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日期：2017-07-19 12:00:00
【内容提要】美国“页岩气革命”引领了页岩气的全球性开发，页岩气作为全球能源结构变革中的“过渡能源”，越来越受到各国政府的青睐。但是，页岩气全球性开发对涉“水”、“陆”、“空”三个层面的国际法规则带来了挑战。笔者认为应从加强国际能源法与国际能源政治良性互动、促进国际能源法专业化以及构建世界能源组织三个方面来加以应对。无论面临何种挑战，都应遵守国际法、秉持可持续发展原则，协调各方利益，积极参与全球能源治理。
【关键词】页岩气 开发 国际法 挑战与应对
国际能源法领域的页岩气开发存在生产清洁能源之“利”的同时，也存在着对国际水法、国际环境法、国际海洋法的冲击之“弊”。目前，国内外对于页岩气的法律研究尚停留在对中国、美国、波兰、墨西哥等国家国内法律制度的研究及比较研究层面，[1]而针对页岩气开发对国际法的挑战和应对的分析尚十分缺乏，[2]因此本议题具有前瞻性，同时具有重要的理论价值和实践意义。
页岩气是指赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离状态为主要存在方式的非常规天然气，成分以甲烷为主，是一种清洁、高效的能源资源。[3]
与煤和石油相比，页岩气燃烧后主要产生一氧化碳、二氧化碳和水，废物排放大幅度降低，在保护环境方面具有明显优势，属于低碳、绿色、环保、高效的清洁能源，故在满足未来清洁能源需求方面起着重大作用。
与常规天然气相比，页岩气在形成机理、储集模式以及勘探开采方式等方面都存在很大的差别。尤其在开采方式上，由于页岩的低渗透性（low permeability），页岩气曾经被认为是太难开采或者开采成本太大。然而，通过水平钻井技术和水力压裂技术[4]的应用，现在已经能够实现成本合理的页岩气商业化生产。
18世纪以来，能源不断推动着人类和经济的发展，随着全球能源需求的持续增长，未来常规油气（包括煤炭、石油、常规天然气等）的稀缺，将无法满足世界各国对能源的需求及供给。根据国际能源署（International Energy Agency, IEA）的展望，到2030年，作为清洁能源的天然气、核能和可再生能源合计需求比重将从2012年近40%，逐步提高到2030年的46%，超越了煤炭与石油合计占比。这预示着2030年将迎来一场影响巨大的全球能源结构的优化过程。全球能源结构优化具有非常丰富的内涵，它是从不清洁能源向清洁能源的过渡，也是从化石能源到非化石能源的转型，还是从常规油气资源向非常规油气资源的转变。
在美国“页岩气革命”的背景下，通过以水平钻井和水力压裂为驱动的技术创新，[5]页岩气这种非常规天然气[6]走进了国际能源勘探、开采和消费领域。美国页岩气产量的大规模增长有效弥补了常规天然气产量下降的事态，提高了能源的自给率，改变了美国能源消费结构，降低了能源的对外依赖，实现了一定程度的能源自给。美国能源信息署（Energy Information Administration, EIA）《2015年度美国能源展望》中预测，到2017年，美国将从天然气净进口国变成净出口国。
由此可以推断，在全球范围内页岩气的开采不仅能够缓解世界常规油气资源逐渐匮乏的局面，推动世界能源结构优化，而且助于推动世界经济的复苏与繁荣。作为能源市场的新宠，页岩气将有效改变以煤和石油为主的传统世界能源消费格局，掀起一场不可逆转的全球能源革命。
美国以技术革新为先导在全球范围内掀起的这场“页岩气革命”，直接导致全球能源结构进一步优化，其所导致的经济和地缘政治影响更将协同并进。[7]有学者提出全球石油终结论，以Matthew Smimons为代表的悲观派认为，人类已经消耗了一半的石油资源，全球石油峰值已经到来，目前石油产量处于供给曲线向下倾斜的线上，其理论底点则代表着石油资源的绝对耗竭。[8]还有学者认为尽管页岩气的出现受到了广泛的认同，但这可能导致一种后退而使得人类对煤炭更加依赖。[9]也有学者认为，随着页岩气的大规模开发有望使世界能源进入天然气时代。[10]无论是“石油终结论”、“煤炭复兴论”还是“天然气时代论”，在全球化的今天，国家之间能源相互依赖的非对称性，都会使何为全球能源结构优化过程的“过渡能源”成为本世纪人类不可回避的能源议题之一。
值得注意的是，《战争与能源》中提出，可燃冰、页岩气、煤成气等不可再生能源可作为过渡能源，在能源主体从石油等不可再生能源向太阳能等可再生能源转换期间承上启下，因为这些能源都是正在开发的新能源，具有一定的生命力。[11]但目前，可燃冰尚未形成商业化开采，而煤成气几乎涵盖在常规天然气开采中不具有特殊性，唯有页岩气全球资源量极其丰富、已形成商业化开采，并逐渐成为各国能源开采的新焦点，大有形成全球性开发页岩气之势。因此，页岩气作为“过渡能源”具有天时地利的条件和基础。
页岩气资源的勘探开发始于美国，早在1821年美国就钻探了第一口商业性页岩气井。二战后，天然气成为重要能源，进一步推动了页岩气的勘探与开采。到20世70年代后期，美国页岩气开发步入规模化和商业化发展阶段，年产页岩气约20亿立方米。1981年，美国第一口页岩气井压裂成功，实现了页岩气开发的突破。1996年，美国页岩气产量达到85亿立方米，约占美国天然气产量的1.6%。美国从1981年第一口页岩气井压裂成功至今不过35年的历史，作为最早从事页岩气勘探开发的国家，2013年美国页岩气产量达到2650亿立方米，约占天然气总产量的40%。2014年美国页岩气产量为3787.71亿立方米，占非常规天然气总产量的69.68%。与此同时，得益于页岩气开采技术的进步，目前美国页岩气勘探开发进入迅猛发展时期。
受美国影响，加拿大成为世界上第二个实现页岩气商业化开采的国家。加拿大页岩气资源区域分布广、多层位，据估计资源量不低于42.5万亿立方米，主要分布在Quebec、British Columbia、Ontario、Albert和Saskatchewan Mar-itimes等五个地区。
欧洲页岩气资源比较丰富，勘探主要集中在英国、法国、德国、波兰、瑞典、乌克兰、奥地利、匈牙利等国，一些勘探区块已经开始商业化开采。由于欧洲人口稠密、环境保护限制条件严格，一些国家对页岩气发展持观望态度。波兰是目前欧洲开发页岩气最积极的国家。波兰拥有欧洲最大规模的可采天然气资源量4.2万亿m3，分布于其国内的4个盆地。近年来，波兰吸引了雪佛龙、康菲石油和埃尼集团等国际大型油气公司的投资。截至2012年7月，波兰已发出11份授权，授权开发的地区占到波兰领土的三分之一。目前，仍有28份新的申请己提交至波兰环境部，等待审核批准。同时，已获授权的公司仍在继续申请增加钻井数量。《天然气黄金时代的黄金规则》中预测，欧盟的非常规天然气生产由波兰引领，在2020 年以后，足以抵消常规天然气产出的持续下降。[12]
此外，中国、印度、澳大利亚和新西兰在页岩气勘探开发上均取得了不错的成果。中国2008年钻探了第一口页岩气地质浅井，2009年钻探了第一口页岩气勘探评价井，2010年在四川盆地古生界海相页岩中取得突破，成为北美以外地区率先实现页岩气突破的国家。印度初步评价7个盆地存在页岩气资源，2011年在西孟加拉邦东部杜尔加布尔的第一口页岩气井在1700m深处的BarrenMeasure页岩中获得发现。澳大利亚在Cooper、Perth、Amadeus、Georgina 和Canning等盆地评价了页岩气前景，在Perth、Cooper、Canning盆地取得了进展。2011年南美洲的阿根廷在Neuquen地区发现了页岩气，哥伦比亚在其东部地区开展了页岩气勘探。南非在Karoo盆地开展了大量页岩气前期评价，壳牌公司已在该地区进行页岩气开发。
页岩气开发包括陆域开发和海域开发，对“水”的影响包括水力压裂技术中用水量过多而浪费水资源的问题，还包括陆域开发中对地表水污染和地下含水层污染问题以及海域开发中对海洋环境的污染问题等。因此，无论国家开展单独自主开发、合作开发还是共同开发，都可能会产生全球淡水资源短缺问题加剧、跨界水资源污染、海洋环境破坏等负面影响。
水平钻井和水力压裂技术因其所具有的优势而成为开采页岩气应用最广泛的技术。由于页岩气被束缚在致密的页岩里，必须通过水力压裂技术才能够采集到，然而这两种技术会造成对水资源的大量消耗，尤其是淡水资源。[13]这里的淡水资源是指陆地上的地表水和地下水，由于其总量是相对固定的，因此淡水资源是非常有限而又极为宝贵的自然资源。当今我们正处在淡水资源缺乏的世界，自然资源的枯竭会使人类面临的各种挑战不断增加和日益严重。[14]根据IEA的估计，在水力压裂过程中，一口页岩气井的需水量达到2万立方米。大量消耗淡水资源开采页岩气将加剧淡水资源缺乏的现状，我国大多数页岩气储量丰富的盆地都位于季节性缺水地区，年降水量少于800毫米，其中许多盆地还是人口密集地区，供水压力极大。[15]
在联合国国际法委员会、教科文组织等国际机构的推动下，在跨界河流、跨界地下水和跨界含水层方面都出现了相关公约和草案，国际社会形成了承认全球许多区域和人口正面临着淡水资源匮乏的困局的现状。[16]同时，国际法院1929年的Territorial Jurisdiction of the International Commission of the River Oder案、1959年的Lake Lanoux案以及1997年的Gabčíkovo-Nagymaros Project案确认了沿岸国利益共同体的基本原则，使得跨境水资源成为一个共同利益载体。[17]基于此现状和共识，人类必须意识到为了维持生态平衡以及受自然条件的制约，全球拥有的淡水资源中只有一部分可供开发页岩气利用。作为国际上全面规范跨界淡水资源使用的多边性框架协议《国际水道非航行使用法公约》第27条强调应当预防或减轻与国际水道有关的可能对其他水道国有害的状况，包括干旱或荒漠化等。可见，当人类只能利用有限的淡水资源以寻求社会经济长期持续发展之时，随着耗水量的激增而淡水资源供应不足的情况发生，将构成对现有国际法规则的直接挑战。
页岩气开发中不仅消耗大量水资源，由于压裂液添加物是有毒的、致癌的甚至是致突变的，[18]向地下注入的压裂液还会污染地下水，此外，废液的泄漏还会污染地表水。事实上在页岩气开发的全过程均存在水污染风险，包括钻井阶段、水力压裂阶段、生产阶段和弃井阶段。[19]除常规污染物之外，这些废水通常包含高盐物质、有机物、金属和天然放射性物质。地下水的污染，将缓慢改变周围植物、动物现状，并进而带来区域内整个生态系统的变化、异变或者被摧毁。西弗吉尼亚州等美国各州已经发现，废液处理已经成为水力压裂操作中所面临的最大的挑战。[20]
页岩气的全球开发主要涉及到欧洲国家之间、北美国家之间、中国和周边国家之间等的跨界水污染问题。例如美国和加拿大之间的休伦湖、伊利湖、密歇根湖等，美国和墨西哥之间的格兰德河、墨西哥湾等，这些水域都位于两国之间的页岩气沉积盆地附近。欧洲数个小规模页岩气项目都因存在水污染隐患而被叫停，法国迫于公众压力明确禁止采用水力压裂法开采页岩气，欧盟也开始着手制定环境保护法规限制页岩气开发。《国际水道非航行使用法公约》于2014年8月17日生效，是唯一具有普遍适用性的规范共有淡水资源的条约，其所主张公平和合理、无害使用、可持续利用水道的原则，成为许多国家在制定区域或流域水条约的框架性条约。欧洲许多国家如英国、德国、丹麦、芬兰、希腊、匈牙利以及中东地区国家叙利亚、利比亚、巴勒斯坦等国家都签署和批准了该条约，[21]但是页岩气的主要开发国家美国、加拿大、中国、澳大利亚、墨西哥等国家并没有签署和批准该条约，这构成了页岩气开发跨境水污染问题缺乏国际水法支撑的现实挑战。此外，21世纪以来，区域经济一体化得到快速发展的同时，区域性跨界水条约数量也有所增加，主要有欧洲的《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》、《多瑙河保护与可持续利用合作公约》、《莱茵河保护公约》，南非共同体的《关于共享水道系统的议定书》等。显然这依然无法成为美国、加拿大、中国等国开展页岩气开发中对跨境水资源污染的有效规制的区域性条约。美国和墨西哥之间双边水法条约有《关于利用德克萨斯州奎德曼堡到墨西哥湾的科罗拉多河、提华纳河及格兰德河水域的条约》，美国和加拿大之间还有《关于大湖水质的协定》，前者主要关注格兰德河蓄水、输水以及供水问题，后者对跨界水污染仅仅列为“偶然事件计划”，并以“排放油类或危险污染物或有排放迹象的”笼统表述来规定，显然并不能满足页岩气压裂液、废液的泄露或排放可能会长期污染格兰德河的问题。
随着各国对非常规天然气需求的增加，人们开采页岩气的力度也将继续加大，势必对于对跨界水资源的利用程度也将随之加大，从而导致的跨界水资源污染和破坏的现象更加凸显。这不仅会使国际水环境的可持续发展受到侵害，还会使国与国家之间矛盾的升级、冲突的增多。实践表明，各流域国关于跨界水资源利用的法律规制问题均是在国际水法规则的基础上谈判协商而进行解决的，但是不排除可能导致武力解决争端的情形出现。
世界上目前探明的页岩气主要以海洋储量为多。美国康菲石油公司首席执行官兰斯表示，海洋油气生产在提升能源安全、增加就业机会以及经济繁荣方面的重要贡献不容忽视。[22]海域开发页岩气主要可能引发主权、管辖权和海洋权益三个方面对海洋法的挑战。
首先，根据《联国海洋法公约》的规定，沿海国或群岛国对其内水、领海或群岛水域享有无须宣告的主权权利，在这三个水域开发页岩气理论上应该不会产生对主权的挑战。但是，公约对于“岛屿”和“岩礁”、“维持人类居住或其本身的经济生活”、“群岛水域”和“内水”、“历史性海湾”和“历史性所有权”并没有做具体的区分或规定明确的标准。因此，由主权问题所引发的争端自公约生效以来不但没有减少反而更加趋于严重。南沙群岛海域蕴藏着十分丰富的石油和天然气资源，从地质上看，该地区存在着一些油气潜力相当大的沉积盆地，南沙群岛及其周围海域在我国的历史性权利范围内，主权本属于中国，但南沙群岛诸岛大多位于南海各国的大陆架上并为这些国家实际控制。可见，页岩气开发可能引发的主权争端不容小觑，这也将会是对公约第十五部分争端解决机制的再次挑战。事实证明，此次中菲南海仲裁案的裁决并没有对案件进行公正、合理的定性，也并不利于争端当事国对主权问题的解决。主权争端触及国家主权，具有高度敏感性，并不是一纸裁决即可解决的事。
其次，沿海国在专属经济区、大陆架内相对于其他国家享有优先权，它不同于对内水和领海的主权管辖权，而是基于特定区域而产生的特定管辖权。专属经济区这种管辖权具有经济性的特点，该区域的活动主要以经济性质为目的。而大陆架的管辖权具有固有性的特点，大陆架是沿海国陆地领土的自然延伸，属于大陆架的资源也是蕴藏在陆地领土内的页岩层的向海延伸的部分，这为沿海国对大陆架的海床和底土所享有的管辖权具有固有性提供了地质学依据。从领海基线量起200海里以内的专属经济区和大陆架范围内，《联国海洋法公约》第五部分专属经济区制度中，第56条规定了沿海国有勘探和开发海床及其底土的非生物资源的主权权利，还规定了对设施、结构的建造和使用和对海洋环境的保护和保全的管辖权；第58条规定了所有国家都有铺设海底电缆和管道的自由以及与其有关的海洋其他国际合法用途。第六部分大陆架制度中，第77条规定了沿海国有勘探大陆架和开发其自然资源的主权权利，其中自然资源指的是包括海床和底土的矿物和其他非生物资源；第79条还规定在大陆架上铺设海底电缆和管道，其路线的划定须经沿海国同意；第81条还规定了沿海国有授权和管理为一切目的在大陆架上进行钻探的专属权利。由此可见，在200海里以内专属经济区和大陆架开发页岩气时，存在争议海域的沿海国之间可能会存在对设施、结构的建造和使用和对海洋环境的保护和保全的管辖权争端；也可能会出现在大陆架上铺设海底电缆和管道的经由争议沿海国哪一方同意而产生的管辖争端；也可能会产生争议沿海国在授权和管理为一切目的在大陆架上进行钻探的管辖权争端。这些争端有由主权争端所引起的管辖权归属争端，也有直接根据公约规定的根据沿海国的经济性权利、专属性权利、固有性权利、管辖权的限制所引起的争端。而在200海里以外至350海里（或2500米等深线以外100海里）之间，根据公约规定，海域属于公海，而包括海床和底土在内的大陆架仍然可能属于沿海国。公海海域不受任何国家主权管辖和支配，但公约第112条至第115条规定了铺设海底电缆和管道的管辖权，因此，200海里以外350海里（或2500米等深线以外100海里）以内的管辖权争端仍然存在。
最后，对海洋权益的挑战也不容忽视，是指除去主权和管辖权挑战之外的对海洋权利和利益的挑战。比如，海域开发页岩气时气体、液体泄漏可能会造成专属经济区海域内渔业资源及其他生物资源的破坏，此类问题将不限于沿海国之间，沿海国和内陆国都有可能牵涉进来，使争端严重化和复杂化。此外，在国际海底区域内勘探和开发页岩气、在北极海域勘探和开发页岩气等问题，也将是未来维护海洋权益中会受到关注的热点问题，对于此类挑战也不容忽视。另外，开发页岩气不应当损害沿海国的海洋交通利益、安全利益、文化利益等，如何合理和安全地开发海域页岩气，以避免损害到他国的海洋权利和利益，是一个需要进一步深入研究的问题。
2010年，美国宾夕法尼亚州环保部门在对1944口Marcellus页岩气井进行了检查，发现1218项违规，包括乱丢垃圾、废水溢出等等，违规比例高达62.65%。[23]页岩气开发中，对“陆”的影响包括废液泄漏而导致的土壤污染、地表侵蚀、植被破坏、地表生物多样性减损[24]、甚至可能引发地震[25]等问题。这涉及到对土地资源、生物多样性的国际环境法保护等国际法问题，同时也与各个国家国内的相关立法有着密切的联系。这种全球性的问题并不会因为人为的国界划分而仅仅被视为单纯的国内法律问题，它不仅是全球性问题更对现有的国际法规则构成挑战，需要针对现有的全球性、区域性等国际法律制度来进行解构，并结合各个国家国内的法律规制加以分析。
土壤安全涉及到全球土壤资源的利用与保育、维持生物多样性、保护生态系统服务功能等安全问题。在页岩气开中，土壤提供足够抗压的环境以便于承受一定的开采强度。人为开采因素对土壤安全提出的挑战，需要从源头防止土壤污染，并针对人为因素引起的侵蚀、流失、沙漠化及污染等土壤恶化问题进行治理。全球土壤安全需要有对土壤的全球共治机制。
在国际条约层面上，2015年“国际土壤年”之际，《世界土壤宪章》获得批准，成为推进和规范国家可持续土壤管理的重要依据，除此之外，对于土壤的保护目前不存在单独的土壤保护条约。《21世纪议程》、《里约环境与发展宣言》等一系列联合国重要文件中规定了持续使用土地资源、制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律的建议，这意味着环境、社会和经济的兼顾是十分重要的议题。在区域法层面，《欧洲土地宪章》（European Soil Charter）、《保护阿尔卑斯公约》（Convention on the Protection of the Alps）等成为欧盟法中可持续地保护土地生态功能、保护阿尔卑斯山自然环境的重要法律依据，但欧盟国家至今都没有就统一的土壤保护框架规则达成一致。可见，作为非可再生资源的土壤，随着能源开发工业的发展，土壤安全受到威胁，但是国际法上对土壤的专门保护相对于对水资源的保护是滞后的和不完整的。
《里约环境与发展宣言》中规定，国家当局考虑到造成污染者在原则上应承担污染的费用并适当考虑公共利益而不打乱国际贸易和投资的方针，应努力倡导环境费用内在化和使用经济手段。以此为参照，美国的《超级基金法》明确了清洁土壤污染的义务人，规定了受污染土壤的治理费用由污染事故责任方支付，或在无责任方和责任方无法支付的情况下，则由“超级基金”承担费用，并构建了“严格的污染主体连带责任制度”、“资金筹集制度”以及“严格的法律责任制度”。美国政府长期重视非常规油气资源的开采，也通过其他相关立法来规制废液泄漏污染地表。1996 年的《安全饮用水法》规定，使用水力压裂技术开采页岩气，污染物的排放必须得到环保局的批准。《职业安全与健康法》、《综合环境责任与赔偿法》对开采中所使用的化学材料及排放途径进行了规制。
目前，我国能源法律制度基本结构尚不完整，《石油天然气法》尚未出台，统领性的《能源法》还在修改，2011年才被列入新的独立矿种的页岩气更没有专门立法来规制。《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等基础性法律虽然适用页岩气开发，但仍然需要根据页岩气开发中对土壤污染、地表侵蚀、植被破坏等具体问题进行补充性修订。2016年5月28日，《土壤污染防治行动计划》出台，提出到2020年全国土壤污染加重趋势得到初步遏制的目标。其中还提出了“谁污染谁治理”以及“污染治理和修复终身责任制”的观点，这与美国《超级基金法》有相似之处，但并没有明确污染者“负责”的具体形式（例如，缴纳治理资金、委托第三方治理等）。总体来看，现有国家立法对土壤污染治理责任制度重视不够，呈现出“有强制力的法律、法规未予关注或予以关注但不具有可操作性，已经关注且具有可操作性的法律规范不具有强制力”的局面。[26]
英国通过征收各种排污费、排水费以及环境保护费等，为循环处理废液提供资金上的支持，避免造成土壤污染。安哥拉更以十分严格的“污染者付费”原则为据对污染者施以最高1亿美元的罚款，这是安哥拉2011年以来环境法的一个新变化。
由此可见，国际社会所形成的“软法”机制和国内法不够具体的机制都对页岩气开发中的治理责任问题形成挑战。因此，在页岩气开发中，需要国际法与国内法的进一步协调来规制污染治理责任，并形成具有可执行性的综合治理机制。
能源是人类活动的重要物质基础，也是保持经济增长的源泉。目前的能源结构中仍以含碳量较高的煤炭、石油及天然气为主，这些能源的使用产生了大量的温室气体和其他有害物质，成为导致气候变化的重要因素。能源的使用对环境造成的影响可能是人类在21世纪所面临的最大挑战之一。
页岩气开发过程中使用水力压裂技术不仅耗费大量水资源和产生污染，还可能造成甲烷泄漏。从长期角度来看，国家安全最大的挑战是由能源所引起的气候变化。[27]在用于高效的联合循环电厂时，每释放一单位能量，天然气燃烧排放的二氧化碳少于煤炭的一半。与煤炭和石油相比，天然气的确是一种清洁能源。然而，这并不意味着页岩气的发展将不容置疑地减少温室气体的排放。开发页岩气所产生的温室气体分为两个途径，一是页岩气燃烧时产生的二氧化碳以及甲烷泄漏，二是在开采和运输页岩气的过程中产生的温室气体排放。页岩气中的甲烷从井口、管道和存储设施内排放或泄漏到大气中的量占一口页岩井全部产量的3.6%-7.9%，而常规天然气中甲烷所占比例仅为1.7%-6%。由于甲烷是一种温室效应比二氧化碳更强的气体，以20年为周期，页岩气的温室气体效应要比煤炭和石油的更为严峻。[28]因此，如果全球大规模开采页岩气，将对当前的全球气候治理国际法体系构成巨大的挑战。
气候变化治理的全球性与国内环境治理的自治性相互纠缠、相互矛盾，使得气候变化问题的解决呈现出内政与外交的双重属性。考虑到页岩气开发涉及到国内政治和经济利益的影响，同时又受制于国际能源政治行为体的博弈的牵制。这种双重属性致使气候治理无法靠单一国家或某一区域性组织来独立完成，必须寻求更具有全球代表性的多个国家间的环境合作框架或机制。
中国、美国和欧盟是全球三大重要的温室气体排放经济体，也是页岩气开发的重要实体，自2007年起，中国已超过美国，成为全球最大的温室气体排放国。
这显然意味着中国的减排行动势必对全球应对气候变化具有特别重要的意义，但页岩气的开发也使得中国的碳减排将任重道远。各国签署《巴黎协定》后，温室气体减排将受到国际法的严格拘束，且减排须逐年增加。这意味着无论国内经济现状、能源开发状况如何，均不能成为国家不大力减排的充分理由。强制性和道义性将使各国的页岩气开发面临更大的国际压力。
《巴黎协定》中各国承诺了自主减排目标，但是各国国家自主贡献目标加总后与保持2℃温升目标的必需减排量之间仍有较大缺口。这预示气候变化应对之碳减排之路在未来仍充满变数。世界各国在竞争能源创新空间，抢占未来新型能源技术和市场，为本国的经济发展创造空间的同时，还需要深入探讨全球能源治理与建立合作共赢的全球气候治理体系之间的关系。
综上所述，在短短35年的页岩气开采历史中，页岩气开发对国际法的挑战才刚刚凸显，尤其对于涉及到的国际水法、国际环境法、国际海洋法领域的相关问题，主要还停留在现实预设和理论探讨之上，实践中的案例更是几乎没有。作为全球能源结构优化过程中“过渡能源”的页岩气，仍然主要受国际能源法的规制，并应在国际能源法领域寻求宏观应对的思路，以便于对未来设定具体应对机制提供依据。
国际能源政治应为国际能源法提供社会基础和组织保障。国际能源法调整页岩气勘探、开发、生产、运输、贸易、存储以及利用等方面关系，并为其提供国际法依据。[29]国际能源行为体相继开发页岩气是一种争夺能源权力的斗争过程，权力政治强调竞争、冲突和至上性，[30]这会造成能源供给市场存在实时性的风险。页岩气的全球性开发作为国际能源政治的重要组成部分，促使各个国家之间从单独自主开发走向双边以及多边国家合作开发，还促使各个国家从陆域开发走向海域开发甚至空域开发，开发国之间相互依存度加深和共同能源利益增多毋庸置疑。同时，为了应对页岩气开发对“水”、“陆”、“空”的挑战，应促进机制性组织和相关制度的建立，形成一系列具有明确或模糊的原则、规范、规则和决策程序所组成的国际机制，[31]使能源行为体在统一规则下开展夺取或保存权力的战略、政策和行为，以降低行为与后果的不确定性，促进各行为体之间开展有效的合作。基于此，通过能源开发的对话与合作，不仅为国际能源法提供了社会基础和组织保障，也为建立全球国际能源治理体系提供了现实可能性。无论是国际能源法还是国际能源政治，其发展都必将以经济为基础，以社会为导向，随着世界能源进入天然气时代，页岩气的全球开发必将以国际能源法与国际能源政治良性互动为前。
国际能源法应体现和确认国际能源政治的利益和要求。强权国家采用通过控制石油生产国的手段进而达到控制世界能源政治的目的，正如俄罗斯运用石油和天然气使乌克兰、白俄罗斯等国在国家外交与战略上做出妥协与让步，也正如美国寻求对沙特阿拉伯施压使其增加产量。[32]在2015年2月公布的美国《国家安全战略报告》中，奥巴马政府提出以鼓励国内能源供应为首要目标的能源安全政策。[33]事实上，美国对外国能源的依赖已经达到20年以来的最低水平。这种按照自身利益最大化要求来塑造国际能源政治秩序的行为，导致了畸形的国际能源政治利益和要求。通过页岩气的开发，不仅扩展了能源利益空间和受益范围，还使行为体逐渐追求建立低碳、清洁、安全、互益的能源环境，避免了能源“单边主义”的泛滥。20世纪70年代的《国际能源纲领协议》、90年代的《能源宪章条约》以及21世纪初的《国际新能源机构规约》等一系列国际能源法条约，体现出伴随能源危机、能源贸易、能源争端而出现的共同能源利益需求。随着经济全球化的深入和天然气发展的黄金时期[34]的到来，能源自立的可能性越来越小，相反，世界各国间的经济和能源相互依存度会日益加深，[35]新的国际能源法条约也应应运而生。在面对非常规天然气、可再生能源等新的能源结构出现之际，国际能源行为体同处于全球能源大系统中，各国能源安全利益增加，[36]因此，国家之间更容易通过协商、谈判等形式达成新的能源合作协议、能源贸易协议等，以使国际能源法充分体现和确认国际能源政治的利益和要求。
国际天然气法应分类明细化。国际能源法的发展体现了当代国际法“碎片化”的特征，它拓展了国际法研究领域，是国际法不成体系特征下的新发展。针对国际能源法客体的不同，众多国际能源法领域已经具体分为国际石油法、国际天然气法、国际煤炭法、国际电法以及国际核能法等。[37]但是，目前仍然缺乏更加专业化、具体化的分类。鉴于如上文针对页岩气开发所涉及到的诸多国际法问题，建议将国际天然气法进一步划分为国际常规天然气法和国际非常规天然气法，国际非常规天然气法中应包含直接规范页岩气的相关国际法渊源。
明确页岩气与上位概念的关系。在专门规定能源的条约中，一般以“能源”、“天然气”等上位概念作为规制的主要对象，如《能源宪章条约》合作领域部分提到“包括天然气的勘探、生产与使用，气体网络的相互联系以及经过高压气体管道的运输等”。此处“天然气”并没有进一步区分是传统意义上的常规天然气，还是非常规天然气，鉴于在形成机理、储集模式以及开采方式等方面与常规天然气存在显著区别，页岩气是否能够直接适用所有现有的专门国际能源条约是存在疑问的。
达成关于页岩气开发的特别国际协议。在同样作为国际能源法渊源[38]的特别国际协议中，早期签署的能源合作协议已经无法涵盖页岩气领域的合作，如1997年中国和哈萨克斯坦签订的《中哈两国政府关于在石油天然气领域合作的协议》。尽管2004年中哈两国又签署了《中哈关于在油气领域开展全面合作的框架协议》，但合作具体内容仍然限于常规天然气层面上的合作。近日，伊朗和立陶宛达成了新的伙伴关系，除了包含投资液化天然气项目，两国还探讨将合作领域扩展至页岩油和页岩气开发。[39]这是双边合作开发页岩气的雏形，但是否达成框架性协议、合作协议或者合作议定书等并没有进一步的报道。2007年，我国页岩气开发对外（美国）合作的第一个协议《威远地区页岩气联合研究》获得签署。2009 年，我国又与美国在政府层面上签署了《中美页岩气资源倡议》和《中美关于在页岩气领域开展合作的谅解备忘录》，就联合开展资源评估、技术合作、投资促进和政策交流制定了工作计划。随后，我国石油企业与壳牌公司签订富顺—永川联合评价协议，与挪威、康菲、BP、雪弗龙、埃克森美孚公司建立联合研究合作意向，收购了部分国外页岩油气区块权益。[40]2010年5月，中美两国制订并签署了《美国国务院和中国国家能源局关于中美页岩气资源工作行动计划》，计划运用美方在开发非常规天然气方面的经验，在符合中国有关法律法规的前提下，就页岩气资源评价、勘探开发技术及相关政策等方面开展合作，以促进中国页岩气资源开发。[41]2012年11月，美国燃气技术研究院与中国华油能源集团公司联合设立的“中国页岩气培训与咨询中心”，并签署合作框架协议。该中心致力于发挥合作双方的各自优势，一方面利用美国燃气技术研究院在页岩气技术研究、培训教育和技术咨询等方面先进的知识体系和全球经验，另一方面发挥华油能源集团对本土市场和客户需求的深入了解与把握，为中国参与页岩气勘探开发的国家公司、新兴独立中小油公司、投资商、政府部门和研究机构及大学提供丰富实用的培训服务和咨询服务。[42]此外，2015年10月，中国石油天然气集团公司与BP集团还签署了《中国石油天然气集团公司与BP环球投资有限公司战略合作框架协议》，协议涵盖了潜在的四川盆地页岩气勘探和开发项目等。[43]由此可以发现，只有通过达成关于页岩气开发的特别国际协议，才能逐步推进政府之间、政府和能源公司之间以及能源公司和能源公司之间的合作，以使其所涵盖的国际能源法规定朝着更加专业和具体的方向发展。
形成调整国际能源关系的专门性国内能源立法。为调整国际能源关系而制定的国别能源立法也是国际能源法的主要法律渊源之一。目前中国《能源法（送审稿）》不仅涵盖了我国国内能源亟待解决的问题，还包括调整国际能源合作的条款，按照“平等互利、合作共赢、协同保障”的基本原则，具体规定了能源资源开发、能源贸易与投资、能源进出口、能源管道运输、能源科技开发等领域的国际合作制度，有利于利用国内外两种资源、两个市场，实现优势互补，多渠道提高能源供给能力。2013年，墨西哥国会基于能源改革的动议，通过修改宪法第27条设立了多种鼓励国际投资的合同种类：服务合同（以有限的方式已经在使用，但目前对外国投资者吸引力不大）；利润分成合同，外国公司将会获得通过销售石油和天然气而得的现金付款；产量分成合同，基于此合同石油实物桶是在政府和外国公司之间进行分配的；许可证，外国公司有对石油的控制权，并支付专利费和税收给政府。[44]国家形成调整国际能源关系的专门性国内能源立法，有助于保障页岩气的国际合作开发。
页岩气、页岩油、致密气和致密油等非常规油气产量的攀升，为全球油气供给注入了强心剂。虽然面对严峻的能源和环境问题，世界各国均把开发利用可再生能源作为保障能源安全、应对气候变化、实现可持续发展的共同出路。但从化石能源到非化石能源的转型不是一蹴而就的，需要经过漫长的实践。页岩气产量的井喷，使其成为最佳的“过渡能源”，在此重要的过渡时期，建立一个世界性的能源组织，并以“过渡能源”作为重点调整对象，通过推动“新多边主义”合作机制来推进过渡能源政策，加强能源安全的管控并协调气候变化等重要议题，从而推动国际能源法的从新从快发展，将具有十分重要的战略意义。
早在1982年William F. Gutteridge就提出建立一个世界能源组织（World Energy Organization）的想法，并认为这个组织应关注所有形式的能源，而非像国际原子能机构一样仅仅关注核能。[45]还有观点认为，在全球能源体系转型之际应尽快建立一个有效的国际机制，仿照全球环境基金（Global Environment Facility, GEF）[46]结构建立全球能源基金应当是首选的，以促进建立一个永续的能源体系。[47]目前，国际社会还没有形成能够全面履行全球能源治理的世界性能源组织，更没有为能源议题协助国家而提供资金支持的能源基金组织。然而，能源安全是21世纪全人类面临的共同挑战，在国际能源法与国际能源政治相互作用之下，没有一个国家或某一区域可以单独解决全球能源问题，这其中就包括页岩气开发对国际法的挑战问题。现存的能源组织对能源安全机制的有效性作用逐渐降低、缺乏共同代表能源生产国和消费国利益的组织，而且随着页岩气的大规模全球性开采，势必会造成国际能源市场中出现更多生产国与消费国，呈现出能源供应和需求的多极化现象。能源组织不可避免地受到地缘政治因素、国家战略因素等的影响，其所引发的能源价格波动和供应安全将对世界经济与政治的发展产生不确定性影响。为了应对这些问题，需要建立一个履行全球能源治理责任的框架或者机制，以弥补现有机制的缺陷。
综上所述，笔者认为开采页岩气对国际法充满挑战，开采还是不开采，已经不是一个问题，真正的问题在于如何应对这些挑战。目前全球部分国家完成了商业化开采页岩气，在“相互依存”的国际社会中，页岩气的开发促进了合作国际法的发展，但对共存国际法造成了挑战，因为与页岩气开发随之而来的是对“水”、“陆”、“空”三个层面的负面影响及其累积效应。一方面所有人的命运受到全球性威胁，另一方面传统的国际规则也面临着专业化、具体化的变革，此外可持续发展与国家能源安全之间面临再平衡。无论面临何种挑战，遵守国际法、秉持可持续发展原则是第一要义，页岩气储量丰富、开发潜力巨大，但仍然属于不可再生资源，当代人对子孙后代必须高度负责，如何在当代人利益与后代人利益之间、国家利益与可持续发展原则之间进行协调，对共存国际法依然是一个挑战。从机制和制度层面，通过构建世界能源组织，签订涉及水资源保护与治理、环境保护与治理、海洋开发规则等的全球性条约、区域性条约、双边和多边条约、议定书和国际文件等，来保障页岩气开发中对“水”、“陆”、“空”的不良影响。政府之间、能源公司之间以及两者之间可定期开展有关页岩气开发管理的经验交流，并加强资金、技术、环保等方面的合作，这将有助于页岩气勘探开发、科研攻关和产业化政策的制定。除此之外，每一位公民也应当充分认识到页岩气的政治价值、经济价值、社会价值和生态价值，辩证对待不可再生能源和清洁能源之间的关系，积极参与全球能源治理。美国35年的页岩气勘探开发历程为全球页岩气开发提供了成功的范本，但各国国家在学习先进技术的同时，也不应该完全照搬法律政策，应从本国国情出发制定生态环境保护与污染物治理并重的页岩气开发的法律法规，才能达到经济、社会和环境效益的共赢。
[1] 如国内主要有杜群、万丽丽：《美国页岩气能源资源产权法律原则及对中国的启示》，中国地质大学学报（社会科学版）2016年第3期；杜群、万丽丽：《美国页岩气能源开发的环境管制及对中国的启示》，中国政法大学学报2015年第6期；韩兴旺、肖国兴：《页岩气开中的水资源法律与政策研究》，西安交通大学学报（社会科学版）2015年第4期；刘超：《我国页岩气开发管理的法律制度需求与架构——以波兰页岩气开发管理制度为镜鉴》，社会科学研究2015年第2期；潘永建：《页岩气开发与环境保护的法律思考》，中国人口·资源与环境2015年S1期；林文斌、刘滨：《北美页岩气政策研究及启示》，清华大学学报（自然科学版）2013年第4期；刘超：《页岩气开发中环境法律制度的完善：一个初步分析框架》，中国地质大学学报（社会科学版）2013年第4期等。国外主要有Timothy W. Kelsey, Mark D. Partridge, and Nancy E. White, Unconventional Gas and Oil Development in the United States: Economic Experience and Policy Issues, Applied Economic Perspectives and Policy (2016) volume 38, number 2; Paul Deemer, Nicholas Song, China’s ‘Long March’ to shale gas production-exciting potential and lost opportunities, Journal of World Energy Law and Business, 2014, Vol. 7, No. 5;Jędrzej Górski, First Legislative Actions to Shape the Environment of the Shale Gas Business in Poland in 2012: Prospects for Further Changes, Journal of World Energy Law and Business, 2012, Vol. 5, No. 3; Michael S. Ventocilla, Unlocking Mexico’s Shale Gas Reserves: Folly or Fortune?, Journal of World Energy Law and Business, 2016, 9等等。
[2] 通过中外文数据库高级检索主题含“页岩气”和“国际法”或“shale gas”和“international law”，仅有1篇文章符合该主题，即黄颖：《页岩气开发保护中面临的国际法挑战》，昆明理工大学学报（社会科学版）2016年第1期。
[3] 页岩气发展规划（2011-2015年），中国能源报，2012年3月19日第6版。
[4] 水平钻井技术和水力压裂技术是目前商业化开采页岩气的唯一方式，是指先向目标岩层钻一口竖井，再在期望深度改变钻头方向钻出水平地穿越储层的水平井，由于页岩的低渗透性，需要采用水力压裂技术释放吸附于页岩上的碳氢化合物，从而使天然气能够从页岩内部进入井内。在这一过程中，水、砂和化学添加剂的混合物被注入井中以使得产生的裂隙处于开放状态。这两项技术的结合能够使页岩气快速地进入井中，从而使得页岩气的商业化生产成为可能。
[5] Frederick van der Ploeg, Fossil Fuel Producers Under Threat, Oxford Review of Economic Policy, Volume 32, Number 2, 2016, p. 214.
[6] 根据IEA的研究结果，非常规天然气资源量达900万亿立方米，是常规天然气资源量的1.9倍。非常规天然气主要包括页岩气、致密气、煤层气、天然气水合物等，其中页岩气储量最大。剑桥能源研究协会（Cambridge Energy Research Associates, CERA）公布的一项研究报告指出，按美国目前对天然气的需求计算，北美洲以外地区的可开采页岩气储量，可供美国使用211年，甚至690年。
[7] Grant Mark Nϋlle, Prospects for Shale Development Outside the USA: Evaluating Nations’ Regulatory and Fiscal Regimes for Unconventional Hydrocarbons, Journal of World Energy Law and Business, 2015, Vol. 8, No. 3, p.232.
[8] 张建新：《能源与当代国际关系》，上海人民出版社2014年版，第376页。
[9] Rafael Leal-Arcas, Andrew Filis, Ehab S. Abu Gosh, International Energy Governance: Selected Legal Issues, Edward Elgar Publishing, 2014, p. 318.
[10] 赵宏图：《世界页岩气开发现状及其影响》，《现代国际关系》2011年第12期，第4页。
[11] 李庆功、徐静之：《战争与能源》，解放军出版社2014年版，第21页。
[12] Golden Rules for a Golden Age of Gas, World Energy Outlook Special Report on Unconventional Gas, 12 November 2012, p.11.
[13] 水力压裂技术中采用的压裂液主要由高压水、砂和化学添加剂组成，其中水和砂含量在99%以上。连玉明，武建忠主编：《中国国力报告（2013-2014）》，当代中国出版社2014年版，第235页。
[14] Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, General Assembly, A/RES/70/1, p.5.
[15] Corp Couns Gd to Doing Bus in China Appendix B (3d ed.), Corporate Counsel's Guide to Doing Business in China Database updated December 2014, p.54.
[16] 黄颖：《页岩气开发保护中面临的国际法挑战》，昆明理工大学学报（社会科学版）2016年第1期，第54页。
[17] 孔令杰、田向荣：《国际涉水条法研究》，中国水利水电出版社2011年版，第9-11页。
[18] Robert W. Howarth, Anthony Ingraffea, Terry Engelder, Natural Gas: Should Fracking Stop?, Nature, Vol. 477, 15 September 2011, p. 272.
[19] 在钻井阶段，不良的设计或施工可能导致地下水污染。污染也可能因未能控制风暴水、无效的站点管理、地上和地下储藏设施的不充分、劣质的套管结构等原因而产生。在水力压裂阶段，地表水和地下水污染的风险被认为是中度或高度。当气井被遗弃，这两种类型的水均可能因关闭不完全而遭受污染。
[20] José Martínez de Hoz (h), Tomás Lanardonne and Alex Máculus, Shale We Dance an Unconventional Tango?, Journal of World Energy Law and Business, 2013, Vol. 6, No. 3, p.183.
[21] UNTC, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-12&chapter=27&lang=en, visited on 26 July 2016.
[22] 《国际海洋油气勘探与生产大有可为》，《新能源》第34卷第5期，第185页。
[23] 韩兴旺：《能源革命视域下我国能源市场化法律转型研究》，华东政法大学2015年博士学位论文，第80页。
[24] 土壤污染会引起生物栖息地的丧失或者退化，这是引起生物物种减少的最重要因素。
[25] 向页岩层大量注水可能导致地层滑动，从而引发地震。我国在涪陵页岩气田首次应用井中微地震裂缝监测技术，目的是为了采集压裂过程中最精确、最及时、最丰富的地震信息。参见：中国页岩气网新闻中心：《井中微地震裂缝监测技术在涪陵页岩气田首次应用》，http://www.csgcn.com.cn/news/show-58779.html，访问日期2016年7月31日。
[26] 王欢欢、蔡守秋：《完善我国土壤污染治理责任制度的思考》，《中州学刊》2016年第5期，第55页。
[27] Report on Energy Geopolitics: Challenges and Opportunities, International Security Advisory Board, July 2, 2014, p.2.
[28] Robert W. Howarth, Anthony Ingraffea, Terry Engelder, Natural Gas: Should Fracking Stop?, Nature, Vol. 477, 15 September 2011, p. 272.
[29] See Yang Zewei, International Energy Law: a New Discipline of International Law, Wuhan University International Law Review, Vol. 10, No.2, p.42.
[30] Malcolm N. Shaw, International Law, Seventh edition, Cambridge University Press, 2014, p.9.
[31] Stephen D. Krasner, Structural Causes and Regime Consequence: Regimes as Intervening Variables, International Organization Vol. 36, No. 2, International Regimes (Spring, 1982), p. 185.
[32] Espen Moe, Energy, industry and politics: Energy, vested interests, and long-term economic growth and development. Energy, Energy, Energy 35 (2010), pp. 1730-1740.
[33] National Security Strategy, White House Gallery, February 2015, p.16.
[34] Golden Rules for a Golden Age of Gas, World Energy Outlook Special Report on Unconventional Gas, 12 November 2012, p.9.
[35] 王宪磊：《全球经济共同性问题的性质和原因》（第六卷），社会科学文献出版社2012年版，第267页。
[36] See Daniel Yergin, Ensuring Energy Security, Foreign Affairs, Vol. 85, No. 2 (March/April 2006), pp. 69-82.
[37] 参见杨泽伟：《国际法史论》，高等教育出版社2011年版，第278页；康均心：《法学专题研究》，武汉大学出版社2012年版，第190页；杨解君：《国际能源合作与国际能源法》，世界图书北京出版公司2012年版，第124页。
[38] 国际能源法渊源包括国际能源条约、特别国际协议、国际惯例、一般法律原则、司法判例和权威学说、国际组织的决议、国别能源立法。参见杨解君：《国际能源合作与国际能源法》，世界图书北京出版公司2012年版，第137页。
[39] Lithuania-Iran Collaboration to Include LNG and Shale, http://www.shalegas.international/2016/06/01/lithuania-iran-collaboration-to-include-lng-and-shale/, visited on 19 July 2016.
[40] 页岩气发展规划（2011-2015年），中国能源报，2012年3月19日第6版。
[41] 《中美能源安全合作联合声明》，http://news.xinhuanet.com/2010-05/25/c_12141526_2.htm，访问日期2016年7月23日。
[42] 《“中国页岩气培训与咨询中心”合作框架协议签署》，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/zgxww/201211/t20121109_1155038.htm，访问日期2016年7月23日。
[43] 《中石油与BP集团签署战略合作框架协议》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/22/content_2951915.htm，访问日期2016年7月23日。
[44] Michael S. Ventocilla, Unlocking Mexico’s Shale Gas Reserves: Folly or Fortune?, Journal of World Energy Law and Business, 2016, 9, pp.75-76.
[45] David Carlton, Carlo Schaerf, The Hazards of the International Energy Crisis, Macmillan Press Ltd, 1982, p. 6.
[46] 全球环境基金由183个国家、国际机构、非政府组织与私人企业构成，旨在针对全球环境议题协助国家提供资金帮助。目前已经提供了145亿美元的赠款和754亿美元的额外融资。See What is the GEF, Global Environment Facility, https://www.thegef.org/gef/whatisgef, visited on 25 July 2016.
[47] German Advisory Council On Global Change, World in Transition 3: Towards Sustainable Energy Systems, 2014, 5.3.3Fundind Global Energy System Transformation.
