的石油供给与其经济发展密切相关，维持其经济发展或者说“目标收入”也可能约束石油出口国（集团）控制石油产量的能力。因而，一方面石油出口国和大型跨国石油公司获得大量的垄断租金，另一方面其产量控制能力不强，这就使得石油进口和消费大国能通过其国内税的征收负向影响国际石油价格，而对自身的消费量和进口量影响有限，二者相结合有利于像中国这样的石油进口大国通过国内税来获得定价权优势。

孙泽生、宋玉华和林志乾（2008）对1970-2005年美国、欧盟和日本的实证研究发现，国内税对国际石油价格有显著的负向影响。美国、欧盟和日本国内石油税率的提高都会导致国际石油价格下降，但下降程度不同：欧盟最高，国内税提高1%将导致国际石油价格下降1.22%；美国居中，国内税提高1%将导致国际石油价格下降0.90%；日本最低，国内税提高1%将导致国际石油价格下降0.87%。这一结果正好与欧、美、日三方的石油进口量相对应：欧盟的石油进口量最大，国内税对国际石油价格的影响程度最高，可将税负的增加全部转嫁到国际石油市场；美国的石油进口量居第二位，其国内税对国际石油价格的影响程度也处于第二位，弱于欧盟，但强于日本；日本的石油进口量低于欧盟与美国，其国内税对国际石油价格的影响程度也最低。美国、欧盟和日本的案例都表明，“寡头”石油进口国和消费国的国内税率的增加不仅影响国内价格，还通过税负转嫁影响国际市场价格。因而，包括燃油税在内的国内税政策是“寡头”国家影响国际石油价格的有效政策。

作为世界第三大石油进口国和第二大石油消费国，中国具有潜在的市场势力和参与国际石油定价的能力。但将潜在的市场势力和定价权转化为现实的定价能力还依赖于中国能采取适当的公共政策，包括燃油税在内的国内税政策可以起到这样的作用。中国完全可能利用大国地位，通过国内石油税（主要是燃油税政策），影响国际石油价格，将部分国内税税负转移给国际石油市场。同时，由于国内税不会造成国内石油生产的扭曲，更有利于保护国内石油资源，福利上要优于传统的贸易政策。因而，燃油税改革不仅有助于扩大石油贸易利得，也有利于长期促进中国的石油安全，这是中国燃油税改革的意义之一。

燃油税等国内石油税之所以能有效地影响国际石油价格，其原因在于它能直接将税收与消费价格联系起来，以影响石油的消费量。作为间接税，燃油税可实现“多用多缴，少用少缴”的税收原则，直接将道路的使用频度反映在所支付的燃油税负中，在改善石油利用效率的基础上更好地体现税负公平。通过燃油税收入为道路养护及建设融资，可以更好地体现使用者付费、多用者多付的原则，有效克服中国现行养路费政策存在的激励不当、融资不力等问题。燃油税改革一方面能有效地将养路费政策所导致的道路使用外部性内部化，另一方面还有助于矫正道路拥挤，尤其是城市道路拥挤的外部性。二者相结合，可以提高中国的石油利用效率，减少污染物排放，有效改善环境质量，这是中国燃油税改革的意义之二。

长期以来，中国一直通过价格管制来避免石油价格波动。在国际石油价格高企的今天，这一管制政策不仅无法反映实际的市场供求状况，导致了国内石油市场上成品油的“价格倒挂”和供给短缺现象，而且由于在炼油和成品油进口环节存在政策性亏损，政府每年需要为此背负沉重的财政负担。如中央财政2005年和2006年分别给予中石化100亿元和50亿元的亏损补贴，2007年及2008年一季度又给予其123亿元亏损补贴。《能源法（征求意见稿）》中明确提出，“国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场调节与政府调控相结合，以市场调节为主导的能源价格形成机制。”中国石油价格形成机制的市场化改革中，燃油税政策的推行及税率的合理制定可有效改善目前石油价格扭曲、政策执行成本高的问题。消除石油价格扭曲可以有效激励产业结构升级，促使中国从粗放型发展模式向集约型发展模式转变，这是中国燃油税改革的意义之三。

二、燃油税改革的优化政策选择

燃油税改革具有促进石油安全，矫正道路使用和污染外部性以及促进经济发展方式转变的三重意义，三者间呈现出同方向变化的特征，每一层面的迫切性都不言而喻。中国的燃油税政策应该怎样进行优化设计，以尽可能推动实现上述的三重目标？

（一）税率的选择

从国际经验看，由于石油消费的需求弹性较小，需求比较稳定，很多国家都将石油国内税作为拉姆齐税来征收，成为政府财政收入的重要组成部分。据澳大利亚财政部2001年的估计，大多数经合组织国家的石油税率都非常高，石油税，主要是汽车燃油税，一般都占到国家财政收入的10%以上。以2004年为例，欧盟国家税负占税后价格的比重普遍在70%左右，日本略低，美国的比重也达到了26.8%，并且在此前的20余年中各国的石油税（主要是燃油税）税率出现了明显的上升。但各国并不是把燃油税作为影响国际石油价格或矫正外部性的政策工具，其调整实际上是由各国国内的政治经济需要来决定的。

从理论上看，最优税率可分别根据促进贸易利得最大化以及外部性最小化的目标而确定，理论模型主要是从贸易利得最大化这一角度来进行分析（如Bergstrom，1982；Parry and Small，2002；孙泽生、宋玉华和林治乾，2008）。笔者利用2005年数据进行的最优税率估计发现，美国、欧盟、日本的实际税率与最优税率之间存在显著差异：美国的最优税率大大高于其实际税率，日本的最优税率低于其实际税率，只有欧盟的最优税率和实际税率比较接近。对中国的估计结果显示，在需求弹性为0.5时，中国的最优从量税率为14.40美元/桶，最优从价税率为7.34美元/桶。2005年中国实际的国内石油税率约为6.53美元/桶，其中主要是从量税（约占58%），略低于7.34美元/桶的最优从价税率，不足最优从量税率的50%。但实际上中国的长期石油需求弹性要低于0.5，林伯强、陈智文（2007）估计的中国长期石油需求弹性仅为0.345，得出类似结论的还有Cooper（2003）的研究[4]。因而，中国的最优税率应该高于以上的估计值，实际税率与最优税率的偏离也更为明显。同时，随着中国石油消费量的增加，占世界石油消费量的比重还将提高，中国的最优石油税率也将有所提高。这都表明我国当前的国内石油税明显偏低，有进一步提高的空间。

（二）税制的选择

虽然在完全竞争市场中，从价税与从量税两种政策工具是等价的，但大量研究表明，在不完全竞争市场结构中二者具有非等价性（如Musgrave，1953；Bishop，1968）。Skeath and Trandel（1994）的分析表明，寡头市场结构下从价税比从量税下的税收收益更大，即使对每单位产出征收同样税额的从价税和从量税，从价税也使得企业有激励更多生产以减少税负。在考虑税负可向国际市场转移的条件下，最优从价税率要低于最优从量税率，原因在于从价税制可改变需求曲线的斜率，使之变得平缓，从而削弱了寡头卖方的市场势力；而从量税仅影响需求曲线的截距，其对于国际价格的影响要明显弱于从价税制。并且，从价税制还具有较好的稳定国内石油价格的作用。这是因为，在同等税率条件下，从价税额随石油价格上升而增加，并通过“寡头”石油进口国的需求调整而影响国际石油价格，最终促进国内石油价格的稳定性。单纯从影响国际石油价格、稳定国内石油价格的目标出发，从价税是更优的政策工具。但现实中，由于很多石油进口大国都将石油税作为政府财政收入的重要组成部分，以稳定税收和预算。现实中，包括美国、欧盟和日本在内的各主要石油进口国（集团）主要采用混合税或以从量税为主的税制。

3.完善石油业产业结构

不同的石油业产业结构直接影响到燃油税税负向国内价格和消费者的转嫁程度。大量实证研究证实，生产商的同质性有助于卡特尔的形成和稳定（如Dick，1996）。在产业同质性很强、竞争性较弱的市场上，税收政策对其利润的影响也呈现出同质性，生产商之间组织和串谋成本较低，对公共政策的影响也更大，可更容易地通过共同行动来保持其利润。因此，在产业同质性很强、竞争性较弱的市场上，国内税负更多地由消费者承担，由此导致的国内石油价格过度调整一方面削弱了国内石油价格的稳定性，另一方面又因为石油生产商从价格过度调整中所获得的巨额利润而引发衍生的政治经济压力和税负公平性问题。

以国际经验来看，美国的国内石油产量较高，其石油业主要包括两类主要的竞争对手：国际石油公司和国内石油生产商，二者之间存在激烈竞争。欧盟虽然有一定的石油产量，但集中在英国、挪威等少数国家，各国的国内石油价格主要受到国际石油公司的影响，竞争性弱于美国。日本的国内石油产量不足总需求的1%，且明显缺乏弹性，其石油进口主要由4家大型石油公司控制，而且日本从1962年起，就立法对石油业进行了长期的规制，石油产品价格受到基于标准价格的油价规制政策的约束，直到2001年才完全废除，因而日本国内石油市场的竞争性最弱。在此产业结构背景下，欧盟和日本由于不存在国际石油公司和国内生产者之间的竞争或竞争很弱，石油税的增加除影响国际价格之外，还会促使国际石油公司将部分税负转嫁到国内价格的上涨中，以保持甚至扩大其利润；而美国由于存在国际石油公司和国内生产商之间的较强竞争，石油税向消费者的转嫁程度和对经济的冲击也较低，石油税使得美国的石油生产商利润趋于减少（孙泽生、宋玉华和林治乾，2007）。

中国的石油业产业结构呈现明显的寡头市场结构，产业竞争性较弱，同质性较强，目前要依赖于石油价格管制政策来约束石油生产商的价格过度调整能力。在石油价格的市场形成过程中，现有石油生产商的价格过度调整能力很可能会得以释放，将国际石油价格的波动放大，形成对国民经济的负面冲击。为促进石油安全等目标而推进的燃油税改革，也可能被石油生产商推进为石油价格的大幅上涨及其利润的大幅增加，导致燃油税改革目标难以实现。《能源法（征求意见稿）》中规定，“鼓励各种所有制主体依法从事能源供应业务，促进能源供应市场的公平有序竞争。”但鼓励竞争的原则还应该从石油批发、零售、进出口扩展到石油生产环节，逐步扩大石油企业的异质性和竞争性，为最终解除石油价格管制，实现石油的市场化定价提供市场条件，也为燃油税改革后国民经济的平稳发展和税负公平提供市场条件。

三、中国燃油税改革的政治动力

前文已阐明，包括燃油税在内的国内石油税政策不仅有助于影响国际石油价格，还能保护国内石油资源，在福利意义上要优于传统的贸易政策，有利于缓解能源和环境压力，促进经济结构调整。但中国的燃油税改革在1994年左右提出至今尚未得以实施[5]。改革能否顺利进行，需要考虑两方面的政治动力学因素：一是，需将现行的养路费体制转型为燃油税体制，这一改革会带来相应的制度转换成本；二是，燃油税与养路费的不同征收方式及税率的调整会导致不同石油消费者利益的重新分化，因而会带来不同消费者群体对燃油税改革的不同预期收益，影响其对改革的政治支持度。

整体来看，中国的石油消费者现在必须支付的石油税费主要包括石油增值税、消费税和养路费，前二者按所消费的燃油数量征收，税率约为9%左右，养路费则与燃油消费量（或者说行驶里程）无关。因此，燃油税改革完全可分解为两个改革步骤：一是将现行的养路费转换为燃油税，二是在燃油税体制建立后，调整燃油税税率。如仅仅考虑第一步，将现行的养路费等额转化为燃油税征收，既可以体现“多用多缴，少用少缴”的公平税收原则，又不会明显提高现行的燃油价格；而税率调整则可以放在燃油税体制建立后，按照国内经济环境和国际油价变动情况，相机完成，改革相对比较容易。问题是，中国在十余年的长时期内都无法完成从养路费体制向燃油税体制的改革，显然，税率调整和油价变化的影响只是次要因素。因而我们有必要更多地关注燃油税改革所需克服的制度转换成本。

制度转换成本的一个层面是在部门之间。中国现行的养路费体制是交通部门以车辆吨位按年征收，除此之外，交通部门还征收公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客附加费等费用（养路费占主体，约为80%），这些费用主要由交通部门和地方管理和支配；而燃油税改革预期将这些费用全部转换为燃油税征收，征收、管理和支配权也从交通部门转移到税务和财政部门，这就影响到交通部门的部门收益。另一方面，养路费体制向燃油税体制的转型还直接影响到交通部门微观个体的收益。养路费征收、管理和支配的权限可给予交通部门相当大的自由裁量权，通过增加征稽成本、扩充征稽人员、增加行政管理费等途径，交通部门可借助养路费体制有效扩大微观个体收益和部门收益[6]。但燃油税体制将完全取消养路费体制下已形成的微观个体收益和部门收益，即使利用人员转移安置、补偿等政策，也很难给予既得利益者普遍、足额的补偿。

制度转换成本的另一个层面是在中央与地方之间。在养路费体制下，养路费等费用由地方所有，以用于地方公共物品供给——如道路养护和建设；而在燃油税体制下，燃油税则可能主要或全部归中央财政所有，这就形成了地方与中央之间的财政博弈。按照《能源法（征求意见稿）》，中央与地方分享税费收入的原则仅体现在第九十八条中，“能源资源税费收入按照兼顾中央与地方利益的原则合理分配”，而对于能源消费税则没有涉及，更重要的是，在第九十一条的能源财税政策基本原则中，未涉及中央与地方税费利益分配的问题。虽然立法过程中考虑到燃油税收的纵向转移支付，但未从制度上确保地方能从燃油税改革中获益，忽视了中央与地方间的利益协调和激励相容，因而至少短期来看，这样的改革将负面影响地方利益，难以获得地方对改革的支持[7]。

从石油消费者的重新分化来看，燃油税将使得现有的石油消费者对燃油税的政治支持产生差异：用车频度高的消费者团体（如出租车、公路运输业，等）可能从改革中受损[8]，而用车频度低的消费者（如私车所有者等）可能从中受益。由于燃油税直接将税负与燃油价格挂钩，因而道路使用频度与燃油税负直接相关，有助于减少高价格弹性消费者的用车频度，减少道路拥挤外部性，有助于增加低价格弹性消费者的收益（如减少等待时间等），因而如仅将燃油税视为对养路费体制的替代，燃油税改革对石油消费者群体间的影响可能并不明显。但因为中国目前的石油税率明显偏低，因而优化的燃油税税率不仅要替代目前的养路费等费用，而且需要进一步提高，以扩大石油贸易利得、促进石油安全，这一优化的税率将提高国内石油价格，对所有石油消费者构成影响，不利于获得消费者的政治支持。但笔者认为，燃油税改革及其税率的优化虽然可能导致国内石油价格上升，但其上升幅度还受到两方面因素的影响：（1）燃油税可促进消费节约并影响国际价格，部分税负可转移至国际市场；（2）价格上涨幅度还与石油业产业结构有关，这直接影响到石油价格管制取消后，石油生产商向消费者的税负转嫁程度。如果中国能够逐步加强石油业的竞争性，将有助于大幅减弱燃油税对国内石油价格的影响。同时，燃油税改革所带来的税收收入可以主要用以改善道路公共物品的供给，如可通过减少或部分取消公路收费降低公路运输业的运营成本，也可以通过对公共交通系统的支持改善运输效率，等等。总体上看，燃油税改革对消费者的影响可能较小。

从国际经验看，一国的石油政策往往受到国内利益集团博弈的影响，取决于各利益集团对政府施加的压力大小。在美国，虽然消费者对石油价格的敏感在政治上影响了税率的调整，但主要的制约因素则是以石油公司为代表的能源利益集团的明确反对，因为燃油税率的提高直接减少了其利润，结果是美国的燃油税率明显低于欧盟和日本；相反，欧盟和日本的石油生产商均从包括燃油税在内的石油税的提高中增加了利润，因而石油生产商不仅未成为改革阻力，反而成为改革中获益的集团（孙泽生、宋玉华和林治乾，2007）。以此来判断，中国石油消费者对燃油税改革进程的影响可能是不明显的，中国燃油税改革的政治动力学考察还需要重回到对中央与地方、部门间的利益协调及政治支持上的分析中来。为了获得改革的政治动力，在燃油税改革中努力克服现有石油税相关体制的弊端，有效协调中央与地方、石油部门与非石油部门、交通与非交通部门以及石油上下游部门间的利益冲突，在燃油税体制的政策设计中充分考虑并保障地方利益，以补偿、转移安置等方式化解交通部门的政治阻力，实现各利益主体间的激励相容，是中国燃油税改革得以顺利推进的重要前提。反映在《能源法（征求意见稿）》中，就意味着可能需要不仅仅在能源资源税费上，而且要在能源消费税等方面，将“能源税费收入按照兼顾中央与地方利益的原则合理分配”作为基本原则。

四、结论及建议

在可预见的将来，随着国民经济的进一步发展，中国对进口能源尤其是石油的依赖度还将继续提高，石油安全和环境压力将日益严峻。石油业的市场化和相配套的燃油税等改革措施具有促进石油安全、矫正道路使用和污染外部性以及促进经济发展方式转变的三重意义。燃油税改革需要从税率设计、税制设计和石油业产业结构完善三个方面进行。同时，中国燃油税改革的顺利推行依赖于其政治动力学过程，即在中央与地方、部门间的利益博弈过程，取决于能有效实现各主体间激励相容目标的改革路径。

结合《能源法（征求意见稿）》，本文提出以下几点意见。

第一，包括燃油税在内的能源税费不仅可用以影响国内市场供求，还能通过中国的“寡头”地位影响国际市场，因而燃油税还具有促进石油安全的作用。虽然石油储备可用以应对可获得性风险，但在其他无法识别波动来源的价格波动过程中，石油储备不具有应对价格波动风险的功能，因而能源应急条款中应对“价格剧烈波动”的内容值得商榷。

第二，中国石油价格形成机制改革的市场化方向已经确立，从生产、批发、零售和进出口贸易等环节逐步增强石油业的竞争性，尤其是在生产领域的竞争性，有助于在石油价格管制解除后燃油税负的公平分担，也有助于国内石油价格的相对稳定。

第三，有必要采取两阶段的燃油税制改革模式，首先完成养路费体制向燃油税体制的过渡，再相机调整至最优税率。为此，需将中央与地方合理分配税费收益的原则反映在消费税等方面，以在激励相容的基础上推动地方政府提供区域性公共物品。可考虑在中央和地方财政间合理分配、减少改革阻力的条件下，将燃油税收入主要用于道路养护、降低道路运输成本等方面，以在扩大石油贸易利得、矫正道路使用外部性的基础上，降低商务成本，推动国民经济平稳发展。

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