内容提要：发展洁净煤技术、促进煤炭高效清洁利用是治理环境污染、应对气候变化的必然选择。我国目前与煤炭清洁利用相关的法律规定存在原则性强、约束力弱的缺陷，通过修改完善现行立法、制定配套法规和新法律、加强相关立法的配套与协调，建立一个以《气候变化应对法》中的原则性规定为基础、以有关环境法律和能源法律中的规定为主体、以配套法规为补充的煤炭清洁利用法制体系。

　　关 键 词：煤炭清洁利用;气候变化应对;清洁能源;法律保障

　　我国是世界上少数几个以煤为主的国家，煤炭在一次能源消费构成中约占70%。[1]以煤为主的能源消费结构在未来相当长的一段时间内不会发生根本性的改变，使我国应对气候变化比其他国家面临更大的困难。煤炭清洁高效利用是发展低碳经济的关键，其中技术是基础，制度是保障，要充分发挥政策与法律的导向和保障作用。

　　一、我国煤炭清洁利用概况

　　煤是一种基础能源，在世界能源消费中仅次于石油，在我国能源消费中则居于首位，然而煤炭的使用却带来了严重的生态环境问题，全国90%的二氧化硫和大气中70%的烟尘都是燃煤造成的，大气污染造成土壤酸化、粮食减产、植被破坏，引发呼吸系统疾病威胁人民的身体健康。同时煤炭燃烧还造成二氧化碳的大量排放，对全球气候变化影响很大。发展清洁能源、促进煤炭的清洁利用是治理环境污染、应对气候变化的必然选择。煤炭的清洁利用是通过洁净煤技术(Clean Coal Technology，简称CCT)来实现的。洁净煤技术就是从煤炭开发到利用的全过程中减少污染和提高效益的煤炭加工、燃烧、转换和污染控制等新技术的总称。[2]发展的主要方向为煤炭的气化、液化、煤炭高效燃烧与发电技术等，洁净煤技术将煤炭利用的经济效益、社会效益和环保效益结合为一体，成为能源工业中国际高新技术竞争的一个重要领域。

　　我国在洁净煤技术方面开展了大量的研究开发和推广工作，具有一定的基础，但总体上起点较低，与发达国家相比有明显的差距。我国于1994 年成立了煤炭工业洁净煤工程技术研究中心，1995 年成立了国家洁净煤技术推广应用领导小组，1997 年国务院批准了《中国洁净煤技术“九五”计划和2010 年发展纲要》。该纲要详细论述了发展洁净煤技术的意义、方式以及我国发展洁净煤技术需要解决的关键问题，成为促进中国洁净煤技术发展的指导性文件。在我国积极应对气候变化、大力推行“节能减排”的形势下，煤的清洁高效开发和利用技术作为减轻环境污染、提高能源效率、减缓温室气体排放的重要措施，受到政府和有关部门的高度重视。

　　二、我国关于煤炭清洁利用的法律现状

　　洁净煤技术的研发和推广涉及多行业、多部门、多领域，是一项庞大的系统工程，因此涉及环境资源能源法的多项法律。目前我国法律中与煤炭清洁利用有关的主要有以下规定：(1)《煤炭法》第三十五条“国家提倡和支持煤矿企业和其他企业发展煤电联产、炼焦、煤化工、煤建材等，进行煤炭的深加工和精加工。国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭。”第三十六条“国家发展和推广洁净煤技术”。(2)《电力法》第五条“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害。国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电”。(3)《节约能源法》第三十一条“国家鼓励工业企业采用高效、节能的电动机、锅炉、窑炉、风机、泵类等设备，采用热电联产、余热余压利用、洁净煤以及先进的用能监测和控制等技术”。(4)《大气污染防治法》中涉及煤炭清洁利用的条款较多，如第二十四条“国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采。”、第二十六条“国家采取有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施，鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭，鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广。”以及第二十九条关于限期改用固硫型煤、第三十八条配备脱硫装置以及相关法律责任的规定等。(5)《清洁生产促进法》中的很多条款都有利于促进煤炭清洁利用，如第七条关于制定有利于实施清洁生产的财政税收政策、产业政策、技术开发和推广政策的规定，第二十七条关于对企业实施强制性清洁生产审核和政府有关部门对企业实施强制性清洁生产审核的监督责任的规定，以及第四章鼓励措施中的表彰奖励制度、资金支持、税收优惠等。(6)《循环经济促进法》第十六条关于对煤炭等重点能源消费单位进行节能监督管理的规定，第二十一条关于以洁净煤等清洁能源替代燃料油的规定等。

　　上述关于煤炭清洁利用的法律规定可分为四个方面：第一，关于洁净煤技术方面，如《煤炭法》第三十五条、《大气污染防治法》第二十四条关于煤炭洗选加工的规定。第二，关于煤炭清洁利用的监督管理，如《清洁生产促进法》规定的强制性清洁生产审核和《循环经济促进法》中对煤炭等重点能源消费单位进行节能监督管理的规定。第三，关于促进煤炭清洁利用的政策和鼓励措施，如《清洁生产促进法》第七条和第四章的规定。第四，关于违反法律强制性规定的法律责任，如《大气污染防治法》第六十条和《循环经济促进法》第五十五条的规定。

　　目前我国关于煤炭清洁利用的法律规定还存在以下问题：首先，对煤炭清洁利用的技术方面的规定过于简单，法律只规定了煤炭洗选加工和固硫型煤等，一些国内比较成熟或具备了一定的研究基础并需要推广的洁净煤技术，如水煤浆技术、循环流化床燃烧技术、煤炭气化技术、煤炭液化技术等在现有法律中并没有体现。

　　其次，法律的原则性规定比较多，具体性条款比较少，量化指标更少。很多属于框架性、指导性的法律文件，需要制定相应的配套法规才能执行，如促进煤炭清洁利用的财政税收政策、产业政策、技术开发和推广政策，由于缺乏配套政策或者有关政策散见于法律位阶比较低的一般规范性文件中，使其执行效果远未达到立法预期。又如现有法律中涉及行政机关责任的条款，一般只是提某级“人民政府”或“有关部门”，这就容易造成行政机关之间相互推诿扯皮的官僚主义现象，甚至最后责任悬空。[3]

　　最后，我国关于煤炭清洁利用的法律规定强制性、约束力较弱。目前我国对煤炭清洁利用和洁净煤技术的推广以鼓励和支持为主，由于能源领域市场机制滞后，企业缺乏采用先进技术的积极性，法律的强制性较弱，是洁净煤技术不能得到大力推广的原因。为了完成政府下达的“节能减排”约束性指标，为了履行自愿减排的国际承诺，今后关于煤炭清洁利用的强制性规定以及与此相应的法律责任的规定会越来越多，今年对《清洁生产促进法》的修订就很明显地体现出这一特点。

　　三、完善我国煤炭清洁利用法律保障的建议

　　2009年8月，全国人大常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》中提出：“适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。”煤炭清洁利用的相关立法属于应对气候变化法制体系的组成部分，煤炭清洁利用法律保障建设包括以下几方面：

　　(一)修改完善与煤炭清洁利用相关的现行法律

　　《煤炭法》制定于上世纪90年代，2009年对一些法律用语进行了规范，2011年增加了“为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费”的规定，两次修正没有大的变动。煤炭生产中容易造成环境污染和生态破坏，同时煤炭行业又是高耗能行业，《煤炭法》作为产业法，虽然在第十一条、第三十五条、第三十六条做了规定，但远远不够，应当对煤炭生产和经营中的环境保护和节约能源作出专章规定。煤炭清洁利用是实现煤炭行业低碳发展的关键，一方面可以对煤炭企业开展清洁利用实施强制性审核，另一方面还要就资金支持、税收优惠、价格优惠等激励措施作出规定，从而与《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》等法律中的规定协调一致。

　　我国于2002年进行了电力体制改革，国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》再度将电力体制改革和电价改革纳入其中。制定于上世纪90年代的《电力法》中一些内容已与现实不符，一些规定更是与电力体制改革的要求相去甚远，急需修改。目前火电在我国发电量中占很大比重，由此造成的污染也很严重，《电力法》应当对电力生产中的环境保护问题作出专章规定，在其中对洁净煤发电新技术的开发和推广作出规定，对于成熟的洁净煤发电技术应当强制推广使用。

　　(二)制定配套法规和新法律

　　煤炭清洁利用涉及煤炭、电力、化工、机械制造等多行业，《煤炭法》、《电力法》作为产业法，虽然可以对本行业煤炭清洁利用作出规定，但不可能涵盖全部领域，而《清洁生产促进法》则不同，其本身就是一部涉及诸多部门的综合性法律，洁净煤技术可以提供清洁能源，还可以做到污染物少排放甚至近零排放，制定与《清洁生产促进法》配套的《煤炭清洁利用管理办法》，在其中对促进煤炭清洁利用的财政税收政策、产业政策、技术开发和推广政策以及鼓励措施作出详尽规定，对重点行业的企业采用洁净煤技术实施强制性审核，强化政府有关部门在洁净煤技术推广使用中的监督责任，可以有力的促进我国煤炭清洁利用，对于实现“十二五”规划确立的“节能减排”目标具有重要意义。

　　此外，制定综合性的《气候变化应对法》，可以统领中国应对气候变化的各项立法，进一步完善中国应对气候变化的法律体系。应当将煤炭清洁利用及洁净煤技术作为减缓气候变化的措施，在其中作出规定。我国《能源法》正在制定中，《能源法》(征求意见稿)中将煤炭列为高碳能源，第三十五条规定“国家鼓励能源综合高效开发利用，支持以煤炭为原料的燃料、电力、化工产品多联产，鼓励热电冷联产、热电煤气多联供等综合梯级利用”。《能源法》作为能源领域的基本法或综合性立法，对煤炭清洁高效开发利用的规定将为完善相关能源立法提供法律依据。

　　(三)加强相关立法的配套和协调

　　综上所述，可以建立一个以《气候变化应对法》中的原则性规定为基础，以有关环境法律(包括《大气污染防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等)和能源法律(包括《能源法》、《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》等)中的规定为主体，以配套法规为补充的煤炭清洁利用法制体系。法律法规中涉及煤炭清洁利用的规定应当是相互照应、协调一致的，从而为我国发展清洁能源、防治燃煤污染、应对气候变化提供有效的制度保障。

　　[1] 2005年煤炭在我国一次能源消费中占68.9%，见《中国应对气候变化国家方案》。2011年这一比例提高到72.8%，“2011年中国煤炭消费比重不降反升”，

　　http://www.china5e.com/show.php?contentid=211511，访问日期为2012年3月30日。

　　[2] 姚强.洁净煤技术[M].北京：化学工业出版社，2005。

　　[3] 殷召良，张鹏.洁净煤技术产业化面临的法律问题及对策[J].法制与社会，2009(9)下。