【内容摘要】石油天然气行业政府监管体系现代化是回应石油天然气行业的有利举措，监管体系现代化需要法治保障。然而，石油天然气法律体系不健全，导致石油天然气行业政府监管主体、范围、方式、程序规范不足，监管实效难以发挥。促进石油天然气行业政府监管体系现代化关键是引入合作监管理念，优化传统监管体系。亟需制定统一的《石油天然气法》为石油天然气行业政府监管体系提供法律支撑。

【关 键 词】石油天然气行业  政府监管 石油天然气法

近几年来，石油天然气行业发展面临一系列问题。在油价方面，国际油价持续低位震荡，受此拉动，国内油价调整参考的原油变化率跌势难改。石油行业对油价跳水的第一反应是将成本从供应链中挤压出去，因此雇员工资和企业利润水平都在快速下降，高负债公司正在走向破产，并连累投资商。[1]在环境方面，美国康菲公司与中海油合作开发的蓬莱19-3油田于2011年6月发生溢油事故（下文简称《蓬莱19-3油田溢油事故》）,此次泄漏事故已造成840平方公里海域受污染，影响范围涉及辽宁、河北、山东、天津。[2]在管道安全方面，2013年11月22日10时25分，山东省青岛市中石化东黄输油管道泄漏爆炸，（下文简称《东黄输油管道泄漏爆炸事故》）造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。[3] 上述问题暴露出我国石油天然气行业在价格、管道安全、环境等方面问题严重，能源监管形势严峻，进而影响我国能源战略的实现。2013年1月7日国家能源局在全国能源工作会议上明确提出了“深化能源体制改革”的要求。2014年6月13日召开的中央财经领导小组第六次会议，明确提出推动能源革命，[4]中央财经领导小组首次对外公开的会议聚焦能源安全战略，用“革命”代替“改革”足见中央政府对能源行业的改革决心。这为我国能源监管体系提供了良好的契机。与此同时，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，[5]进一步为我国能源监管体系现代化指明了方向。然而，油气领域法律体系不健全，未能对能源革命背景下油气行业政府监管提供法律支撑，导致油气行业政府监管失灵。对石油天然气行业进行规制已经成为世界各国政府的重要使命，国内外学者对该问题研究方兴未艾。基于此，本文旨在分析油气行业政府监管体系的问题及原因，探寻其监管规律，为中国《石油天然气法》、《能源监管条例》以及《能源法》立法中监管制度的设立及优化提供参考意见。

一、石油天然气行业亟需政府监管

我国油气行业的垄断、价格波动、管道安全问题凸显，环境问题加剧，对油气行业产生不利影响。可见，油气行业的有效监管事关油气行业的全面发展。

第一，油气行业政府监管是国家能源安全的需要。能源安全是一个国家经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题。1974年11月，国际能源机构宣告成立，并首次提出了以稳定原油供应和合理价格为中心的能源安全概念。[6]石油是工业的“血液”，并且 21世纪被称为“天然气”的时代。如果油气安全存在隐患，必然影响到国家的经济、社会政治的发展与稳定。在油气行业的勘探、开发、运输、炼制等各个环节均存在一定的安全风险。如2010年4月，美国墨西哥湾爆发的迄今最大的石油泄露事件以及蓬莱19-3油田溢油事故便是铁的教训，在石油供应方面，1973年、1979年爆发的两次石油供应的中断，致使石油需求国的国民生产和生活带来了不可逆转的损失。在油气管道安全方面，油气管道爆炸存在极大风险，故管道安全应当加强政府监管。在我国油气管道安全事件是频频发生，如东黄输油管道泄漏爆炸事故的发生实质上反映管道安全存在监管漏洞。                                                                                                               

第二，油气行业政府监管是促进石油天然气市场化的需要。市场化是油气资源优化配置的前提，从世界范围来看，各国均是通过市场化提高资源配置效率。然而，受计划经济向市场经济转型过程中计划制度残留的影响，当前我国油气行业存在较严重的行业或部门垄断现象，主要原因在于：其一，油气是日常生产与生活必需品，故国家对油气进行严格监管，并规定只有国有的公司才能经营，而成为垄断程度较高的行业。如中国油气行业被“三桶油”所垄断；其二，油气能源服务具有公用事业的性质。政府对公益事业进行管理是政府履行公共服务职能的体现；其三，石油天然气中游管道运输具有自然垄断性。需要从规模上保障油气管道等基础设施的经营。上述原因，致使油气行业垄断在所难免。因此，为了打破垄断，促进油气行业市场化，应当引入市场竞争机制，鼓励多元竞争主体进入油气领域，建立合理的价格机制来实现油气行业优化配置。但是，由于油气行业属于自然垄断和非自然垄断并存的行业，完全的市场化却难以为继。[7]因而有学者认为能源市场是有限的市场化。[8]对“市场失灵”具有自然垄断的中游采取严格的价格监管、强制第三方准入、普遍服务等监方式管，保障油气服务的平等性与可及性；相对自由的油气上、下游非自然垄断领域逐渐放松市场准入监管，鼓励多元主体的参与，提高市场的竞争性。[9]

第三，油气行业政府监管是实现能源可持续发展的需要。可持续发展的含义在《我们共同的未来》一书中被定义为：“持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”油气资源是不可再生资源，我国在发展油气产业的同时，对油气资源不能盲目、无序和过度的开发利用。实现油气行业的可持续发展，要对油气资源合理的开发利用，同时，还要加强对油气资源的保护。[10]石油天然气采取粗放的方式，生产、炼制、运输、销售等环节，油气的利用效率不高，极大的浪费了资源。如何提高油气的利用效益，是我国目前改变油气浪费现状亟需解决的问题。国外一般采取标准等激励的监管方式监管。[11]对于我国而言，采取标准规制等激励型监管方式对油气进行节能监管同样重要。油气生产、运输、加工和消费等环节不可避免会对大气、水源、土壤、植被等造成污染和损害，加之目前工业用油的增多，严重的污染以及温室效应并改变气候系统，如果对污染情况没有有效地处置，将会对环境造成严重的危害。因此，油气行业加强环境监管迫在眉睫。

上文所述，为了保障能源安全、实现油气资源的优化配置以及能源的可持续发展，亟需对油气行业实施管道安全监管、价格监管、环境监管、标准监管。

二、石油天然气行业政府监管体系现代化与石油天然气立法任务

能源革命背景下，传统监管体系不能回应油气行业监管之需求，促进油气行业发展，实现油气行业政府监管从传统的监管体系向现代化的监管体系转变已经成为一项迫切的时代任务。这个时期，监管体系的规范化、制度化对油气行业发展具有重要作用，因此，这给石油天然气立法也提出新的要求。需要立法促进油气行业政府监管体系现代化，为其提供规范依据。

（一）石油天然气行业亟需政府监管体系现代化

传统的油气监管体系是在计划经济体制和高度集权的政治架构下建立的，在这种政治与经济背景下政府、市场与社会的职能未严格划分。石油天然气各级管理部门上下职责同构，形成“网状行政体制”[12]，管理部门直接管理油气市场，政府直接建立国有油气公司；国家将民众全部纳入油气管理体系，通过资源分配管理油气资源。这种全能政府下的监管模式在一定程度上阻碍了我国油气行业的发展。因此，油气行业需要改革传统的监管体系，实现监管体系的现代化以适应能源革命时期油气监管的需求。

然而，石油天然气监管体系概念尚未明确，我们不妨从国家治理体系现代化的角度将其界定为：多元监管主体依法履行其角色所规定的监管职能，实现监管目标的有机体系，它包括规范政府、市场主体、公众及社会组织的一系列制度和程序。那么石油天然气行业政府监管体系现代化，即是指油气监管主体职能定位清晰，权限划分合理，监管方式灵活，监管程序规范，监管责任落实到位，得到法律有效保障的体系。从学理角度讲，油气行业政府监管体系主要由监管范围、监管主体、监管方式、监管程序构成。西方国家油气行业政府监管一系列经验和教训表明，现代化的监管体系能很好应对油气行业面临的问题。[13]

（二）石油天然气行业政府监管呼唤监管法治化

要实现石油天然气行业政府监管目标，其监管体系中各要素需要依法配置。实现油气行业政府监管法治化才能达到监管效果。然而，立法的缺失导致我国油气行业政府监管一直游离于法治框架之外，使我国的油气行业政府监管始终处于过度监管、放松监管、监管乱相的恶性循环中。其具体表现为：第一，油气行业政府监管范围不清。在油气行业政府监管中上游勘测、勘探、开采活动监管越位，在中游油气管道以及储存运输监管缺位，在下游加工炼制、销售监管越位；对于监管程度而言，在涉及管道运输自然垄断以及能源普遍服务[14]的中游，需运用政府的公平、透明以及独立的监管来发挥调节作用。[15]保障管道安全和消费者的普遍能源服务权利。但是政府监管的程度不够，导致管道安全问题以及价格歧视出现。在市场化程度相对较高的石油天然气上、下游环节主要是冶炼和销售的准入，本应放松监管，然而，监管机构却提高准入门槛加大监管强度，导致民营主体难以进入。可见，厘定监管范围是一个现实而又急迫解决的课题。[16]

第二，油气行业政府监管主体设定不合理。我国油气行业政府监管机构采取“政监合一”模式，其独立性差，监管机构职能定位不准，经济性监管权力[17]配置过多，出现行政垄断、社会性监管[18]权力配置不足。石油天然气企业基于强大的经济实力及专业能力，以及油气行业协会通常担当着该行业知识的提供者，本应该参与标准及监管政策的论证、博弈与制定，但二者缺乏参与政府监管的法律保障，难以形成多元的监管体系。[19]致使传统单一的油气监管机构不能胜任复杂和专业的监管任务。

第三，油气行业政府监管方式选择失当。我国油气行业政府监管包括标准规制、行政许可、行政处罚、信息规制、费率规制等监管方式，这些监管方式被称为命令控制型监管，也被喻为“传统意义上的政府监管模式”。其本质是以行政命令为基础的一种强制监管的方法，它的具体手段是以实施法律、行政命令来规制相关企业应该遵守的标准和技术。这些监管方式大多具有命令控制特点，一般不进行成本效益分析，该监管方式在很长的一段时间取得了良好的监管效果，但是由于信息的不对称性，导致其在实际的运行中不可避免地存在僵化、成本高、[20]效率低、[21]监管目标与监管方式不匹配的问题，[22]进而导致政府监管失灵。

第四，油气行业政府监管程序不规范。油气行业监管的公开程序的公开主体和申请者规范依据不足、公开的范围有限、方式单一，民众不能有效获取监管信息。对天然气价格听证程序的考察发现听证参与徒具形式，参与的目的没有真正达到。[23]分析石油标准制定专家咨询程序发现专家咨询程序运行不畅，石油标准的制定科学性备受质疑。监管影响分析程序目的是为了判断监管工具实际效果，作为调整监管工具的依据，[24]然而，需要指出的是，在油气行业政府实践中监管影响分析程序设计不合理，使评估结果的社会接受度低。

（三）油气行业政府监管现代化的关键是制定统一的石油天然气法

油气行业的政府监管应当有完善的法律体系为监管提供保障。在我国立法实践中，作为能源领域基本法的能源法尚未出台，没有统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规，规章的法律，且在2007年《能源法》（征求意见稿）中，对政府监管尚未达成共识。油气行业政府监管范围、主体、方式、程序理应由《石油天然气法》进行制度设计和安排。然而我国没有一部专门规范石油天然气的法律，导致油气行业监管的规范依据不足。目前，我国国针对油气行业的法律框架由两部分组成：一部分是通用的法律，即各行业普遍适用的法律，如“环境呆护法”、“价格法”及工商、税务、环保等各行各业普遍适用的法律法规；另一部分是仅适用于石油天然气行业的法律法规。在勘探开发领域，主要是《矿产资源法》及是《石油天然气管道安全法》；在城市配送系统，主要是以《城市燃气管理办法》等为主的部门规章和技术、安全等方面的标准，以及各地方性法规构成。

上述分析表明，石油天然气法律体系尚未建立，更高位阶统领分散的法律法规规章等的立法缺少，加之法律的权威性和政策的稳定性遭受质疑；与此同时统一的立法理念基础和制度框架并未建立，故立法发展较慢，且法律法规等之间存在不协调现象。[25]

 针对上述问题，要考虑在立法体例上是制定统一的“石油天然气法”，还是分别制定“石油法”和“天然气法”，目前在我国学术界一直争论颇大。其原因在于：一方面，我国以往的立法传统是将石油和天然气放在一起立法，这与我国的油气资源禀赋和“重油轻气”思维密不可分；另一方面，随着近二十年来天然气在世界油气结构中所占的比重越来越大，天然气单独立法已经成为一种趋势，而我国也面临着大幅提高天然气在油气消费结构中比例的问题，天然气的重要性日益凸现。该观点主张应顺应世界潮流，将石油与天然气分别立法^[26]，这也是一些学者主张石油法、天然气法分立的重要原因^[27]。

如前文所述，笔者认为，介于石油产业和天然气产业的上、中、下游各经营环节所具有的共同属性和法律规范重点的一致性，为了利于我国油气行业的总体协调发展，确保油气安全，需要选择统一立法的模式，应尽快制定全行业统一的《石油天然气法》，[28]既能统一法律法规，将油气勘探开采、加工、储运、消费、储备环节纳入规范的法治化轨道，又为石油天然气监管提供法理依据。

三、中国《石油天然气法》中政府监管的制度设计

（一）《石油天然气法》中政府监管制度的总体思路

上文已论及监管范围、主体、方式、程序构成了完整的监管框架。因此，《石油天然气法》中政府监管制度的总体思路：一方面是考虑坚持何种理念使监管框架各要素有机组合而发挥监管实效。质言之，要重塑油气监管体系需要引入合作监管理念，[29]不难发现，石油天然气行业合作监管意味着监管范围清晰，多元主体（监管机构、油气企业、协会）相互协作，倡导激励型监管、通过程序路径建立由“形式合法”到“实质合法”的程序制约机制。[30]当监管框架固定之后需要《石油天然气法》予以确认和保障。换言之，合作型油气监管模式的建构离不开《石油天然气法》对其规范，否则，存在脱离实定法无法指导油气监管的问题。

另一方面主要是考虑油气行业政府监管法律框架。目前国际上油气行业政府监管法律框架主要有英国、阿根廷等国为代表的“许可证模式”；美国、加拿大等国为代表的“规则模式”两种模式。前者主要由三部分构成：一是规范监管机构成立、权力及其监管程序的法律；二是规范监管机构依法对从事油气经营活动的企业颁发许可证的许可规则；三是规范企业之间商业活动的合同。这种模式比较适用于油气市场刚刚开放，政府监管及企业的商业运作均还缺乏经验的情况。后者主要由两部分组成，即由一级法律和二级合同为主要规制手段。根据一级法律成立监管机构并赋予其权力，规定监管程序，制定提供服务收费以及管道建设的原则。这种模式的监管机构有极大的自主权制定监管的具体规则，企业之间的商业活动则通过合同来约束。它要求整个社会对监管有高度的共识，政府有长期的监管经验，监管机构和企业都具有娴熟的签约技巧，因此它更适用于发达的市场经济体制。[31]

根据我国石油天然气市场刚刚起步、政府监管及企业商业运作都还缺乏经验的实际情况；同时也考虑到“规则方式”能够更好地维护独立、公开、透明的监管原则，与我国最近正在进行的简政放权改革有着更一致的目标，笔者认为采取“许可证模式”和“规则模式”相结合的法律框架，即在监管方式上采取以许可证为主的方式，而在监管的决策程序上，采取“规则模式”更为合理。

（二）《石油天然气法》中政府监管制度的基本原则

《石油天然气法》中政府监管制度的基本原则是指在规范政府监管制度应当遵循的基本原则以及精神。探讨其立法原则对于政府理论和实践不乏指导作用。具体而言，《石油天然气法》中监管制度的设计主要有以下基本原则。

第一，公益性原则。公益性原则可以满足国家石油天然气安全；让消费者获得合理、价格可承受的石油天然气普遍服务；而让市场中的投资者来说则需要获得合理的回报等实现公共利益的政策目标。在这个原则指引下，石油天然气监管部门有责任和义务采取监管措施实现公共利益。第二，比例原则。比例原则是大陆法系国家行政法中的帝王条款，即在行政权力不得不侵犯民众权利之时，应当选择侵害最小的范围内行使。[32]一般来讲，行政法上所谓广义的比例原则，包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个原则。狭义比例原则是指政府监管机关面对多种可以选择的处置方法，应在方法与目的关系中选择更有利的去作为。但对油气行业监管来说，其监管目标综合性特点，决定了比例原则在政府监管领域的用途更为广泛。从广义的比例原则的实质来说，包括政府监管的目的必要、手段必要与目的与手段达成比例三种原则。首先，油气监管的目的应该是正当的。针对油气勘探、开发、销售等的监管都要围绕正当的监管目的进行。其次，油气监管工具的选择应当确保监管目的有效实现前提下，选择成本最小、对被监管者造成不利影响最小的手段。最后，要对确立的监管目的和选择的监管手段进行利益衡量，如接受成本效益原则的考量来最终确定监管度的基本框架。第三，效率原则。在油气监管中，效率原则体现的更为明显：其一，油气监管主要通过政府权力对市场行为的干预，来有效防止市场失灵，取得最大的社会经济效率，使资源配置达到帕累托最优状态。[33]成本效益分析自然成为重要的监管评价工具。其二，在油气监管实践中用最少资源、最经济监管手段实现最佳的监管目标。

（三）《石油天然气法》中政府监管的具体构想

要实现油气行业政府监管的法治化，实质上就是通过《石油天然气法》明确油气行业政府监管范围、主体、方式、程序，为监管体系提供法律保障。

第一，明确石油天然气行业政府监管范围。政府监管的介入有时反而会阻碍市场机制功能的正常发挥，导致“监管失灵”。[34]可见，确定监管范围是监管的前提，因此，考量油气市场秩序建立、行业的发展阶段、以及石油天然气的自身特性等因素方能合理确定监管范围。《石油天然气法》应当明确界定石油天然气行业上中下游的权力边界，厘清监管机构、石油企业、协会间的监管范围。第二，明确石油天然气行业政府监管机构。我国油气行业政府监管机构一般通过政府机构改革和国务院“三定方案”设立。这种设立依据存在的合法性问题，以及制度缺陷被学界垢病已久。[35]上文已经论及单一的监管主体，且“政监合一”的监管模式不能满足该行业监管需求。因此，需要在《石油天然气法》中坚持“政监分离”原则，明确油气企业、协会的作用，实现油气行业政府监管机构、企业、行业协会合作监管。第三，明确油气行业政府监管方式。我们在监管工具选择的时候，就应当明确各监管工具的特点，以及监管对象的具体情况。唯有如此，才能找到与监管目标相匹配的监管工具，以期实现有效监管。因此，有必要通过《石油天然气法》让传统的监管工具回到应有的位置，同时针对油气行业自身的特点，引入行政合同、行政奖励、税费规制等激励型监管方式。[36]第四，明确油气行业政府监管程序。监管机构有促进公共利益实现的利益取向，但同时，也可能被油气企业俘获，偏离公共利益的目标方向，导致监管失灵。因此，需要建立符合监管规律的程序，规范监管权的行使，加强对监管者的监督。具体来说，《石油天然气法》需要对信息公开程序、听证程序、专家咨询程序、监管影响分析程序明确规定，以期实现对监管者的监管。

注释：

[1]参见《国内油价料迎年内首次“五连跌”》，http://www.energylaw.org.cn/_d276831642.htm，最后访问时间2016年8月10日。

[2]参见《蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组关于事故调查处理报告》http://politics.people.com.cn/GB/18265686.html，最后访问时间2016年8月10日。

[3]参见：《山东省青岛市“11•22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特变重大事故调查报告》，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_21140/2014/0110/229141/content_229141.htm最后访问时间2016年8月9日。

[4]林伯强：《能源革命下的经济发展观》，《农业工程技术(新能源产业) 》，2014年第8期。

[5] 2013年 11 月12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次会议通过。

[6]陆忠伟：《非传统安全论》，时事出版社2003年版。

[7]  [美]约瑟夫.P.托梅因、理查德.D.卡达希著：《美国能源法》，万少廷译。法律出版社2008年版。

[8]马俊驹、龚向前 ：《论能源变革》，载《中国法学 》，2007年第3期。

[9]国家发展改革委员会经济体制与管理所，《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，《石油工业出版社》，2007年11月版。

[10]孟雁北：《论我国《石油天然气法》的立法目的条款》，《成人高教学刊》，2010年第4期。

[11]李 沫：《激励型监管的行政法思考》，《政治与法律》，2009 年第10期。

[12]参见徐继敏: 《地方行政体制改革: 实践、问题与路径》，《理论与改革》，2012年第4期。

[13]国家发展改革委员会经济体制与管理所，《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，《石油工业出版社》，2007年11月版。

[14]苏苗罕：《能源普遍服务的法理与制度研究》，《法治研究》，2007年第10期。

[15]宦国渝：《澳大利亚天然气行业的改革及其对中国的启示》，《城市燃气》，2005年第11期。

[16] 刘新少：《行政监管范围确立的反思及其制度构建》，《社会科学家》，2010年第11期。

[17]  [日]植草益:《微观规制经济学》，朱绍文译，中国发展出版社1992年版。

[18]  [日]植草益:《微观规制经济学》，朱绍文译，中国发展出版社1992年版。

[19]何晓明，李晓东：《试论我国天然气管网运营的政府监管体系和法律法规建设》，载《国际石油经济》，2009年第6期。

[20]油气行业政府监管机构制定统一的监管标准和条件并强制实施，这种监管模式极易僵化。

[21]我国油气行业监管机构单一主体实施监管，缺少与企业、协会的合作，在收集信息制定标准时，投入大量的人力和资金，必然加大监管成本且效率低。

[22]由于监管机构对命令控制型监管措施的依赖，对信息的获取不充分，监管标准制定不科学，监管方式往往出现监管措施与监管目标背离。

[23]赵春伟，许光建：《我国价格听证的经验与完善途径——以北京市民用天然气和轨道交通价格听证为例》，载《中国物价》，2008年第9期。

[24]马英娟：《美国监管影响分析制度述评》，《法商研究》，2008年第1期。

[25]于文轩：《我国综合性石油天然气立法初探》，《中国法学会能源法研究会 2009 年会论文集》，2009年版本。

[26] 张志军：《我国石油天然气立法模式的选择》，《中国石油石化》，2007年第11期。

[27]卫德佳：《天然气立法的两个基本点》，《中国石油石化》，2007年第22期。

[28]卫德佳，周秋旭：《我国石油天然气立法探析》，《西南石油大学学报（社会科学版）》，2010年5月第3期。

[29]朱宝丽：《合作监管的兴起与法律挑战》，《政法论丛》，2015年第4期。

[30]为弥补传统行政程序法的缺陷，美国行政法在“传送带模式”、“专家治理模式”、“利益代表模式”的基础上，发展出两种程序机制:协商制定规章程序和以成本———效益分析为核心的监管影响评估程序，体现了监管程序由“控权”向促进“良好监管”的改革径路。参见[美]R.B.斯图尔特《二十一世纪的行政法》，苏苗罕译，《环球法律评论》2004年夏季号。

[31] 国家发展改革委员会经济体制与管理所，《中国石油天然气行业监管体系研究》项目组：《中国石油天然气行业监管体系研究》，《石油工业出版社》，2007年11月版。

[32]陈新民:《行政法学总论》，《三民书局》，1990年第7版。

[33]参见[美]丹尼尔·F·史普博著：《管制与市场》，余晖等译，上海人民出版社1999年版，第4页。

[34]刘新少：《行政监管范围确立的反思及其制度构建》，《社会科学家》，2010年11月第11期。

[35] “三定方案”作为监管机构设立依据的弊端，可参见应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》，法律出版社2002年版。

[36]李 沫：《激励型监管的行政法思考》，《政治与法律》，2009 年第10期。