《国民经济和社会发展第十二个五年（2011－2015年）规划纲要》（以下简称《规划纲要》），是我国经济社会发展的纲领性文件。《规划纲要》指明了煤炭工业发展的方向，明确了重点任务，提出了相关的政策导向。认真学习《规划纲要》，领会实质，围绕科学发展观的中心任务，服务大局，结合煤炭工业发展的实际，提出贯彻落实的具体措施。加快转变发展方式，提升煤炭工业发展科学化水平，为全面实现小康社会目标提供可靠的清洁能源，促进煤炭工业健康发展，都有着现实和指导意义。

一、充分发挥约束性指标的导向作用

《规划纲要》在第三章主要目标中，提出了我国“十二五”时期经济社会发展的主要指标，共有四大方面28项指标，其中预期性指标12项，约束性指标16项。预期性指标，是政府期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现。约束性指标，是在预期性指标基础上，强化了政府必须履行的职责，是政府必须实现、必须完成的指标。为此，把指标分为预期性和约束性，可以更好地体现社会主义市场经济条件下规划的定位，有利于分清政府和市场的职责，有利于强化政府在公共服务和涉及公共利益领域需要履行的职责，有利于规划的可操作性，也有利于建立符合科学发展观要求的绩效考核和政绩考核体系。

（一）国内生产总值年均增长为第一大指标

国内生产总值年均增长７%，是位于主要指标第一位，是预期性指标。这是最重要的核心内容，标志着我国经济平稳较快发展，经济增长质量和效益明显提高。这是一个反映产出的指标，就是经过五年的发展，国家综合实力能够达到的程度，即国民经济总量有多大。这一指标对煤炭工业发展有着引领性的作用，它决定了煤炭工业的发展速度。煤炭工业是基础产业，主要支撑着国民经济的发展。以前，煤炭行业曾提过“一番保两翻”的发展目标。现在，我国国内生产总值逐年增大，煤炭需求量快速增加。“十一五”期间，我国煤炭产量从2005年的23,49亿吨，到2010年增到32.4亿吨，增加了8.91亿吨，位居世界第一。这五年以来，煤炭产量年同比增加数为：2006年7.6%、2007年6.4%、2008年4.1%、2009年6.1%、2010年8.9%；国内生产总值年均增长数为：2006年12.7%、2007年14.2%、2008年9.6%、2009年9.2%、2010年10.3%，由此可见，煤炭产量年增加波动与国内生产总值年均增长是一致的。如果按照国内生产总值年均增长７％计算，2015年我国煤炭需求量到达42亿吨多。但考虑到能源消费约束性指标限制，预计安排煤炭产量38亿吨。另一部分煤炭需要量依靠进口。目前，我国煤炭实际产能已达到40亿吨多。如何实现煤炭工业科学发展，有效控制总量，加快转变发展方式，确实为煤炭工业发展面临的大课题。

（二）环境和资源第二大类指标

环境和资源是制约国民经济发展的两大因素。经济社会发展的第二大类指标就是能源消耗和减排指标。这个指标反映了投入方面的情况，就是要衡量经济总量增长了，在资源和环境上付出了的代价。既要考虑产出，又考虑投入，才能综合地看出一个国家经济增长的质量和效益。这类指标与煤炭行业发展有紧密相关。主要确定为：耕地保有量保持在18.18亿亩，单位工业增加值用水量降低30%；非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。共有11项。

煤炭开采生产必然有“三废”排放，如矸石堆放会占用土地。。据不完全统计，2010年煤矸石排放量6.4亿吨，综合利用率60.9%堆存占用土地2000余亩；矿井水排放量达到54亿立方米，利用率达到65%；煤矿瓦斯抽放量63亿立方米，利用率达到38.5%；土地复垦率40%。2009年全行业提前超额完成国家节能减排任务，煤炭工业万元产值综合能耗0.87吨标煤，比2005年3.20tce/万元降低了72.8%；原煤生产综合能耗11.67千克标准煤/吨，比2005年19.50千克标准煤/吨降低了40%；原煤生产电耗21.17千瓦时/吨，比2005年降低了36%。

预计2015年煤矸石综合利用率75%，矿井水达标排放率100%，利用率达到70%，煤层气利用率70%，土地复垦率60%，主要污染物实现达标排放，节约能源9500万吨标煤。由此可见，煤炭行业要认真完成以上指标的任务繁重，任重道远。

非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。这一指标，标志着煤炭消费在我国今后能源消费结构中的比例要有减少。2010年我国煤炭生产量占能源生产结构中为77.2%，煤炭消费占能源消费结构中为70.0%。非化石能源占一次能源消费比重7.8%，《规划纲要》确定的预期性指标到达11.4%，提高3.6%。意味煤炭消费要下降3.6%，减少1.55亿吨煤炭。有些专家提出2015年煤炭消费在能源消费结构中比重下降到63%，降低7%，加大我国优化能源结构。从确定的预期性指标数量而言，基本符合我国非化石能源发展实际情况，是有限量地发展。从能源资源赋存等条件而论，我国以煤为主的能源生产和消费结构近一段时间内，将不会改变，但所占比例将随着清洁能源发展逐步减少。

二、煤炭工业发展的主要方向

《规划纲要》在第十一章“推动能源生产和利用方式变革”中，提出了我国能源发展方针“坚持节约优先、立足国内、多元发展、保护环境”，强调“加强国际互利合作，调整优化能源结构，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系”的任务。明确指出煤炭工业发展的主要方向：发展安全高效煤矿，推进煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组，发展大型煤炭企业集团。有序开展煤制天然气、煤制液体燃料和煤基多联产研发示范，稳步推进产业化发展。还提出推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用。发展清洁高效、大容量燃煤机组，优先发展大中城市、工业园区热电联产机组，以及大型坑口燃煤电站和煤矸石等综合利用电站。

以上提出的煤炭工业发展方向，在“十一五”期间已经取得了显著成就，但与建设现代化煤炭工业相比还有许多差距，仍然需要在“十二五”期间进一步提高。以下着重谈六个方面：

（一）发展安全高效煤矿

建设安全高效矿井是煤炭工业发展必由之路。安全高效矿井是我国现代化煤矿的代表，安全、生产和经济等各项指标为国内先进，有着典型和示范作用。许多专家将它定义为科学产能。《煤炭工业发展“十一五”规划》提出建设安全高效矿井380处的任务基本实现。2009年底，经评审验收的安全高效矿井359处，合计生产原煤10.17亿吨，占全国产量的三分之一以上。据有关专家研究建议，“十二五”末建设安全高效矿井600处。

（二）推进煤炭资源整合和煤矿企业兼并重组

煤炭资源整合是科学划分和高效利用资源的主要途径，是将资源合理向优势企业集中，发挥更大的效益，资源又是建设大型企业的基本条件。企业兼并重组是我国“调结构、转方式”的发展战略，是煤炭工业发展的主攻方向和重大任务。《煤炭工业发展“十一五”规划》已将兼并重组确定为重点任务，在“十一五”期间，煤炭企业兼并重组成就显著。我国累计关闭小煤矿9234处，淘汰落后产能近5亿吨。2010年是煤炭企业兼并重组年。山西省于2009年在全国率先开展了煤炭企业重组兼并。截至2010年12月23日，山西省重组整合煤炭企业正式协议签订率99.5％，主体接管到位率98％，采矿许可证变更率97.16％，煤炭企业注册登记120家。目前，山西省矿井数由2598座压减到1053座，70％的矿井规模达到年产90万吨以上，保留矿井将全部实现机械化开采。通过这次重组整合，形成了以股份制为主要形式、国有企业办矿占20％、民营企业办矿占30％、混合所有制股份制企业办矿占50％的格局。河南省参加兼并重组的466座小煤矿中，有4座自动退出，6座被法院冻结资产，剩余456座均已签订正式协议。据不完全统计，河南全年关闭小煤矿1500多座，淘汰落后产能1.2亿多吨。此外，在国家政策的积极推动下，内蒙古、山东、陕西、贵州等产煤大省的资源整合工作也相继启动。据不完全统计，目前小煤矿仍有1万处，产量为13亿吨。但《煤炭工业发展“十一五”规划》确定的指标，小煤矿为7000处、产量为10亿吨任务未能如期实现。

《规划纲要》在第三篇“转型升级，提高产业核心竞争力”第四节中，明确提出引导企业兼并重组，坚持市场化运作，发挥企业主体作用，完善配套政策，消除制度障碍。推动优势企业实施强强联合、跨地区兼并重组，提高产业集中度。推动自主品牌建设，提升品牌价值和效应，加快发展拥有国际知名品牌和核心竞争力的大型企业。国务院办公厅转发国家发改委《加快煤矿企业兼并重组的若干意见》中，将采取六大措施推进煤矿企业兼并重组，优化煤炭产业结构。明确提出要减少煤矿企业数目标，据2009年统计，我国规模以上煤炭企业总数8798个（为独立法人）。专家研究建议，五年后企业总数要减少一半。任务仍然艰巨而伟大。

（三）发展大型煤炭企业集团

建设大型煤炭基地和培育大型煤炭企业集团是《煤炭工业发展“十一五”规划》确定的发展战略，是煤炭工业发展的主导方向和任务，是提高产业集中度的必由之路，是为国民经济发展的根本保证，必须加大和快速发展。“十一五”期间，我国煤炭产业集中度明显提高，已经形成了5家亿吨级、10家5000万吨级大型煤炭企业，原煤产量约占全国煤炭总产量的44%。全国千万吨级以上煤炭企业集团超过50家。《煤炭工业发展“十一五”规划》提出，形成6－8个亿吨级和8-10个5000万吨级大型煤炭企业，现基本实现规划预期指标（除少1个亿吨级企业外）。

（四）有序开展煤制天然气、煤制液体燃料和煤基多联产研发示范，稳步推进产业化发展

发展煤炭深加工产业，是延伸煤炭产业链、提高煤炭附加值、发展洁净煤技术和提供清洁能源的主要途径，也是优化产业结构和调整产品结构的主要方向。“十一五”期间，煤炭深加工产业发展取得突破性进展。目前，我国煤制油、煤制甲醇、煤制合成氨、煤制电石、煤炼焦产品均居世界第一位。中科合成油公司铁基浆态床FT间接液化3套16万吨装置在潞安集团、伊泰集团分别投产成功，神华集团100万吨/年直接液化煤制油示范工程于2008年12月31日，产出合格油品和化工品，这标志着我国煤直接液化示范工程取得了突破性进展。2010年5月28日，神华煤制油化工有限公司煤制烯烃项目在内蒙古包头顺利建成，于5月30日一次投煤成功。这是全球首套工业化煤制稀烃项目，将每年生产180万吨甲醇，制成约60万吨乙烯和丙烯产品。目前，各地发展煤化工积极性很高，甚至出现了盲目的“逢煤必化”倾向。

近年来，随着煤化工行业的蓬勃发展和天然气消费量的大幅增长，我国煤制天然气行业取得长足发展，成为煤化工领域投资热点。2009年，神华集团鄂尔多斯20亿立方米煤制天然气项目奠基，中海油同煤集团40亿立方米/年煤制天然气项目正式启动，汶矿业集团伊犁能源年产100亿立方米煤制天然气一期工程开工建设等。一批投资数额巨大的煤制气项目陆续上马，我国煤制天然气领域呈现良好发展势头。2010年以来，随着进口天然气价格上涨，我国煤制天然气市场持续升温。2010年3月，总投资257亿元的辽宁大唐国际阜新煤制天然气项目在阜新市开工建设。2010年5月，新疆庆华煤化工循环经济工业园煤制天然气一期工程建设全面展开，工程建成后，天然气将输送到西气东输二线。大唐国际煤制天然气项目，位于内蒙古克什克腾旗，总投资257亿元，预计2012年最终达产40亿立方米。

“十二五”期间，煤化工行业将严格行业准入，加快结构调整，严格限制煤炭调入区发展煤化工。2010年6月18日，发改委下发《关于规范煤制天然气产业发展有关事项的通知》。通知指出，在国家出台明确产业政策之前，煤制天然气及配套项目由国家发改委统一核准，地方政府不得擅自核准或备案煤制天然气项目。因此，传统煤化工产能严重过剩，今后新型煤化工尚处于示范建设阶段，煤化工关键技术和装备亟待国产化，产业面临极大的投资风险。

（五）推进煤层气资源开发利用

煤层气俗称煤矿瓦斯，是与煤共伴生的天然气资源，它的主要成分是甲烷。煤矿瓦斯事故是煤矿安全生产的最大威胁之一。我国国有煤矿高瓦斯和瓦斯突出矿井占总矿井数的46%，瓦斯事故频繁。采煤之前先采出煤层气，有利于从根本上防止煤矿瓦斯事故，改善煤矿的安全生产条件。煤层气既是一种温室气体，又是一种优质、宝贵的清洁燃料和化工原料气态资源。开发利用煤层气在我国具有特殊的紧迫性和重要性。据预测，我国煤层气资源总量达到36万亿立方米，与我国陆上天然气资源总量相当。现已探明煤层气储量1023.08亿立方米，其中，地面排采探明储量754.44亿立方米，矿井抽放探明储量268.64亿立方米。

2010年煤层气（瓦斯）产业化开发，煤矿瓦斯防治工作取得重大进展。全国煤层气抽采量88亿立方米，利用量36亿立方米，同比分别增加18.9%和42.3%。其中地面煤层气产量14.5亿立方米，利用量11亿立方米；井下瓦斯抽采量73.5亿立方米，利用量25亿立方米。煤层气（瓦斯）发电利用量30亿立方米以上，瓦斯发电装机容量150万千瓦以上。《煤炭工业发展“十一五”规划》提出的目标，煤层气（煤矿瓦斯）产量100亿立方米。其中，地面煤层气产量50亿立方米，全部利用；井下瓦斯产量50亿立方米，利用30亿立方米。从总量而言，未能实现规划目标，主要是煤层气抽采量未能实现预期目标，其它指标都已超额完成任务。

国家将加大对煤层气开发利用力度，实行财税优惠政策。煤层气(煤矿瓦斯)抽采量将逐年增加，预计“十二五”规划目标为年产200亿立方米。关键仍是要从科学技术、财税优惠政策上，提高煤层气抽采量。

(六)发展清洁高效大型坑口燃煤电站和煤矸石等综合利用电站

建设具有中国特色的大型坑口燃煤电站，是进一步提高煤炭利用效率、降低电站建设和经营费用，减少环境污染，实现大型坑口热-电联产是实现“西电东送”的最优选择，是我国经济和社会可持续发展的重要组成部分，有利于推进煤炭工业“两大”建设大型煤炭基地和大型企业集团的迅速发展，以解决我国煤炭能源清洁、高效、经济、稳定的供应。

“十一五”期间，全国电力装机现已过9亿千瓦大关，年均增长13.22%，快速扭转了“十五”期间全国电力大范围缺电的局面。根据中国电力企业联合会发布的调查报告，2010年，火电依然是我国能源供应体系的主力电源，在总装机9.62亿千瓦中，火电装机容量达7.07亿千瓦，火电占整个发电能力的73.44%、发电量的80.30%。而且，根据测算，“十二五”期间，新开工建设的火电规模将达2.6亿至2.7亿千瓦，火电新增装机所占比重从2005年的81.00%下降到2010年的64.34%。这样，“十二五”末火电占比仍将保持60%以上。

目前，全国煤矿已建成运行和在建的煤矸石发电厂有363个，在役总装机容量约1800万kW，加上正在建设的总规模超过2500万kW，年消耗煤矸石量1.35亿吨，回收节约标煤4000万tce。发展煤矸石电厂是我国实施可持续发展战略，加强环境保护、实现资源的有效配置和利用以及煤炭行业、产业、产品结构调整的必然选择。由于政策性障碍，未能实现《煤炭工业发展“十一五”规划》提出的目标，煤矸石电厂装机容量达到3000万千瓦，节约煤炭5200万吨标准煤。专家建议，继续发展煤矸石、综合利用电厂，“十二五”期间新增发电机组容量25000—30000MW。

三、煤炭工业发展的重点

《规划纲要》在第十一章“推动能源生产和利用方式变革”的“第二节优化能源开发布局”中，提出：煤炭开发与转化的重点任务是：加快陕北、黄陇、神东、蒙东、宁东煤炭基地建设，稳步推进晋北、晋中、晋东、云贵煤炭基地建设，启动新疆煤炭基地建设。依托以上煤炭基地建设若干大型煤电基地。加大煤炭矿区煤层气抽采利用。

（一）建设煤炭基地具体要求

《规划纲要》对建设煤炭基地提出了具体要求，“统筹规划全国能源开发布局和建设重点，建设山西、鄂尔多斯盆地、内蒙古东部地区、西南地区和新疆五大国家综合能源基地，重点在东部沿海和中部部分地区发展核电。提高能源就地加工转化水平，减少一次能源大规模长距离输送压力。合理规划建设能源储备设施，完善石油储备体系，加强天然气和煤炭储备与调峰应急能力建设。”

布局的主要原则是，按照区域主体功能定位，综合考虑能源资源、环境容量、市场空间等因素，优化重点产业生产力布局。主要依托国内能源和矿产资源的重大项目，优先在中西部资源地布局；主要利用进口资源的重大项目，依托国家重点工程，打造一批具有国际竞争能力的先进制造业基地。以产业链条为纽带，以产业园区为载体，发展一批专业特色鲜明、品牌形象突出、服务平台完备的现代产业集群。

（二）我国煤炭建设重点

“十一五”期间，我国重点建设了蒙东、神东、陕北、鲁西、河南、云贵、两淮等13个大型煤炭基地，2010年煤炭产量达到28亿吨，约占全国煤炭总产量的87.5%。大型煤炭基地煤炭储量丰富、煤类齐全、煤质优良，开采条件较好，区位优势明显，已具有一定的生产开发规模和配套工程设施。规划建设大型煤炭基地，对维护国家能源安全、满足经济社会发展需要、调整和优化煤炭生产结构、促进资源地区经济社会发展，具有十分重要的意义。以建设现代化煤矿为引领，推进产业升级，提高煤炭保障供给能力，促进煤炭工业可持续发展。

1．能源“金三角”开发建设成为国家发展战略

能源金三角是鄂尔多斯盆地能源基地的核心区，煤炭探明储量占全国近30%，陕北、神东煤炭基地，宁东煤电化基地、陕甘宁油田开发均已列入国家规划。同时，也是我国风能、太阳能的高值区，这里还有丰富的水资源和土地资源。黄河干流围绕金三角地区1200公里。目前，原煤产量达到7亿吨，占全国总量的21.6%；长庆油田油气当量超过3000万吨，天然气产量占到全国的1/4，是新的油气接续区。宁东已确定为国家 “西电东送” 火电基地、大型煤化工基地；鄂尔多斯将建设国家战略性生态能源基地；榆林将建设为煤电化综合大型基地。“十二五”期间，预计能源金三角煤炭产量突破10亿吨。

2．亿吨产煤市成为建设大型煤炭基地的骨干

《规划纲要》确定“十二五”期间重点建设的10大煤炭基地中，目前，已有鄂尔多斯、榆林、朔州、大同四市煤炭产量过亿吨，合计达到9亿吨，占全国煤炭总量的27.87%，山西晋城市(煤炭产量达到9225万吨)、山西长治(煤炭产量达到8677万吨)和宁夏灵武市煤炭产量很快将突破亿吨。

内蒙古鄂尔多斯市：2010年煤炭生产销售原煤4.33亿吨，比上年增加1亿吨，增幅30%，占全国煤炭总产量的13.36%，占自治区煤炭总产量的55.4%，煤炭产量连续8年位于全国第一。其中，国有重点煤矿产销原煤1.38亿吨，同比增幅7.8%；地方煤矿产销2.95亿吨，同比增幅47.5%。全年煤炭行业实现财政收入252.6亿元，同比增长49.7%，占全鄂尔多斯财政总收入的46.9%。与此同时，煤矿安全生产形势稳定，煤炭生产百万吨死亡率0.009，比自治区煤炭生产百万吨死亡率低0.054。安全生产处于国内较好水平。

陕西榆林市：2009年的煤炭产量达1.55亿 吨，同比增长20.9%，仅次于相邻的内蒙古鄂尔多斯市，稳居全国第二产煤大市。2010年煤炭产量可突破2亿吨，同比增长29%，其中，地方生产13016万吨，神华集团神东公司生产5784万吨。在建设陕北煤炭基地推动下，预计“十二五”末煤炭产量达5亿吨，将建设为煤化电综合大型基地。

山西朔州市：2010年11月底，全市累计生产原煤14419.14万吨，比去年同期增长28.84%。2010年煤炭产量1.6亿吨，位于全国第三名。“十二五”期间，将建设为煤电大型基地。

山西大同市：2010年煤炭产量达到了1.13亿吨，其中同煤集团产量突破亿吨。“十二五”期间，将建设为我国优质动力煤及煤电大型基地。

《规划纲要》为我们提供了未来五年国家经济发展等方面的重要政策信息，充分领悟其重要性和战略意义，对把握好宏观政策，寓势于事，乘势而为。结合煤炭工业实际，进一步贯彻落实，坚持科学布局、集约开发、安全生产、清洁利用、保护环境的发展方针，加快转变发展方式，促进煤炭资源开发和区域经济社会协调发展，使煤炭工业尽快步入资源回采率高、安全有保障、环境污染少、经济效益好、全面协调和可持续的发展道路，为全面建设小康社会提供可靠的能源保障。