摘 要：改革开放以来，我国煤炭立法发展很快，煤炭法律体系初步建立，对合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭工业发展发挥了积极、重要的作用。但是，随着我国机构改革和市场经济体制改革的深入发展，我国煤炭立法暴露出许多问题和不足，亟待以科学发展观为指导，按照市场经济规律的要求，进一步健全完善，以促进我国煤炭工业健康发展，保障国民经济和社会发展的需要。

关键词：煤炭立法；发展现状；问题；工作重点

煤炭是我国的主要能源和重要工业原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次能源结构中，煤炭将长期是我国的主要能源。煤炭产业是我国重要的基础产业，煤炭产业的可持续发展关系国民经济健康发展和国家能源安全。[1]建国以来，特别是十一届三中全会以后，我国制定了《煤炭法》等一系列法律、法规和规章，使我国煤炭工业发展不断走上规范化和法制化的轨道。但是，和美国、澳大利亚等经济发达的产煤国家相比，我国煤炭法律体系尚不够健全，使我国对煤炭这一重要能源资源的保护和合理开发、利用不够系统，煤矿安全生产问题也比较突出，煤炭工业发展过程中存在着不少亟待规范和解决的问题，不仅直接影响了煤炭工业本身，而且也影响了国民经济和社会的发展。我们必须针对存在的问题，以科学发展观为指导，进一步加强煤炭立法，健全和完善煤炭法律体系，加大用法律手段规范和解决问题的广度和力度，加快煤炭法治建设，促进煤炭工业的全面、协调可持续健康发展。

一、我国煤炭立法的发展现状

（一）概述

改革开放以来，我国陆续颁布实施了一系列煤炭法律、法规、部门规章、地方性法规和地方政政府规章，初步建立了我国煤炭法律体系，对促进我国煤炭工业健康发展发挥了重要作用。1996年8月29日颁布实施的《煤炭法》，是我国煤炭法律体系的龙头大法，该法的颁布实施，是我国煤炭工业发展走上法制化轨道的一个重要里程碑，对合理开发利用煤炭资源，规范煤炭生产经营活动，促进煤炭工业健康发展发挥了重要作用。我国煤炭相关法律包括《矿产资源法》、《安全生产法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《环境保护法》、《固体废物污染环境保护法》、《劳动法》以及正在制定起草过程中的《能源法》等等；主要煤炭行政法规包括《煤炭生产许可证管理办法》、《乡镇煤矿管理条例》、《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》4部，相关行政法规包括《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《中华人民共和国矿山安全法实施条例》、《安全生产许可证条例》、《工伤保险条例》、《尘肺病防治条例》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等10余部。主要煤炭部门规章包括《煤矿生产能力核定的若干规定》、《煤矿生产能力核定资质管理办法》、《煤炭出口配额管理办法》、《煤炭经营监管办法》、《生产矿井煤炭资源回采率暂行管理办法》、《进出口煤炭检验管理办法》、《煤矿安全规程》、《煤矸石综合利用管理办法》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等40余部，相关部门规章包括《矿产资源储量评审认定办法》、《建设项目用地预审管理办法》、《探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法》、《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》等30余部。此外，各产煤地区具有立法权的人大和政府也陆续出台了不少地方性法规和地方政府规章。总之，以《煤炭法》为龙头，以相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章为主体的我国安全生产法律体系已经初步形成，并正在日趋健全完善。[2]

（二）近年来我国煤炭立法的新发展

为进一步加强煤炭立法建设，健全完善煤炭法律体系，根据国务院领导同志的指示，近年来，特别是2004年以来，我国有关部门进一步加大了煤炭立法建设工作的力度，开展了一系列卓有成效的立法工作，主要包括以下三个方面：

1．组织开展对现行《煤炭法》的修订工作，上报国务院《煤炭法（修订送审稿）》。

按照国务院领导同志的批示精神，2005年2月28日，由国家发展改革委能源局牵头，组织协调十几个有关部门启动了《煤炭法》修订工作，成立了煤炭法修订起草小组。在收集和研究国内外有关资料，利用互联网、报纸、电话、信函等方式征求社会各界的意见，深入各地调查研究，全面总结现行《煤炭法》实施经验的基础上，起草了《煤炭法》（修订征求意见稿）。在征求国务院有关部门、地方人民政府意见的基础上，经多次修改完善，几易其稿，形成了《修订送审稿》，2007年12月已上报国务院。目前，国务院法制办正在抓紧征求各有关方面的意见，对争议焦点问题进一步开展深入调研，修改和完善《煤炭法（修订送审稿）》，争取早日出台。

2．制定颁布了一系列重要的煤炭法规和规章。

国务院及其有关部门出台了一系列重要的煤炭法规和规章，比如国务院2005年9月3日年颁布了《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》，国家发改委2004年12月27日颁布了《煤炭经营监管办法》，国家安监总局颁布了《煤矿建设项目安全设施监察规定》等等。国家安全生产监督管理管总局、国家煤矿安全监察局、国土资源部、国家能源局等有关部门还组织力量初步完成了《煤矿安全监察条例（修订送审稿）》、《特殊和稀缺煤类保护办法》、《开办煤矿资质管理办法》、《对外合作开采煤层气资源监管办法》的起草工作，其他一些立法包括《煤炭生产许可证管理办法实施细则》、《煤矿矿区环境保护实施办法》、《煤矿矿区环境保护条例》等的起草工作也即将完成。

3．研究制定并实施了健全煤炭法律法规体系工作方案。

为指导“十一五”和“十二五”期间煤炭立法工作，提高煤炭立法的科学性和系统性，在全面总结现行《煤炭法》实施经验、已上报国务院《煤炭法（修订送审稿）》有关规定的基础上，国家煤炭行业主管部门组织煤炭信息研究院、煤炭工业协会等有关单位开展了《完善我国煤炭法律体系课题研究》。2008年4月，课题研究报告获得专家评审通过。在此基础上，进一步制定了《我国煤炭法规体系架构方案》，通过中国煤炭工业网、中煤信息网正式向社会公开征求意见后，提出《健全煤炭法律法规体系建设工作方案》（征求意见稿），征求了国土资源部、住房和城市建设部、环境保护部、煤矿安监局等部门的意见，并作了修改完善，制定了《健全煤炭法律法规体系工作方案》（以下简称《工作方案》）及其任务分解表，将待制定、修订的煤炭立法分为8大类35项。[3]

考虑到我国现行煤炭管理体制的现状，《工作方案》将《煤矿安全条例》、《煤矿安全管理实施细则》、《煤矿企业安全生产许可证实施办法（修订）》、《煤矿安全规程（修订）》、《煤矿生产能力核定办法（修订）》、《煤矿瓦斯治理规定》等立法项目，根据工作协调，分别由国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局牵头，委托有关单位起草。《煤炭规划实施办法》等20个立法项目已分别委托煤炭工业协会、煤炭加工利用协会、煤炭建设协会、煤炭信息研究院、煤炭工业规划设计研究院、中联煤层气有限责任公司、山西省煤炭工业厅、淮南矿业集团公司等8家单位。各家单位也分别制定了立法工作方案。目前，各项工作正在有条不紊地进行之中。

二、我国煤炭立法发展中存在主要问题

改革开放以来，我国煤炭立法建设取得了令人瞩目的成就，有力促进了我国煤炭工业的发展。但是，随着我国经济体制改革的深化，煤炭行业管理体制、煤炭企业经营机制、行业内外部环境都发生了很大变化，出现了许多新情况和新问题。煤炭行业的一些法律、法规和规章已经不能适应煤炭工业的发展实际，亟需在科学发展观指导下进一步修改完善，以促进煤炭工业的健康发展。具体来讲，我国煤炭立法建设中存在的问题可以从两个方面进行探讨：

（一）立法规范本身存在问题

当前，我国立法规范本身存在的主要问题有以下方面：

1．煤炭法律体系不健全，存在严重的结构性缺陷。

目前，我国煤炭法律体系中，许多应当制定的法律、法规和规章都没有制定出来，致使煤炭规划、开发、生产建设、综合利用等方面存在不少立法缺位。

2．稳定性差。

我国的煤炭法律体系，是体制转型时期的法律体系，具有计划经济向市场经济过渡时期的典型特征，由于立、改、废等立法活动频繁，导致整个框架体系不断变化和调整，整个体系尚不完善。

3．立法规范效力层级总体偏低。

我国煤炭法律体系主要组成部分为法规和规章，尤其是规章数量较多，效力层级偏低。[4]

4．科学性有待提高。

由于缺乏对整个煤炭法律体系相关立法的总体设计、规划安排，现行煤炭立法特别是规章层级的立法，应急性和临时性强，头痛医头，脚痛医脚，整个煤炭法律体系内部系统性、条理性差，对外与其他相关部门立法的衔接性差，与相关部门立法不配套，不衔接，甚至存在抵触和冲突。

5．煤炭立法滞后于形势发展。

现行煤炭立法的速度落后于煤炭工业的发展步伐，立法存在滞后性，跟不上形势发展和实际工作的需要。

7．煤炭立法规定在内容也存在不少问题。

突出表现在规范的内容不全，要求不高，处罚力度不大等方面。具体来说，一是对煤炭规划的规定太原则，可操作性不强；二是煤炭开采市场准入门槛低；三是煤矿许可证照制度规定不合理；四是煤炭资源税费制度不健全；五是煤炭资源矿业权设置和转让不合理；六是对煤田开发技术和设备落后煤矿的技术整改奖惩措施规定不完善；七是矿区生态环境保护规定不健全；八是对一些违法行为的责任追究规定不明确，打击力度不够；九是煤炭矿务局制度、煤炭生产许可证发放授权审批制度等和现实脱节；十是对煤炭资源勘查、关闭和报废矿井、国家煤炭资源战略储备等方面缺乏明确规定和具体要求。

（二）煤炭管理体制机制和法治建设环境存在的问题

1．煤炭管理体制机制尚未完全理顺。

当前煤炭管理体制机制尚未完全理顺，在一定程度上制约、妨碍了煤炭立法工作的顺利进行，影响到煤炭立法的进一步健全完善。

一是体制尚未完全理顺，影响煤炭立法工作的顺利推进。当前,我国煤炭管理体制尚未完全理顺，突出表现在有关部门、机构职责分工不明确、政出多门、多头管理、分散执法。这种体制不符合煤炭生产开发的客观规律要求，打乱了整个煤炭行业管理的系统性、科学性，造成整个行业管理弱化、管理效率不高，不利于减轻资源、环境和安全压力，有效解决发展过程中所面临的各种问题，也不利于煤炭法律法规立、改、废工作的高效推进，在健全完善煤炭立法过程中，各有关管理部门也存在各自以自己的管理职能为重，不从国家利益、公共利益出发，不考虑给其他部门带来的被动，不考虑减轻企业负担和转变政府职能的客观要求，导致许多问题迁延日久，拖而难决，甚至造成老问题没解决，新问题又发生，这种局面很不利于煤炭立法工作的开展，很不利于运用法律手段促进煤炭工业的健康发展，要推动煤炭立法工作的顺利进行，必须加大改革力度，进一步理顺管理体制。

二是各有关管理部门在煤炭立法工作上的协作联动机制不够健全，相互协调、配合和支持的力度还应当进一步加大，防止互相推诿扯皮和推卸责任，或者相互争抢煤炭立法的权属，甚至反对别的部门制定出台煤炭行业发展迫切需要的相关立法。

2．法治建设环境还需要进一步改善。

由于我国的基本国情决定，我国的法治建设还没有达到较高的发展阶段，人们对立法的参与意识虽然越来越强，但和理想状态相比，还有不小的差距，比如尽管有渠道，有机会表达意见，但不少煤矿企业和煤矿一线职工还是由于种种原因，没有提出意见和建议。就全社会范围来看，保障立法参与的许多体制机制不健全，许多配套硬件设施不具备、不完善，导致许多人事实上无法对立法发表意见和提出建议，这在一定程度上妨碍了立法的科学性、合理性。如何健全体制机制，加强硬件设施保障，推动更多的人积极参与到立法中来，这是需要政府和全社会都积极解决的问题。

三、下一步推进煤炭立法发展的重点工作

我国煤炭立法建设的总体目标，就是用5到6年时间，初步建成符合我国国情，以《煤炭法》为基础，以煤炭行政法规为主体，煤炭部门规章为过渡，煤炭地方性法规和地方政府规章为支撑，分类齐全、层次合理、配套衔接、有机统一、体系完整、具有中国特色社会主义特征的煤炭法律体系。为实现这一目标，必须以科学发展观为指导，重点把握以下几个方面，搞好煤炭立法工作，促进煤炭工业的可持续健康发展：

（一）采取有效措施，消除立法规范本身存在的问题

1．从结构上健全完善我国煤炭法律体系。

针对我国现行煤炭法律体系的结构性缺陷，认真做好煤炭法律法规的立、改、废工作，从结构上健全完善煤炭法律体系，重点做好以下几项工作：一是加快修订《煤炭法》和《矿产资源法》，加紧制定出台《能源法》；二是加强煤炭行政法规立法，将一些经过实践检验的规章在进一步修改完善基础上上升为行政法规；三是对制定行政法规调整时机尚不成熟的，抓紧制定、修订部门规章；四是充分发挥地方性法规、地方政府规章和一般规范性文件在贯彻和实施中央立法和上位阶立法中的作用。

2．坚持长远规划，注重立法建设的规划性、系统性和科学性。

国家煤炭行业主管部门在深入调查研究、广泛征求意见的基础上，按照各项煤炭立法的难易程度、紧迫性程度等因素，制定的《工作方案》将各立法项目划分为6个时间段，即2010年重点完成《煤炭矿区总体规划管理规定》、《特殊和稀缺煤种开发保护管理办法》、《煤矿矿区环境保护实施办法》等法规规章；2011年主要完成《煤矿资源回采率标准和监督管理办法》、《煤矿资源储量管理法办法》、《煤炭从业人员培训管理办法》等法规规章；2012年主要完成《煤炭规划实施办法》、《煤炭资源储备管理办法》、《煤炭工业节能降耗实施办法》、《煤矿矿区环境保护条例》、《煤矿矿长资格证管理办法》等法规规章；2013年完成《煤炭建设项目管理暂行规定》、《煤炭建设工程质量监督办法》、《煤炭生产许可证管理办法实施细则》、《煤炭统计管理办法》、《煤矿职业危害防治管理办法》等法规规章；2014、2015年完成《三上一下采煤特别规定》、《煤炭建设工程资质管理规定》、《煤炭企业资质管理规定》、《煤炭生产开发管理条例》、《煤矿关闭条例》、《煤层气勘探开发管理暂行规定（修订）》、《煤层气开发利用补贴实施办法》、《煤炭加工转化管理办法》、《煤矿资源综合利用管理办法》、《煤矿井下人员特殊保护条例》等法规规章。

为减少立法的盲目性，增强煤炭立法建设的计划性、系统性、科学性和与外部立法和与外部立法的衔接性，防止立法过程中出现头痛医头，脚痛医脚的问题，必须有条不紊按照《工作方案》的要求，有计划、有步骤地开展好各项煤炭立法。

3．加大工作力度，优先重点搞好四类煤炭立法。

一是坚持解决突出矛盾，做好煤炭规划和资源管理类立法。规划先行是煤炭资源保护和合理开发利用的源头和前提，加强对煤炭资源的规划管理，健全和完善规划管理制度，重点制定《矿区总体规划管理办法》、《煤炭规划实施办法》、《煤炭生产矿井资源回采率标准和管理办法》等法规规章，完善规划的编制实施主体、审批程序、实施效力、监督责任，完善煤矿回采率考核标准和储量管理等要求，强化规划约束指导和资源管理，这是保护节约和合理开发利用煤炭资源的一项基础工作。

二是提高行业准入门槛，做好煤炭建设生产类立法。坚持治标与治本相结合的原则，着力解决影响煤炭工业健康发展的深层次问题，就是要提高煤炭资源开发准入条件，规范煤炭资源开发秩序，重点是制定《煤炭建设项目管理暂行规定》、《煤炭建设工程资质管理规定》、《煤炭建设工程资源管理规定》等规章，完善煤炭建设项目招投标、项目评价、设计审查、项目核准等管理制度，加强煤炭建设项目资质管理，规范煤炭建设工程市场秩序，这是规范煤矿建设和生产的关键环节。

三是坚持以人为本，做好煤炭从业人员权益保护类立法。坚持综合治理，强化煤矿安全生产保障体系，建立和完善企业职工培训制度，组织和引导企业开展多层次、全方位的职工安全、技术培训和继续教育，做好职业病防治等工作，具体体现以人为本科学发展观的要求。重点是制定《煤炭安全条例》，维护矿工合法权益。加快制定《煤矿井下人员特殊保护条例》、《煤矿职业危害防治管理办法》、《煤矿企业特种作业人员资格管理办法》、《煤层气开发利用补贴实施办法》、《对外合作开采煤层气管理条例》等法规和规章，依法保障煤炭从业人员的合法权益。

四是坚持和谐发展，做好环境保护类立法。推进资源综合利用，保护和治理矿区环境，开展煤炭节约和有效利用，构建循环经济体系，是煤炭行业建立资源节约型和环境友好型社会具体行动。重点是制定《煤矿矿区环境保护条例》，《煤矿矿区环境保护实施办法》、《煤炭加工与转化管理办法》、《煤矿资源综合利用管理办法》、《“三下一上”采煤特别规定》等规章，规范保护生态环境和资源综合利用的活动，把煤炭工业的可持续发展作为实现经济社会可持续发展的重要内容。

4．坚持统筹兼顾，注重和外部立法搞好配套、衔接。

健全完善我国煤炭法律体系，必须统筹兼顾，充分考虑煤炭法立法制定、修订与《能源法》制定、《矿产资源法》修订、《矿山安全法》修订以及《安全生产法》、《环境保护法》、《劳动法》、《职业病防治法》、《固体废物污染环境保护法》、《工伤保险条例》等其他相关法律法规的配套、协调和衔接，防止出现立法规定之间的冲突，造成法律实施中的矛盾和困难。

5．从立法内容上健全完善煤炭立法。

从内容上健全煤炭法律体系，重点完善以下几个方面：一是健全煤炭规划制度;二是完善煤炭开采市场准入规定，建立办矿资质制度，提高煤炭开采市场准入门槛；三是健全煤矿许可证照制度，在立法上合并、减少一些行政许可，减轻企业负担，节约行政成本；四是改革完善煤炭资源税费制度；五是健全煤炭资源矿业权设置和转让制度；六是健全煤田开发技术和设备落后煤矿的技术整改奖惩措施；七是加强煤矿矿区生态环境保护；八是严格违法行为的责任追究制度；九是修改摒弃煤炭矿务局等不适应市场经济发展和实际工作需要的制度；十是明确规定和健全完善煤炭资源勘查、关闭和报废矿井、国家煤炭资源战略储备制度，加大煤炭资源勘查力度，完善小煤矿正常退出机制，保障煤炭可持续供应和国家能源安全。

（二）加大改革力度，消除体制机制障碍，创建有利于煤炭立法建设的良好法治环境。

1．加大改革力度，健全完善煤炭立法相关体制机制，消除立法建设的体制机制障碍。

一是健全煤炭行业管理体制。通过机构改革和调整，进一步明确中央和地方有关部门在煤炭行业管理方面的职责，实现责权利相统一，切实解决现行煤炭行业管理过程中执法主体混乱、职权范围不明确、权力和责任不统一、执法不严等问题。按照管理高效、分工协作的原则，确立煤炭行业管理部门的地位，明确国务院煤炭行业管理部门负责全国煤炭行业的监督管理。国务院有关管理部门按照具体职责分工，依法履行相应职责，理顺煤炭工业的管理体制，保证煤炭工业健康可持续发展。

二是建立健全各有关管理部门、机构的分工协作、相互配合的协作联动机制，加大各有关部门、机构在煤炭立法工作上的互相协作、支持和配合力度，防止互相推诿扯皮或者相互争抢立法权，形成加强煤炭立法的工作合力。

2．创建良好的法治环境。

立足于我国的基本国情，大力加强法治宣传教育，推进我国法治建设的发展进程，大力增强企事业单位、社会团体、科研院所以及广大人民群众对煤炭立法的参与意识，健全完善保障立法参与的各项体制机制，加强硬件设施保障，大力促进和提高立法的科学性、合理性。煤炭立法的相关部门和全行业的有关方面也应积极采取措施，加强立法制定、修订的行业和社会参与度，促使煤炭立法的制定、修订更加科学合理。

参考文献

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[10]  中国煤炭工业协会．中国煤炭经济研究 [R]．北京：煤炭工业出版社，2009

[11]  中国煤炭经济研究文选编委会．2010煤炭经济研究文选 [R]．北京：煤炭工业出版社，2010

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[15] Energy White Paper: Our Energy Future- Creating a Low Carbon Economy[R]. 2003