内容摘要：产业政策与竞争政策在制定和适用的过程中，既有一致的方面，也会存在冲突的情形，市场经济背景下大多数的领域在产业政策与竞争政策出现冲突的时候，都会适用竞争政策优先的原则。本文以中海石油并购优尼科案为例，探讨即便在典型市场经济的美国，鉴于能源产业的特殊性，竞争政策优先的原则也没有得到实现，进而研究我国能源领域中产业政策与竞争政策关系的特殊性，得出在特定情形下，当能源领域中的产业政策与竞争政策出现冲突的时候，可能会适用产业政策优先原则的结论。

关键词：产业政策  竞争政策  能源法  反垄断法

关于中海石油并购优尼科的成败得失与其中的曲直是非，可以从多个视角进行分析，而并购案是否能够完成也本应是优尼科董事会和股东会的决策行为。本文关注的问题是，在标榜高度自由贸易的美国，在能源这一特殊领域，其政府、企业、公众均没有或无法坚持纯粹的自由竞争的理念，在包括国家安全、产业政策在内的公共政策与竞争政策出现冲突的时候，放弃了一贯坚持的竞争政策优先的理念；美国国会一再讨论中海石油并购优尼科案也从某个侧面揭示出美国政府在能源领域也并未实行让市场自由调节的规则，渗透了国家调节甚至政府意欲介入市场行为的意图。本文试图以分析中海石油并购优尼科案为契机，探讨能源领域中，产业政策与竞争政策相互关系的特殊性。

一、中海石油并购优尼科案的背景

2005年6月23日，中国海洋石油有限公司 (CNOOC Ltd., 简称中海石油)向Unocal Corporation（又称加州联合石油公司，简称优尼科）发出要约，按每股优尼科股票67美元的价格以全现金方式并购优尼科，此要约价相当于优尼科公司股本总价值约185亿美元，比雪佛龙公司（Chevron Corporation）在同年4月提出每股60-61美元的现金加股票的收购价格高出约20亿美元。6月29日，雪佛龙公司并购优尼科公司的计划已经得到美国证券交易委员会的批准。这意味着雪佛龙对优尼科的并购计划已经完成最后一道法律监管程序。而中海石油并购优尼科的行为却引起了美国各方的关注，从而面临众多困难。7月１日，美国众议院以３３３票赞成、９２票反对的压倒多数禁止布什政府批准中海油并购联合石油公司，更以３９８票赞成、１５票反对通过无约束力法案，要求布什政府立即全面调查这起并购案，提案宣称中海油并购联合石油公司威胁美国国家安全。7月13日，美国众议院军事委员会(House Armed Services Committee)的委员公开指责中海油和Unocal之间的潜在并购案，认为这笔价值185亿美元的企业并购案将危及美国国家安全。众议院军事委员会表示，由中国国有企业收购这家加州的能源公司将令共产主义证券获得战略性的能源资产，从而确保中国能加速实现其军队的现代化，对东南亚特别是台湾构成更大的威胁。7月20日，雪佛龙将收购尤尼科的每股收购报价提高约2美元现金，至63美元左右，总收购价超过170亿美元，但仍比中海石油的收购价低15亿美元左右，而且仍是现金加股票的方式。7月25日，美国国会做出决定，禁止美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment, 简称CFIUS)在一份研究报告出台前完成对中海油收购优尼科的审查。这份研究报告将由美国三个政府部门联合撰写，一方面调查中国能源需求对美国安全的影响，另一方面调查美中贸易关系的互惠程度，这份研究报告必须在120天内完成。7月29日，美国参议院通过一庞大的能源修订法案，其中包括一项修订，即在8月优尼科公司股东表决前，阻止中海石油并购优尼科；该法案还包括一项条款，令美国政府正式审理中海石油收购优尼科推迟超过四个月。8月2日，中海石油宣布，中海石油撤回其对优尼科的收购要约。中海石油在宣布中指出，中海油所提出的以现金收购优尼科全部流通股的要约，总价185亿美元，有充足的资金保障，超出雪佛龙公司目前竞价约10亿美元，对于优尼科的股东来说显然价值更为优越。中海石油已提议并同意了一系列措施，以增加交易的确定性和优尼科股东对中海油报价的信心。另外，中海石油知道竞购交易将经过美国外国投资委员会的审查，按埃克松-弗洛里奧修正案(Exon-Florio) 的要求，中海石油主动提出要求美国外国投资委员会进行审查，并主动承诺对优尼科在美国的资产采取措施，从而满足美国外国投资委员会的要求。中海石油在宣布中表示，在目前情况下继续进行竞购已不能代表股东的最佳利益，中海油决定撤回其对优尼科的收购要约。

尽管中海油的董事长傅成玉曾介绍说：“优尼科所拥有的已探明石油天然气资源约70%在亚洲和里海地区，优尼科的资源与中海油占有的市场相结合，将会产生巨大的经济效益。这就是我们收购优尼科的最大理由。”。尽管得克萨斯州奥斯汀的公共战略公司总裁马克·帕尔默说：“这是一个商业交易，是一个纽约证交所挂牌的公司同另一个纽约证交所挂牌的公司间的商业竞争，目的是要提高双方股东的股值。”但是，中海石油并购优尼科案还是面临许多市场竞争之外的因素，如加州共和党议员、众议院资源委员会主席里查德·庞勃在中海石油宣布竞购的前一周就写信给总统布什，提出“美国日益需要把满足对石油的需要，放在一个涵盖美国外交政策、国家安全及经济安全的框架里来讨论，尤其是在对待中国的时候”。这些都向我们提出了一个新的问题：那就是能源领域是否存在着产业政策与竞争政策的冲突？当两者存在冲突之时，适用的是竞争政策优先还是产业政策优先的原则？

二、市场背景下产业政策与竞争政策的关系

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标，而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和，这里的干预是一个广义的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义，其实质是政府对经济活动的一种自觉的干预，以实现特定的政策目标，包括实现经济振兴与赶超，产业结构调整与转换，保持经济领先地位与维持经济增长势头等，这些政策是对社会整体利益的维护。还有学者认为，产业政策是指一个国家为了实现其经济发展的目标，提出重点发展什么产业，限制什么产业，进行宏观经济管理，规范产业组织，优化产业布局，推进产业结构合理化、现代化所制定的一整套政策体系。对产业政策运用较多的是东方社会，如日本、中国等国家，但是在美国等自由经济国家，也并非不存在实现国家宏观调控意志的产业政策，只是其较少有非常具体而明确的产业政策的规定而将关于产业政策的理念蕴含于更为广泛的公共政策中。

竞争政策一般是指市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本经济政策，其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在相关市场发挥作用，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。竞争政策以竞争法为中心，但是外延要比竞争法广泛得多，包括竞争法律法规，含有竞争规则的部门法规或其他由政府所采取的强化市场竞争的政策措施。竞争政策是一国政府对怎么样配置市场资源而做的一般制度安排，《反垄断法》则是核心竞争政策的法律化。

一个国家实施产业政策并不必然损害竞争，因为国家在制定产业政策时可以尽可能地考虑反垄断法所体现的竞争政策的理念。同样，反垄断法也并不是与产业政策互不相容的，其与规模经济也并不必然矛盾，反垄断法希望实现的是有效的，符合经济规律的规模。但是，产业政策在许多情况下并不总是积极的竞争政策，竞争政策与产业政策试图实现的具体目标和实现该目标的路径均不相同。在现代市场经济中，产业政策主要是弥补市场机制固有的缺陷，而竞争政策主要是清除市场障碍，政策的重心是不同的。在这样的情境下，竞争政策与产业政策自然会存在一定的冲突。

当产业政策与竞争政策出现冲突的时候，由于维护竞争肯定可以保持市场活力，而市场竞争和价值规律对经济的推动作用是客观现实，竞争政策对竞争的维护对经济的促进作用不言自明，而产业政策对经济的影响是需要进行研究的，因此，许多国家和地区在反垄断法立法时就选择了竞争政策优先。例如，欧共体的竞争政策与产业政策存在着冲突和矛盾，欧共体条约第3条提出的在共同体市场建立一个保护竞争不受歪曲的制度较该条提出的其他任务和措施有着优先适用的地位，即在欧共体其他政策与欧共体竞争政策发生冲突时，优先适用欧共体竞争政策。欧共体竞争政策的优先适用地位是由共同体市场经济制度以及共同体市场平等、自由以及共同市场等一系列基本原则决定的。特别重要的是，欧共体条约第157条最后还强调指出，欧共体产业的竞争力“不得成为共同体实施任何可能歪曲竞争的措施的基础。”在这种情况下，欧共体的竞争政策与其他政策相比就有着优先适用的地位。再例如美国，美国重视反垄断这类产业组织政策及其法律化，而产业结构政策及其法律化被认为没有多大的积极意义。1984年9月，美国的《经济问题杂志》曾写道：“一个世纪以来，反托拉斯法已成为美国的一项具有连贯性的政策。它被用来改善产业的行为-这是我们唯一的产业政策。”更是毫无疑问地选择了竞争政策优先的原则。

当然，我们也应注意到，竞争政策的优先也不是绝对的优先，这种优先还是要考虑到服从经济政策和国家经济发展的全局，当反垄断法在实施过程中与经济政策相矛盾时，往往让位于经济政策，服从国家宏观调控的需要。

三、能源领域中产业政策与竞争政策的特殊性

能源是国家经济安全和社会安全的保障，是经济发展的基础，能源领域经营的产品因与国计民生的密切关联而具有特殊性，目前我国能源领域的经营也处于依赖于竞争政策的商业性经营和依赖于产业政策的政策性经营的混合状态。与许多产业不同的是，我国能源产业的发展本身还具有部分的非市场性属性，竞争市场也尚在培育之中。以保护和促进市场竞争为中心的竞争政策在能源产业的市场没有完全建立，竞争还无法充分展开的现阶段会发生竞争政策重心的移转，即从保护和促进竞争向促进能源市场的培育和完善，推动市场机制的资源配置作用的方向移转，努力确保竞争机制在能源领域发挥作用的基础条件，这种转变是由能源产业的发展现状所决定的，也会随着能源产业的发展而发生竞争政策重心的再次移转。当能源市场本身都无法形成时，市场机制就无法起到资源配置的作用，而当市场机制失灵时，竞争政策很难实施和发挥作用，此时能源竞争政策的制定和实施就已经不由自主地产生了对能源产业政策的依赖。

我国《能源法》以实现能源产业政策为目标，甚至《能源法》在某个角度讲，就是能源政策法。最初我国启动《能源法》立法项目的一个动因也是因为美国出台了2005能源政策法案。目前，我国能源领域的产业政策在一定程度上可以在《能源法》（征求意见稿）的总则中找到踪影。其中第1条规定：“为了规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展，制定本法。”第4条规定：“国家坚持能源立足国内、多元发展，增强能源供应能力，保障能源安全。”第6条规定：“国家积极培育和规范能源市场，发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用，鼓励各种所有制主体依法从事能源开发利用活动。”由此可知，培育和规范能源市场、保障能源安全是我国重要的能源政策。

能源领域的竞争政策与产业政策在培育能源市场的问题上，目标是一致的，能源产业政策会尽可能地通过法律法规来排除市场障碍，恢复和培育适合竞争的市场，《能源法》在立法过程中也会努力完成与《反垄断法》的协调。为此，《能源法》（征求意见稿）第45条规定“国家鼓励各种所有制主体依法从事能源供应业务，促进能源供应市场的公平有序竞争，提高能源供应服务质量和效率。”第48条规定：“能源输送管网设施应当向合格的能源用户和交易主体开放，经营能源输送管网设施的企业应当依法提供公平、无歧视的接入和输送服务。”第123条规定：“在关系国家安全和国民经济命脉的能源领域从事能源开发利用活动的企业，应当承担相应的社会公共责任，不得滥用垄断或者支配地位损害国家和公共利益。国务院能源主管部门及有关部门对前款涉及企业的经营活动依法实施监管和调控。”但是，由于能源领域的特殊性，产业政策与竞争政策出现冲突是再所难免的。即便是以实现竞争政策为己任的《反垄断法》也注意到了这一特殊性，在能源领域竞争政策的实现过程中，对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业进行了规定。尽管该规定并不意味着能源领域因为产业的特殊性而当然豁免适用《反垄断法》，也并不意味着能源企业在《反垄断法》实施中会有不同于其他市场主体的权利义务，但事实上还是对能源领域的市场行为有所区别。但是，这些在立法过程中所做的协调努力，也不能完全避免与竞争政策的冲突问题。

中海石油收购优尼科案也呈现出包括国家安全在内的产业政策与竞争政策在实施当中的冲突。该案中所涉的并购行为面临的两道监管是美国联邦贸易委员会（FTC）的反垄断审查以及美国外资委的国家安全审查，其可能面对的就是产业政策与竞争政策的冲突与协调。在本案的处理过程中，尽管美国外资委的审查行为并未真正开始；尽管优尼科的资产多半位于亚洲，并且服务于亚洲市场；尽管中海石油一再承诺愿意采取各种措施来消除社会各界的担忧；但是美国参、众两院许多议员却仍认为，并购的客体涉及敏感的国家战略性资源，一旦中海油并购优尼科成功，可能会成为美国国家安全的一大隐患。因此，中海石油并购优尼科案不仅表明美国的能源政策实际上在日趋保守，而且还可以看到，在能源领域里的产业政策与竞争政策出现冲突之时，美国放弃了一贯坚守的竞争政策优先的原则，实际上采取的是产业政策优先的原则。

如果实行自由经济的美国在产业政策与竞争政策出现冲突的时候，都会自主或不自主地采用产业政策优先的原则，那么，能源市场还没有完全形成并亟需完善的中国则需要充分考虑中国国情及能源市场的特殊性，在一般市场领域对产业政策与竞争政策的冲突采用竞争政策优先原则的同时，重视能源市场产业政策与竞争政策关系的特殊性，在必要的情况下，也采用产业政策优先的原则来处理产业政策与竞争政策的冲突。

 四、协调能源领域产业政策与竞争政策冲突应该注意的问题

能源领域的产业政策与竞争政策既有一致的地方，也会出现冲突的情形。在协调能源领域中产业政策与竞争政策冲突时，应注意把握几个问题。

第一，在能源领域中的产业政策与竞争政策出现冲突时，谋求协调是基础和第一位的，以尽可能减少冲突情形的发生。事实上，各国的竞争政策在实施过程中就会有对产业政策的考量，这在一些国家竞争主管机关的设置问题上已有所体现。例如，澳大利亚的主管机关全称就是竞争与消费者委员会（Australian Competition and Consumer Commission, ACCC），该机构正如其名称所体现的那样，在执法时不仅会考虑到竞争本身因素，而且也会考虑消费者保护、产业政策等因素。而产业政策在实施过程中，也首先会尽量维护竞争机制或者为竞争机制发挥作用创造基础性条件，争取实现能源领域产业政策与竞争政策的互动。

第二，在无法协调产业政策与竞争政策的冲突时，采用产业政策优先的原则。产业领域应区分竞争性领域和非竞争性领域，这种领域的划分是进一步研究产业政策与竞争政策关系的基础。准确来讲，竞争性领域要贯彻的是竞争政策优先于产业政策，甚至产业政策淡出该领域的原则，产业政策不是也不应在任何领域都要发挥作用。非竞争性领域则可能出现产业政策与竞争政策角力的情况，竞争政策优先的原则则不可能适用于所有的情形，在某些特殊领域，产业政策是应该被优先适用的。例如，能源领域，尤其是我国的能源领域还属于非竞争性领域，其特殊性也非常明显，在产业政策与竞争政策存在冲突的时候，就需要采用产业政策优先的原则。当然，即便在能源领域中适用产业政策优先的原则，竞争政策与《反垄断法》仍在发挥重要作用。产业政策优先原则只意味着对竞争机制的维护有时会暂时让位于整体经济发展，但这只是对竞争机制的暂时抑制，而不是否认竞争机制本身，因此适用产业政策优先原则也是有阶段性的。而无论是竞争机制的维护还是产业政策的实施，目的都是要实现社会整体利益的最大化。

第三，即便采用产业政策优先的原则来处理能源领域中产业政策与竞争政策的冲突，也需要注意产业政策本身的内涵及适用的不确定性而使产业政策在实现的过程中有非常大的空间。竞争政策具有长期性的特质，市场经济国家的竞争政策应该是长期不变的；产业政策具有阶段性的特点，会随着国家经济发展格局、重点地变化而出现不同。例如，在中海石油并购优尼科案中，出于所谓国家安全的考虑，该并购行为面临了巨大的压力，但是，在中海油并购优尼科一个多月前，英国军火商BAE　Systems收购了美国陆军主流装甲车的制造商联合防卫工业公司(United　Defense　Industries)；1998年，英国石油公司(BP)以185亿美元收购了美国的阿莫科石油公司(Amoco)，并因此跻身全球前10大公司；西果石油公司(Citgo　Petroleum　Corp.)在美国有超过13000个加油站，但从1990年起它的主人就改为委内瑞拉的国有石油公司Petroleos　de　Venezuela　S.A。这种不确定性，必然导致在对许多并购行为的判断上会存在和出现“双重标准”问题，这是客观存在的，也是各方应该力求避免的。

中国企业的国际化是必然趋势，但是中国能源企业的国际化会遇到更多的阻力，其中一些阻力会来自于诸多国家产业政策的实施，而藉由对能源领域产业政策与竞争政策关系特殊性的研究，我们会了解，这在商业竞争中是不正常的也是正常的，从而做好各种应对准备。

参考文献：

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