【内容摘要】随着中俄两国政治、经贸人文交往的不断加深，中俄两国的能源合作水平也不断深化。而相比与中俄两国的石油合作已经进入一个相对平稳的状态，天然气合作水平仍处在不断发展的阶段。本文从中俄管输天然气合作法律机制建立的背景入手，梳理了两国管输天然气合作法律机制的现状，并从现状中总结出存在国内法层面存在缺憾、双边协议不完善以及缺乏多边法律框架的支持等问题，并在最后针对上述问题提出完善途径。

【关 键 词】管输天然气  能源合作  双边协议  多边法律框架

*

一、中俄管输天然气合作法律机制建立的背景

（一）政治互信

中国与俄罗斯之间的政治关系素有“政热”的说法。由于中俄两国在地区层面上面临相似的地缘政治压力和作为迅速崛起的新兴大国^[1]，中俄不仅需要在双边交往的层面密切合作，同时在区域合作、多边协调等层面亦需要相互扶持，以获得在全球治理机制中更大的发言权和支配力。1992年，俄罗斯的总统叶利钦访问中国，两国领导人就签订了中俄相互关系基础的联合声明，并且确定了两国关系的基本原则,并于1996年建立了中俄战略合作伙伴关系。进入21世纪之后，双方坚守几个原则继续保持发展良好的关系。中俄关系的日益加强，需要良好的政治和经济基础。两国于2001年签署了《中俄睦邻友好合作协议》。2012年6月，两国的元首签署了《关于进一步深化平等信任的中俄全面战略协作伙伴关系的联合声明》，中俄领导人一致决定以落实中俄关系未来十年发展规划为中心任务，充分发挥双方密切的高层交往和政府及各部门交流合作机制的重要作用，不断加大相互支持，加深全面合作。^[2]在此基础上，中俄双方社会各界已形成了平等信任、相互支持、共同繁荣的局面，并将继续发扬世代友好的精神，进一步巩固中俄关系。同时中俄在双方关切的重大国际和地区问题上密切协调配合，也将进一步加强在国际领域的合作。

（二）地缘优势

目前，在能源合作方面地缘因素（包含地缘政治、经济）仍然是一个主要考虑因素。中俄两国无疑在这一方面占有优势。中国地处欧亚大陆东侧，东临太平洋，西部则深入亚洲大陆的腹地，在陆地上，中国与十四个国家接壤，与中国接壤的国家中的七个：阿富汗、巴基斯坦、缅甸、朝鲜和尼泊尔名列2016年“脆弱国家”名单前五十名。[3]而俄罗斯与我国接壤的东西伯利亚和远东地区位于俄罗斯偏远的东部，这里常年自然环境恶劣，人烟稀少，从地缘战略上讲，此类俄国腹地或者被一年中多半时间处于冰冻状态的大洋所阻隔，或者根本就远离海洋，从而不易受到海上力量的攻击。^[4]但从资源角度看，该地区蕴藏着丰富的水资源、生物资源，特别是石油和天然气等重要的能源资源，在油气等能源供应安全左右一个国家的经济发展命脉的今天及未来世界，这一地区必然成为东北亚地区的能源供应中心，我国应当在占据这种地缘优势的同时与俄方一道展开广泛而深入的能源合作。

二、中国与俄罗斯管输天然气合作法律机制的现状与存在的问题

（一）中国与俄罗斯管输天然气合作法律机制的现状

1. 中国与俄罗斯政府间与企业间协议

（1）政府间协议

中俄两国签订的政府间协议为两国的合作奠定了基础，伴随着两国能源合作的不断深入，石油、天然气等能源领域的合作议题也越来越细化和专业化。于2001年签署的《中俄睦邻友好合作条约》中第16条就明确规定了: “为在互利的基础上进行能源等领域的合作，两国国内法需为此创造出有利条件。” 中俄两国不仅在从宏观上指导两国能源合作，而且还在具体的天然气合作项目上达成了一系列共识，如2009年6月签署的《关于在天然气领域合作的谅解备忘录》，这一文件的主要内容为中方在向俄方支付一定资金的基础上，双方合作建设天然气管道，并且联手长期进行能源贸易等。天然气管道是中国与俄罗斯在管输天然气合作领域的关键内容，直接关系到双方利益能否最终实现。这一谅解备忘录的签署为中俄跨国能源管道的建设及运营提供了基础法律依据。

（2）企业间协议

随着我国与俄罗斯能源合作的不断加深，两国的能源企业往来也越发频繁。所签订的合作协议切入到了具体的合作领域，解决合作中具体的操作性问题或专业性问题，以实现合作目的，如2013年9月6日，中国石油天然气集团公司与俄罗斯天然气工业股份公司签署的《俄罗斯通过东线管道向中国供应天然气的框架协议》等，都是对国家或政府天然气合作条约的必要补充，是施行国家或政府间管输天然气合作条约不可或缺的手段。

2.中国与俄罗斯共同参加的国际条约

中国和俄罗斯都是上海合作组织成员国。上海合作组织是中国、俄罗斯以及中亚各国在非常广泛的范围内展开多方面合作的国际组织基础，当然也对于中国和俄罗斯的能源合作创造了一个非常良好而有效的平台。中国和俄罗斯在上海合作组织这一框架下缔结了各种区域性多边条约在区域安全及反对恐怖主义的内容，在一定程度上有效维护了中国和俄罗斯等国的和平、稳定与安宁，使得双方能够将其睦邻友好、平等互信、互利合作关系向纵深发展。^[5]

能源合作也是在上海合作组织的框架下内的事务。这方面缔结的相关条约构成了中国和俄罗斯之间开展能源经贸合作的一种区域性的法律框架。如：上海合作组织各成员国《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，其中就包括了多项能源合作方面的内容。这些内容比较抽象而缺乏具体措施，原则性较强。但该条约作为政府间协议的一部分，仍对各缔约国具有法律效力，并且也是可以为进一步开展具体的企业间合作打下基础。

3.能源合作委员会

中俄能源合作委员会最初是为协调中俄政府首脑（总理）定期会晤机制的工作而设立的。但由于其深入到了具体的能源合作领域，并加强了中俄间能源合作的对话与协商，其在两国能源合作中所发挥的积极作用主要体现在历次能源谈判代表会晤后所达成的一系列共识上。如自2013年起中俄能源合作委员会由中俄双方共同主持，更有益于双方达成的合作共识的落实，推动合作项目的商谈进程，并针对开拓新的合作领域进行探索。

（二）中国与俄罗斯管输天然气合作法律机制中存在的问题

1.国内法的缺憾

在双边合作中，国内法虽然只能在合作方自己的领土范围内遵循通行的国际规则解决一些一般性的问题，起到的作用也十分有限。但同时国内法在搁置、甚至阻断条约作用方面的冲击力却是不容小觑的。我国作为目前世界上仅次于美国的石油进口国，却至今没有出台一部完整的《能源法》，也没有专门的法律对国际能源合作进行调整。虽然中国政府鼓励能源企业“走出去”，发展能源结构的多元化，但是却无法提供具体而有力的支持和政策指导，例如税收优惠、风险保障、信息咨询、资金支持等。我国在不断推进改革与健全法制的过程中虽然颁布了如《中华人民共和国电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》以及带有21世纪初清晰的可持续发展理念标识的《可再生能源法》。然而由于种种原因，作为能源法律规范基础的《能源法(送审稿)》却被搁浅数年。同时能源法律体系中长期存在的非常重要的缺项——《石油天然气法》、《原子能(核能)法》虽然在不同程度启动了研究工作，但起草完成尚需时日。

此外，俄罗斯在其国内能源相关法律制度方面也存在一些问题。俄罗斯务实的外交政策影响能源合作法律制度的制定。《2020前俄罗斯能源战略》中明确强调：“能源发展是俄罗斯经济的基石，是实现外交政策的工具。”^[6]政治制度与法律制度往往是相辅相成、相互制约的。在俄罗斯现行外交政策的指导下，俄罗斯在能源合作中也始终推行现实主义。因此，在现阶段国际能源合作不断加强的背景下，俄罗斯过于现实的战略就显得格格不入，同时也影响了自身能源法律制度的发展进程。同时，俄罗斯国内能源企业的利益角逐阻碍了法律的制定。俄罗斯国内各石油企业间、能源产业与其他产业间为了争夺油气管道的走向问题也常常发生经济利益争斗，当俄罗斯国内各能源利益集团无法实现利益平衡而不断争斗时，俄罗斯正常的能源法律关系的形成也会受到影响，同时也不利于俄罗斯全面、有序地实施其能源法律制度。

2.双边协议不完善

在具体的管输天然气合作方面，中俄两国签订的双边协议多以声明、协议、纪要、谅解备忘录等形式为主。虽然这些声明、协议、纪要、谅解备忘录等在中俄能源合作中起着巨大的作用，是双方开展能源合作的重要法律基础，但由于这些法律文件的效力相对较低，仅能作为双方政府达成的合作框架协议，缺乏实践中的操作性，且一般只涉及能源领域的某一特定方面，对于双方具体的权利义务及实施方式并未提及。而中俄两国在能源合作领域也没有确定合作的原则、领域和目标等，缺乏合作的细节性实体规定和程序要求，同时也未建立起公正合理的争议解决机制，导致对合作者的正当利益保障不充分，存在较大的法律风险。

同时，管道运输作为当今世界最适合运送液体和气体的运输方式，已被世界普遍使用，但其缺点是一旦遭遇恐怖袭击、地质灾害、技术缺陷等就会造成管道事故以及易出现过境运输争议。目前，中俄原油管道已进入试运行阶段，天然气管道也在谈判中。但是，中俄两国并未签署或加入跨境管道运输的相关协定，形成了跨境管道运输相关法律的缺失。针对这一情况中俄必须尽快建立起保障跨境管道运输安全平稳运行的法律法规。

3.缺乏多边能源合作法律框架的支持

（1）缺乏全球性多边能源合作法律框架

目前，国际能源机构（IEA）^[7]主要通过紧急石油分享机制来实现石油供给平衡，并通过各种途径极力倡导节约能源。同时，该机构还致力于开发新能源和实现全球能源的安全稳定。在当今世界，国际能源合作主要通过共同的目标模式、信息共享模式及共同行动模式等实现，这三种模式也是国际能源机构所大力提倡的。但是目前中国与俄罗斯都不是 IEA 的成员国，这也使中俄失去了很多参加国际能源合作的机会。

《能源宪章条约》于 1998 年 4 月正式生效，作为国际能源领域具有法律约束力的多边条约，其主要包括能源贸易、投资保护、运输保护、能源效率和争端解决等几部分内容^[8]，对推动全球范围内能源贸易、投资、运输的发展起到了巨大的推动作用。中国于 2001 年成为了《能源宪章条约》的观察国，但俄罗斯处于自身利益的考虑已于 2009 年正式拒绝加入其中，因此中俄能源合作无法适用《能源宪章条约》完整的能源法律体系。

由此可见，中国与俄罗斯目前尚未加入共同的全球性多边法律框架，因此对于能源合作中出现的问题无法通过此种方式寻求解决途径，这无疑增加了双方能源合作的难度。

（2）区域性多边法律框架有待完善

在中国的能源进口过度依赖中东和非洲的情况下，增加俄罗斯和其他中亚国家的能源进口对于保障中国能源的安全和稳定具有重大意义，因此，中国与俄罗斯和其他中亚国家的能源合作就成为了上海合作组织体系下各国开展合作的重要内容，上海合作组织也为中国与俄罗斯的能源合作创造了良好的多边法律框架。虽然近年来各成员国在上合组织框架内签订了一系列能源领域内的区域性协议，但这些协议却因其可操作性差而面临着形同虚设的窘境。究其原因主要包括: 首先，这些多边协议所涉当事方较多，故而在具体事项的协商和彼此间利益的平衡上也就越发困难，当事方达成细化性规定的可能性也就随之降低，从而出现为了达成合作而仅有框架性规定的结局。其次，各当事方在参与区域内能源合作的同时，还要兼顾和平衡其自身与区域外国家或组织的能源合作。同一主体在不同框架下的能源合作也可能会导致自身利益的分裂或冲突，因而各方在达成合作时也多以其现实更大利益不受损为转移，最终可能导致区域合作的弱化或形式化。^[9]

三、中俄管输天然气合作法律机制完善建议

（一）完善中国的国内法律制度

1.尽快出台能源基本法并填补相关单行法

目前，我国能源法主要由《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《再生能源法》和一批行政法规、地方法规组成，但是一直缺少一部能源领域的基本法，仅仅依靠单行法是无法解决能源结构、能源效率、能源安全、能源合作等综合性问题的。虽然我国于 2007 年公布了《中华人民共和国能源法》（征求意见稿），但是到目前为止《能源法》仍未正式颁布。我国应当尽快出台能源基本法，加快能源法律制度建设，为中国与俄罗斯的能源合作奠定坚实的法律基础。同时，应当以上位法为基础，制定天然气专业性法律，规范天然气领域内的管道建设、储备以及环保等具体问题。

2.建立健全我国海外投资保险制度

尽管我国目前有中国信用保险公司作为我国对外投资投保的受理机构，但由于立法上的缺陷我国在海外投资保证与保还存在有巨大的制度漏洞。而随着中国海外投资的逐年增长以及如利比亚事件中所披露的损失，我国需要通过立法的方式建立起海外投资保险制度的必要性和紧迫性都是显而易见的。此外，为使这种保险制度得以全面落实，于传统的协商方法之外，还得以更积极的心态加强与各种国际司法裁判机构的联系与合作，充分正视和发挥它们在解决国际投资纠纷中的常规作用。

（二）建立健全中俄管输天然气合作双边法律制度

1.建立天然气价格政府间协议

毫无疑问，在中俄天然气合作中，价格是双方合作实践中的重要一环。由于中国竞争能源主要为煤炭和国产天然气。为了保证进口的天然气在国内市场上具有竞争能力,进口气价必须降低。对出口天然气的俄罗斯来说,中国实行的政府定价机制并不能使其满意:同热值的天然气价格水平是油品的30%,而国际天然气价格是油品的60%,气价明显偏低。^[10]目前，天然气价格及定价机制仍在艰苦的谈判中。因此，为了实现中俄天然气合作谈判的规范化，应当建立起双方政府之间的天然气价格协议，以此解决谈判会晤、谈判协议的法律效力等一系列问题。

2.建立跨国能源运输管道政府间协议

由于中俄两国主要能源贸易（石油、天然气）都需要通过管道运输，跨能源运输管道对中俄能源合作的重要性不言而喻。因此，中俄政府应建立相关协议，对双方跨国能源管道运输中的一系列问题作出具体的规定，明确国家对跨国能源运输管道的管辖权范围及双方的权利义务。同时，在协议中还要载明“等待争议得以平息，不得因发生争议而中止或削减能源供应数量”的规定^[11]。

（三）建立健全多边能源合作法律框架

1. 积极加入全球性多边能源合作法律框架

中国与俄罗斯虽然都不是国际能源机构的成员国，但是已经与国际能源机构（IEA）展开了一系列的合作。该组织于 1996 年与中国建立联系，并于 2002 年发布《发展中的中国天然气市场：政策框架与投资环境》，双方协商开设沟通渠道，加强信息和数据的交流。在与俄罗斯的合作方面，国际能源机构公布了 2002 年《关于俄罗斯能源政策的分析报告》，在 2009 年开始与俄罗斯加强在提高天然气市场的透明度方面的相关合作，同时对俄罗斯的能源政策进行深入审查。若中国与俄罗斯能够充分利用国际能源机构这一平台，双方的能源合作将会更为顺畅。因此，中俄双方应当不断加深与国际能源机构的合作，在条件允许的情况下还可以促成中国、俄罗斯及国际能源机构的三方合作，并将最终加入该机构作为长期目标。

《能源宪章条约》作为第一个具有法律约束力的、覆盖投资保护和贸易的多边协议，首次将过境运输条例应用于能源领域，目前，欧亚大陆的51个国家和地区已经加入了该条约。中国已于2001年成为能源宪章代表大会的观察国，并于2002年派观察员到宪章秘书处工作。虽然俄罗斯已经拒绝加入该条约，但是随着俄罗斯能源政策的进一步开放，近年来，俄罗斯对于《能源宪章条约》的强硬态度已经明显软化，并在寻求对现有的能源宪章进行修改或直接制定一部全新的能源宪章。如果中国与俄罗斯成为《能源宪章条约》的正式成员国，中俄之间的能源合作将在更完善的法律基础上开展，但前提是需要两国改善国内能源领域的投资环境。

2.区域性多边能源合作法律框架的完善

（1）应建立健全上合组织框架下的能源俱乐部及其功能

建立健全上合组织下的能源俱乐部及其功能应从以下方面进行：首先，搭建能源信息共享搭建平台。并以此为基础，为区域能源合作提供政策咨询。其次，制定共同的能源战略，以便更进一步加深开展区域内和区域外合作。同时，在面对对大型能源合作项目开发时，能源俱乐部也应组织进行对大型项目规划决策。由于在建立能源俱乐部并健全其功能时总是离不开力争实现多边能源合作的目的，而对大型项目的规划决策也免不了为这一目标的实现服务。

（2）缔结区域性天然气合作条约

中俄间在天然气领域内的合作不是独立于国际能源市场而存在的。相反，事实上中俄两国的天然气合作经常会受到来自其他国家、地区的制约。中俄能源合作不可能完全忽略周边地区相关因素的影响，如来自于东北亚的消费市场和源于中亚的供应市场。因此，中俄两国在密切周边区域能源合作的立场上应尽快缔结区域性天然气合作条约。

注释：

[1]周念利，黄宁：《中俄政治与经贸关系发展的非对称现象分析及应对》，载《东北亚论坛》2014年第2期，67-78、128页。

[2]卡佳：《中俄能源合作研究》，哈尔滨工业大学2014年版。

[3] http://fsi.fundforpeace.org/

[4]王双：《东北亚地区能源合作：问题、挑战及前景》，上海社会科学院出版社2012年版。

[5]依娜达：《中俄能源合作关系法律问题研究》，复旦大学出版社2013年版。

[6]史春阳，李娟：《审视金融危机背景下的中俄能源合作》，载《当代世界,》2009年第07期，55-57页。

[7]国际能源组织成立于 1974 年，在世界范围内有重要的影响，它具备最全面的多边合作模式。《国际能源纲领协议》是其最根本的文件，具有法律效力，对成员主体具有法律约束力。国际能源机构建立之初的目的是为了西方主要能源消费国与石油输出国组织相抗衡，而实际上国际能源组织是以一个研究机构在发挥用，着眼于审查成员国的能源法律制度和制定石油市场透明度的报告，并进行能源供给关系的有关判断和能源环境问题的探究。

[8]周冲：《美国能源安全战略及中国对其的借鉴》，中国海洋大学出版社2013年版。

[9]秦鹏，张书荣：《中国与俄罗斯石油合作法律机制研究》，载《经济问题》2015年第09期，105-110页。

[10]GorodokEkaterina：《中俄管输天然气合作相关问题分析》，载《现代商业》2013年第03期，144-145页。

[11]王海燕：《中俄原油管道运输的纠纷解决机制》，载《国际石油经济》2010年第05期，34-38、93页。