摘 要：产业政策一直是调控煤炭产业发展的重要手段之一，有着其灵活性和及时性，但随着依法治国方略的逐步推进，产业政策制定程序不协调、具体条文不稳定、实施效果难保障等缺陷也日益明显，将一些重要产业政策适时上升到法律层面、纳入法律调整范围愈发迫切。本文立足煤炭产业发展实际，试图为破解煤炭产业政策法律化的现实困境，构建煤炭产业政策法律化的制度体系，寻求煤炭产业政策法律化的实现路径，做出一些有益的探索。

关键词：产业政策；法律化；制度体系；实现路径

在宏观调控法领域，法律与产业政策有着密切的联系，界限逐渐趋于模糊。产业政策为立法提供内容，而法律赋予产业政策规范性和约束力。从煤炭产业来看，我国长期以来都是通过灵活的产业政策来对煤炭生产经营活动进行调整，法律基础比较薄弱，重政策、轻法律趋势明显。随着近年来煤炭产业的快速发展，我国在更为频繁出台产业政策的同时，也更加重视通过法律法规的形式来进行宏观调控，2007年11月，国家发展改革委公告实施《煤炭产业政策》，煤炭产业政策的法律化踏上一个新的里程碑，而在《能源法》的起草和《煤炭法》的修订过程中，将一些重要产业政策适时上升到法律层面的呼声也越来越强烈。

总体而言，通过法律化手段来提高产业政策的稳定性、可操作性和强制性，从而充分发挥煤炭产业政策在严格产业准入、转变发展方式、推动产业结构优化升级、提高生产力水平、保障安全生产、提高资源利用率、加强环境保护等方面的重要作用，是当前煤炭行业法制建设中的一项重要任务。

一、煤炭产业政策法律化的重要价值

产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现特定的政策目标。近年来，国家在注重煤炭产业政策灵活性的同时，更加重视煤炭产业政策的长期性和广泛性，试图通过产业政策来明确煤炭产业较长时期内的发展途径和支撑政策，《煤炭产业政策》的出台就充分说明了这一点。因此，在依法治国的大背景下，仅仅以“纯粹的”政策形式来规范和引导行业发展往往是不够的，还需要有相应的法律调整，将产业政策的主要方面通过立法上升为国家意志，从而对产业政策的制定和实施进行规范和提供保障。具体而言，煤炭产业政策法律化的重要价值可从以下几方面分析。

（一）增强产业政策的稳定性

一方面，大量适时灵活的产业政策对于促进煤炭工业健康发展起到了重要的指导作用。另一方面，单一的产业政策调控手段也带来了一系列突出的问题。一是煤炭产业政策的时效性很强、稳定性很差，一项产业政策往往几年就难以适应行业发展需要，形同虚设。二是制定煤炭产业政策的随意性较大，有关部门出台产业政策往往没有经过充分的论证和广泛的征求意见，导致部分产业政策适用性较差，部门色彩很浓。因此，通过立法使核心产业政策转变为具有较高稳定性的法律法规，使这项政策的任何修改都必须遵循严格的权限与程序，必须经过专业化、民主化的探讨与论证，才能够使煤炭产业政策得到科学的制定和稳定的贯彻。

（二）提高产业政策的可操作性

由于产业政策更多的是从宏观角度出发的纲领性、原则性与方向性的规定，在具体的操作层面往往具有很大的自由性。在操作过程中，由于缺乏具体明确的条文规范，具体实施者势必按照对自己有利的理解来执行产业政策，从而导致产业政策预期的调控效果无法实现。而通过法律语言严谨规范的表述，以及对相关各方权利义务具体明确的规定，将极大提高产业政策的可操作性，保证煤炭产业政策在执行过程中不走样。

（三）强化产业政策的实施保障

由于产业政策往往以规范性文件形式出台，是指导性规范而非强制性规范，具体条文多属倡导性、鼓励性，限制性和禁止性的条文也缺乏对应的法律处罚。因此，产业政策的落实主要依靠行政手段作保障，依赖行政指导与检查来加以推动，实施效果很难保证。而通过产业政策的法律化，由专门化、程序化、有组织的国家强制力来保障产业政策的实施，将是充分发挥产业政策作用的重要途径。

二、煤炭产业政策法律化的现实困境

尽管产业政策法律化有着重要的意义，但由于观念、体制、机制的限制，煤炭产业政策法律化的进程十分缓慢。尤其是随着煤炭行业管理的弱化，产业政策法律化始终缺乏有力有效的推动，面临着一系列的现实困难和问题。

（一）产业政策法律化程度不高

2001年国家煤炭工业局撤销以来，煤炭产业政策的法律化程度普遍不高，一直缺少系统稳定的产业指导政策，原来制定的法律法规也难以适应行业发展的需要。近年来，煤炭产业政策的法律化趋势有所增强。2005年发布《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，针对影响煤炭工业发展的深层次矛盾和问题，提出了今后一个时期煤炭工业发展的指导思想、发展目标、工作原则和主要任务，对促进煤炭工业全面协调可持续发展发挥了重要作用。2007年国家发改委发布我国第一部《煤炭产业政策》，从各个环节明确了鼓励性、限制性和禁止性政策，提出了煤炭工业的发展目标及其保障措施。尽管这两个文件缺乏足够的约束力和实施保障，但系统全面地以国务院或国家发改委的名义提出煤炭产业政策，已经是煤炭产业政策规范化、法律化的一个重大进步。

（二）产业政策法律化效力层次较低

目前涉及煤炭产业政策的法律法规中，《煤炭法》和几部行政法规出台时间较早，已经滞后于行业发展，缺乏现实的指导作用。而随着国家对煤矿安全生产工作的高度重视，有关安全生产政策的法律、行政法规、部门规章相继出台，发挥了重要的规范作用。在煤炭行业的其他领域，有关部门则更倾向于用规范性文件而非法律法规的形式出台产业政策。据不完全统计，2001年以来，国务院有关部门涉及调整煤炭产业政策的规范性文件就有数百件之多。以规范性文件形式存在的“纯粹的”产业政策，由于缺少法律性质的责任制度作保障，制定、执行产业政策的行为无法得到有效的法律约束，自然也就无法实现法律调整的应有效果。

（三）国家层面产业政策法律化滞后

煤炭产业政策法律化的另一问题是国家层面的产业政策法律化明显滞后于地方，主要产煤省煤炭行业管理机构健全，在行管部门的大力推动下，煤炭产业政策法律化进程较快。如山西、河南等省分别以地方性法规的形式出台了煤炭管理条例，以省级人民政府规章的形式出台了有关煤炭产业结构、人员准入、规模准入等一系列煤炭产业政策，对规范本区域煤炭产业发展起到积极作用。然而，地方产业政策法律化的加快又带来一个新的问题，在地方政策与国家政策存在冲突的情况下，地方政策采取了地方性法规、地方政府规章的形式，国家政策却仅仅采取了规范性文件的形式，在二者的适用上产生现实难题。

三、煤炭产业政策法律化的制度体系

虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的“法律”。根据煤炭行业特点，煤炭产业政策法律化的制度体系主要由资源管理政策、产业布局与产业结构政策、产业准入与产业组织政策、产业技术与安全生产政策、节约利用与环境保护政策、人才培养与劳动保护政策构成。

（一）资源管理政策

1、煤炭矿业权获取与转让政策

煤炭勘查方面，现行国土资源部出台的《地质勘查资质注册登记办法》，一定程度上规范了地质勘查资质管理，却无业绩要求，导致大量没有煤炭勘探从业经历的单位得以进入，造成部分煤田地质勘探报告不够准确，没能客观反映实际情况。因此，应结合煤炭行业实际，认真修改完善煤炭地质勘查政策，并上升到行政法规或部门规章的层面。煤炭矿业权方面，《矿产资源法》有原则规定，并已出台多项有关矿业权获取与转让的行政法规、部门规章，但是部分规定已不符合市场经济发展要求，近年新出台的产业政策又多为规范性文件，约束效力有限。因此，为保护煤炭资源,突出市场在配置资源中的基础作用,应结合近年来矿业权市场发展情况，对矿业权管理政策进行系统梳理，尽快修订《矿产资源法》的相关条款，以法律化形式予以确定。

2、煤炭资源有偿使用政策

长期以来，煤炭资源开发征收探矿权和采矿权使用费、资源税和矿产资源补偿费，不能真实反映煤炭作为矿产资源应有的价值。资源的无价或低价,造成了矿业权市场的混乱和资源开发过程中的严重浪费。2006年开始，国家开展了煤炭资源有偿使用制度改革试点，并出台了相应的配套政策。由于这些政策未能上升到法律层面，在各地实际操作中出现了许多不规范的行为。因此，应在《煤炭法》、《矿产资源法》中明确规定资源有偿使用原则，并出台配套的部门规章。

3、煤炭资源战略储备与保护性开采政策

煤炭是我国的基础能源,关系到国家的能源安全问题，但我国煤炭产业政策更注重开发而非保护，煤炭资源战略储备与保护性开采的规定缺失。随着能源资源的日益枯竭，能源安全形势严峻，煤炭资源战略储备、特殊和稀缺煤种保护性开采政策显得更加迫切。目前，煤炭资源战略储备已在部分地区开始实施，《宁夏回族自治区太西煤资源保护办法》也为特殊和稀缺煤种保护性开采政策的法律化提供了借鉴。因此，应在《煤炭法》、《矿产资源法》、《能源法》中明确资源战略储备制度，对国民经济具有重要价值矿种、特殊和稀缺矿种的保护性开采制度，并制定具体可行的行政法规或部门规章。

（二）产业布局与产业结构政策

产业布局政策与产业结构政策相互衔接、相辅相成，分别从纵向和横向角度确定了煤炭产业的发展方向。

1、矿区规划管理与大基地建设政策

为了加强煤炭宏观调控，实现合理布局、优化结构、规模开采，2006年国家实行了规划矿区政策，将煤炭资源量大、资源条件好、对于我国煤炭开发具有举足轻重作用的45个矿区设为国家规划矿区，矿区内的煤矿项目由国家发展改革委核准或授权省级发展改革委核准。为了统筹煤炭产业布局，2006年国家提出将位于内蒙古和陕西的神东、陕西陕北和甘肃黄陇（华亭）、山西晋北、晋中、晋东、山东鲁西、安徽两淮、河北冀中、河南、云贵、蒙东（东北）、宁夏宁东规划建设为大型煤炭基地，优先建设大型现代化露天煤矿和大型现代化矿井，提高煤炭的持续、稳定供给能力。这两项政策都是产业布局的重要依据，在未来相当长时期内将发挥重要作用，应该以法律条款将之明确下来。

2、产业结构调整政策

产业结构、产品结构单一是制约煤炭工业可持续发展的重要因素之一，产业结构多元化是煤炭工业健康发展的必然选择，但是煤炭产业结构调整也应规避盲目性与趋同性。因此，应在法律层面明确以下政策：鼓励建设坑口电站,优先发展煤电一体化项目，优先发展循环经济和资源综合利用项目。在水资源充足、煤炭资源富集地区适度发展煤化工，限制在煤炭调入区和水资源匮乏地区发展煤化工，禁止在环境容量不足地区发展煤化工。

（三）产业准入与产业组织政策

1、煤炭矿业权准入政策

1998年，国务院颁布《探矿权采矿权转让管理办法》，要求探矿权人或者采矿权人在申请转让探矿权或者采矿权时，应当向审批管理机关提供“受让人资质条件的证明文件”，但该资质至今缺位，导致采矿权市场出现一定程度的无序局面。因此，应尽快出台行政法规或部门规章，对煤炭采矿权资质的认定与管理进行规范。

2、煤炭开发企业准入政策

《中华人民共和国煤炭法》第十九条规定：“开办煤矿企业，必须依法向煤炭管理部门提出申请；依照本法规定的条件和国务院规定的分级管理的权限审查批准。”根据该条规定，1997年，煤炭工业部制定了《开办煤矿企业审批办法》，对开办煤矿企业的申请、审批和监督管理工作做出具体规定，有关产煤省也出台了本省开办煤矿企业的审批办法。但2002年国务院下发《关于取消第一批行政审批事项的通知》，明确宣布取消“开办煤矿企业审批”。目前，煤炭产业投资政策改革为项目核准，但缺乏具体的企业资质认定，无法控制申请人的准入资格，使得一些不具备资金、技术人员条件，没有煤炭开发资历的企业进入煤炭行业。因此，应尽快出台煤炭企业资质管理办法，规范煤炭开发企业准入政策。

3、煤矿生产准入政策

煤矿生产领域的法律法规较为健全，既有《煤炭法》、《安全生产法》的总体规定，又有《煤炭生产许可证管理办法》及实施细则、《安全生产许可证条例》及实施办法等行政法规、部门规章的具体约束。但是，由于煤炭行业管理体制的变革，目前形成了行业管理部门的生产许可与安全监管部门的安全生产许可并行的局面，两项许可在规范内容上存在重合，给煤炭企业带来很大负担，也造成行政资源的严重浪费。因此，应在法律层面加以调整统一。

4、煤炭产业组织政策

为解决煤炭产业组织结构不合理、中小煤矿数量偏多问题，国家有关部门出台了一系列政策措施。如2006年11部委局联合下发的《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合若干意见》， 2007年5部门联合下发的《关于促进煤炭企业组织结构调整的指导意见》,2007年国家发改委下发的《煤炭产业政策》，分别对各主要产煤省的生产规模做出规定。但由于政策措施出台主要通过规范性文件，缺乏强制力，实施效果有限。因此，应在法律层面明确支持煤炭企业兼并重组，提高单井规模，培育和发展大型煤炭企业集团，适时以部门规章的形式出台各地矿井最低生产规模目录。

（四）产业技术与安全生产政策

产业技术政策是煤炭产业政策的关键领域之一，2002年4部门曾联合制定《国家技术政策》，提出了煤炭、电力等传统工业的产业技术发展方向。为促进煤矿企业采用高新技术和先进适用技术,提高煤炭企业的科技实力和竞争能力，有关部门应结合近年来技术发展状况，抓紧制定并发布《煤炭产业技术政策》，其中一些重要内容或原则规定还应在《煤炭法》修订中得以体现。如：禁止使用浪费资源、危害安全、污染或者破坏生态环境的技术,实施落后设备的强制淘汰制度。

在安全监管部门的积极推动下，安全生产政策的法律化进程很快，效果显著。下一步应认真总结近年来安全生产政策方面取得的典型经验，将安全生产责任制度、灾害预防制度及安全生产隐患排查、治理和报告制度、煤矿瓦斯灾害治理、煤矿矿用产品安全标志管理、事故应急救援报告制度和事故调查处理制度等长期的、行之有效的安全生产政策体现到《煤炭法》、《矿山安全法》的修订之中，从更高层面、更长时间来指导煤矿的安全生产工作。

（五）资源节约与环境保护政策

资源节约与环境保护是我国的两大基本国策，也是煤炭工业实现科学发展的基本要求。资源节约方面，要在有关法律法规中明确：大力发展循环经济，全面推进煤炭清洁生产、循环高效利用和节能减排，努力实现煤炭产业的低碳运行。

环境保护方面，要在《煤炭法》修订中增设专章，体现煤矿生态环境保护的基本原则和相关政策，同时，针对各地环境治理恢复保证金标准不一、各自为政的情况，要尽快从中央层面出台全国环境治理恢复保证金管理办法，以法律的形式将这项政策规范起来。

（六）人才培养与劳动保护政策

针对煤炭行业人才不足,职工素质不高,不能适应行业发展需求的状况,应在《能源法》、《煤炭法》中明确促进能源（煤炭）教育发展，加强能源（煤矿）专业人才培养。有关部门应研究制定关于煤炭从业人员的准入与培训管理办法，加强煤矿从业人员尤其是特种作业人员的准入与培训。

坚持以人为本的原则，加强煤矿劳动保护，尊重矿工的生命权和健康权。在《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤炭法》及配套法规中，应进一步健全煤矿从业人员井下特殊作业劳动保护制度，将意外伤害保险制度、职业病强制检查与治疗制度、井下工作人员最低工资与津贴保障制度、工作时间制度、安全生产知情权、抵制权、举报权等政策明确下来，依法维护煤矿职工的合法权益，落实煤矿职工享有的安全生产权利。

四、煤炭产业政策法律化的实现路径

法律、行政法规、部门规章、地方性法规及地方政府规章是煤炭产业政策法律化的不同路径，也是一个有机整体。煤炭产业政策的法律化是一项长期的任务，只有通过不断制定和完善不同位阶的法律法规，才能最终形成稳定权威的产业政策调控体系。

（一）尽快出台《能源法》

《能源法》立法已经列入了国务院2010年立法工作计划的一档立法项目，能源法作为国家能源领域的基本法律，其尽快出台，必将对规范能源开发利用和管理行为，保障能源安全，提高能源效率，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，产生十分重要的意义。建议在《能源法》草案中，体现以下内容：一是具有协调性、综合性、平衡性和长远性的能源领域问题，如：我国能源体系中煤炭作为主体能源的地位、煤炭能源转化、煤炭与相关产业协调发展、能源体制等。二是煤炭行业较为特殊和突出的问题需要上升到《能源法》加以规定，通过《能源法》规定强调其重要性、引起国家和各部门高度重视的问题，如：煤矿安全生产、煤炭产业转型、煤矿教育和人才培养等。三是能源领域共性问题的规范和一致，如：产业结构调整、共伴生矿物开采、能源效率和节约等。

（二）加快修订《煤炭法》、《矿产资源法》、《矿山安全法》

《煤炭法》、《矿产资源法》、《矿山安全法》修订均已列入了国务院2010年立法工作计划的二档立法项目，正在抓紧研究。建议在《矿产资源法》、《矿山安全法》的修订过程中，能够将近年来实践证明切实可行的一些煤炭资源管理政策、安全生产政策上升到法律的高度。而在《煤炭法》的修订过程中，应对煤炭产业政策进行全面梳理，重点要强化产业结构、节能减排、环境保护、劳动保护等方面的内容。

（三）不断完善行政法规、部门规章体系

行政法规、部门规章是煤炭法律法规体系的主体，也是煤炭产业政策法律化的主要渠道。建议按照国家煤炭法律法规体系建设的工作方案，加快制定“三下一上”采煤特别规定、煤炭加工与转化管理办法、煤矿资源综合利用管理办法、煤炭建设项目管理暂行规定、煤炭资源储备管理办法、煤炭生产开发管理条例、煤炭规划实施办法、煤矿关闭条例、煤炭从业人员培训管理办法、煤矿职业危害防治管理办法、煤矿井下人员特殊保护条例、煤层气勘探开发管理暂行规定等行政法规或部门规章，力争尽快建成比较健全的煤炭法律法规体系。

（四）大力推动地方性法规、地方政府规章制定

地方性法规、地方政府规章同样是煤炭法律法规体系的重要组成部分。一方面，地方性法规、地方政府规章的出台，为规范当地煤炭产业发展提供了法制保障。另一方面，各省煤炭条例、《河南省煤矿企业从业人员准入资格管理规定》、《山西省煤矿准入条件和办矿标准》、《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》、《宁夏回族自治区太西煤资源保护办法》等地方立法实践，也为全国范围内的煤炭产业政策法律化提供了良好的借鉴。下一步应继续推动地方性法规、地方政府规章的制定工作，并做好中央、地方法律法规的衔接，逐步形成上下协调的煤炭产业调控体系。

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