内容提要：我国现行《电力法》已很难适应目前低碳经济的发展模式，管理体制上也存在立法理念和制度衔接不紧密的问题，本文通过对我国现行《电力法》的评述，指出电力行业存在的技术缺陷和火力发电严重的污染问题，并据此提出构建我国《电力法》低碳化革新的制度和技术体系，从法律的层面为我国《电力法》的低碳化发展提供法理支持和技术指导。

　　关 键 词：《电力法》;低碳化;市场化;智能电网

　　随着全球人口的急剧增加和社会经济的高速发展，石油作为目前全球使用规模最大的能源已经很难承受人类社会经济增长的速度。并且石油储量正在逐步减少，但世界各国对石油的依赖程度却有增无减，近些年来相继发生的三次石油危机对全球经济的影响程度的逐步扩大，于此可见一斑。从海湾战争到阿富汗战争，到最近的叙利亚战争，无一不是因争夺“石油”而起。石油的流动改变着世界政治经济的格局，只要没有一种新的燃料能取代石油，国际间石油的争夺就不会停止。电作为与石油同样重要的能源，具有来源广泛、输送方便，污染少、可以和其他能源转换等优点，因此在现代社会的应用越来越广泛，也最有可能代替石油成为全球能源应用的中心环节。但同时，电也是二次能源，即需要通过一次能源转化而来;伴随“温室效应”全球气候变暖等环境危机的出现，应大力发展一次能源中的清洁能源转换电能，降低高碳能源(以火力发电为主)的发电比例。只有这样才能既推动社会经济的发展，又可以减少环境污染，提高电能利用率，减少转换损失。“按热值计算，2007年我国能源消费中煤炭占71%，油占18.7%，气占3.27%，水电为6.25%，核能跟风能的比例更低。”[①]由此可知目前我国电力能源结构仍以煤电为主。“以清洁能源替代化石能源和提高能源效率为内容的能源革命已经成为实现向低碳、高效、环保的能源供应体系迅速转变的契机。”[②]我国电力法的发展也要以“能源革命”为契机，加快电力使用低碳化的步伐。

　　一、我国《电力法》“低碳因素”的缺失

　　自1996年4月1日我国开始实施《电力法》以来，相继制定了多部电力法律法规，拉开了依法治电的序幕。2003年全国人大将《电力法》的修改纳入了立法计划之中。《电力法》实施十多年来对推动我国电力工业的改革与发展，促进电力法制建设，保障全社会用电需求，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，产生了积极而深远的影响。“到十五期末，我国发电装机容量和年发电量均已跃居世界第二位，成为名符其实的世界电力生产和消费大国，电力工业改革与发展的巨大成就有力地支持了国民经济的快速发展。”[③]但同时要注意的是，虽然《电力法》的修改计划已纳入立法计划近十年的时间，至今仍未出台，已经成为电力工业市场化改革和低碳化改革的法律障碍。改革的不彻底使改革重又陷入“不改不行、一改就乱”的怪圈，造成电站无序建设、电源结构恶化、电网建设滞后、节能降耗不力、煤电矛盾加剧、环境压力增强、电力资产流失、资源浪费等重大问题，同时存在着电力供求波动、电价上涨、电力系统大事故等隐患和风险。上述法律结构的不健全直接导致了我国《电力法》中“低碳因素”的缺失，这也成为电力行业改革停滞不前、陷入恶性循环之中的根源。综观目前我国电力法律法规体系，存在明显的市场化保障和环保理念的缺失，主要集中表现在以下几方面：

　　(一)立法目的的错位

　　1、《电力法》第一条：“为了保障和促进电力事业的发展，维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益，保障电力运行安全，制定本法”。其目的明显侧重于国家和电力受益人的经济利益，而缺少对电力的产生、输送及配送过程中对环境的规制理念，这与我国《环境保护法》规定的立法目的相违背，直接导致了整部《电力法》及其他电力法规在电力环保和低碳发展方面缺乏制度和指导理念的规定。

　　(二)具体制度的缺失

　　1、《电力法》中也未规定发电过程中主要污染物的控制指标和各地区间量化的污染物排放指标，这对于火力发电应用广泛的我国来说，无疑将对环境产生无法挽回的损失。“我国当前是以煤炭作为主要的电源资源的，燃煤等火力发电所产生的二氧化硫、工业烟尘、氮氧化物、汞和二氧化碳的排放均居全国各类行业的首位。”[④]“虽然2000年修订的《大气污染防治法》中第30条对火电厂排放二氧化硫有所规制，但对于其他污染物则没有相关规定。”[⑤]随着全球变暖的急剧加速，生态环境已经不能承载更多高碳污染物的排放，因此，作为《电力法》改革的方向之一，低碳化发展已势在必行。

　　2、现行《电力法》与《环境保护法》等环境保护的法律法规没有形成很好的对接模式，环境保护的基本制度如污染物总量控制、公众信息公开、绿色证书等制度在电力行业还没建立。同时，对于已然建立的制度如清洁生产制度在电力行业还没有具体可操作的细则予以规制。

　　3、对于新能源发电的税收和政策支持等还不够完善，尤其是政府补贴和上网电价方面，虽然我国电力行业部分实行了市场化改革，但利用新能源发电企业仍无法与五大电力公司抗衡，这主要表现在补贴落实不到位、政府拉闸限电等，政府仍然未完全实行对清洁能源发电的激励措施。新能源企业在这种垄断模式下，补贴难，上网难，生存仍是举步维艰。从“内蒙古风力发电30%电量遭弃”这一个案中就能看出。“内蒙古辉腾锡勒风电场发出的风电，要统一输送给蒙西电网，然后再通过蒙西电网销售出去。但现实是：一方是无电可用，另一方是大量弃电。在范围并不大的空间上，出现了电力供需之间、新旧能源之间以及不同体制之间的矛盾与冲撞。”[⑥]传统火电由于成本高，污染大而无法与风力发电相抗衡，通过限制风电外送通道来降低风电的使用率，导致华北地区用电紧张，而广大内蒙地区则是风电遭弃。这暴露出我国《电力法》指导下的电力行业中体系不健全、新能源发电受到体制和行政的双重压制的问题。

　　(三)监督管理机制不健全

　　我国部分环境保护法规中规定了若干污染物排放规定和用清洁能源发电在电力行业中的比例。“从理论层面看， 政府管制权力行使中存在委托代理关系链路断裂的问题，电力管制机构作为行使公共权力的公众代理人，发挥着信息中介的作用，而管制机构中的工作人员是经济人，有可能会被利益集团俘虏，从而造成寻租和主动创租的可能性;同时，各种利益集团也会试图通过政治努力对管制人员施加压力， 以期管制机构在政策制定层面能够做出有利于本集团的决策，提高本集团的利益。”[⑦]在电力这个国家高度垄断的行业，政府寻租、设租现象严重，由于火力发电成本低，并且在我国已形成规模，各发电企业为了谋取高额利润舍本逐末，不惜以环境为代价。

　　总之，我国《电力法》无论从理论上还是实践上都存在环保低碳理念缺位和制度缺失的问题。在能源转型这个大背景下，电力体制改革必然要走以清洁能源代替化石能源，以新能源代替传统能源的低碳改革路线。只有这样才能适应世界发展潮流，减少我国国民经济对石油的依赖，改变我国在全球战略格局中的被动性。其实就目前我国的发电比例来看，利用清洁能源发电在整个电力能源结构中的比例正在逐年上升，比如三峡集团的水力发电，中广核的核能发电、太阳能光伏发电、生物质发电等规模都在不断的扩大。但由于传统煤电行政庇护严重，加之各清洁能源发电尚未形成完整的产业链，和其本身技术水平有待提高，以及我国电力行业长期形成的制度惯性使然，要推行电力行业彻底的低碳化改革仍是困难重重。

　　二、《电力法》的低碳化

　　(一)法的低碳化

　　研究《电力法》的低碳化，首先要明确低碳化的概念界定。所谓“低碳化”，表面涵义为较低(更低)的温室气体(二氧化碳为主)排放，英文为low carbon;作者认为其主要表现在两个方面：一是碳生产率即每单位碳排放所创造的GDP或产值比较高;二是社会发展水平、生活质量、生存环境质量比较高。从法的整体历史沿革来看，法的低碳化是法的生态化发展的一个历史阶段，低碳化的目标是通过法律规制限定人类的排污行为、生产过程中的碳含量，最终实现环境法的生态化(是当下中国社会法生态化运动的一部分[⑧])，并且在此过程中应“将环境保护、珍惜资源的基本国策和人与自然和谐相处的生态文明观纳入国家政策和法律的制定和实施中，逐步实现对包括宪法、民商法律、行政法律、经济法律、诉讼法律在内的整个法律体系的生态化。”[⑨]在人与自然关系高度紧张的现代社会，法的低碳化作为缓解环境危机，促进人与自然和谐发展的生态化法律进化的必然阶段，必将为包括能源法、电力法等在内的整个法律体系的转型提供理论内核和逻辑支持。

　　(二)电力低碳化兴起的背景

　　人类出现之后至工业革命之前，人类主要的能源来源是利用木材燃烧获取能量进行生产、生活。起初，人类数量比较少，森林的采伐速度低于森林的自我恢复速度，并未出现用能危机。而随着人口数量的激增，人类聚集区周边的森林都被砍伐尽致，人类首次出现了用能危机。虽然煤炭早已被人类发现，但是限于技术原因，无法规模开发利用，而且当时的人们对于煤炭燃烧产生的污染物质非常反感，因此对煤炭的利用持排斥的态度。直至工业革命前后，技术的根本性变革导致传统木材能源退出市场，能够产生更大能量的煤炭成为人类的用能主要形式。随后，石油、天然气也很快被规模利用。“人类开发利用自然能力的不断增强，人类欲望的不断膨胀，社会不断的进步，但人类在贪婪攫取能源的同时并没有注意到其无序、过度的采掘行为已经严重破坏了大自然的生态以及我们赖以生存的地球环境，各种污染问题扑面而来，由于能源利用导致的气候变化问题也成为如今全世界关注的焦点。”[⑩]电力是最有可能替代石油成为全球能源利用中心环节，但是传统的火力发电仍然有严重的负产品产出，而这其中的二氧化碳含量的急剧增加正是目前“全球气候变暖”的元凶，作为发展低碳经济主要领域之一，能源立法的转型尤其以电力行业的低碳化转型便应运而生了。社会经济的变革必须以法律体制的变革为先导，因此作为未来能源发展中心的电力行业的转型，需要以《电力法》的低碳化转型为先驱。

　　(三)《电力法》低碳化的必要性

　　“目前，对碳的危险嗜好正在控制着我们的世界。”正如联合国秘书长潘基文在2008年的世界环境日致辞中所言，工业革命以来的世界是高碳的，以煤炭和石油为能源，造成高碳消耗和高碳排放，其后果是全球变暖和气候灾难。气候的变迁证实，“碳”的高排放需要支付极高的社会成本，经济意涵显著。在此起彼伏的警戒和反思中，经济由“高碳”走向“低碳”成为别无选择的选择。“低碳化”成为引领新时代的潮流。而电力领域实行“低碳化改革”正是适应了低碳经济的发展内涵。“低碳经济是人类社会面对日益枯竭的常规能源威胁和不断加剧的全球气候变暖压力下提出的一种新的发展方式，是通过技术创新和组织创新，降低化石能源消耗的经济增长模式。”[11]在中国，经济增长换来的是资源能源的粗放型消耗，但资源的存储量正逐步下降，并与经济的发展速度不相适应，要想使我国国民经济摆脱高耗能、高污染的传统模式，当务之急必须走低碳化改革路线，转变思想，才能使国民经济持续健康绿色的发展下去。

　　三、美国电力法律法规的“低碳化”评议

　　美国是世界能源消费最多的国家，石油对外依存度高，温室气体排放量大。近年来美国连续颁布两部能源法，能源安全问题被提升到国家安全的高度予以重视。在电力方面，“美国于2007年4月国会审阅了《清洁电力法2007》，并修改《清洁空气法》以削减电厂排放的污染物。将电力能源生产排污削减量作为《清洁空气法》的第七章，共13条。该法的立法目的是为美国电厂设定在2010年前的各主要污染物(包括SO2、NOX、CO2和汞)年度国内排放量，要求电厂限期达到目标，允许电厂使用排污权交易等代替手段达到目标。”[12]

　　在电力法律法规的具体法条中，有以下几个共性可供我国的低碳化改革参考：

　　1、将管制排放的污染物具体化，并有相应的量化指标;关于《清洁电力法2007》的规制对象，不是简单的限定为发电厂，而是使用“电力生产设施”这样的术语，“指具有15MW以上的装机容量，通过燃烧化石燃料生产商业电能并向大气中排放受限定的污染物的一个电力或热电生产单位，此种单位的联合，或一个或更多此种装置与一个或更多燃料设备的联合。”[13]这样以来就增加了该法对现实的指导性和可操作性，使责任的分配更加明晰。

　　2、加强电力行业的需求管理，突出低碳减排，提高电能使用效率;在美国颁布的一系列能源法案中，电力的使用占据大量篇幅。其中推广节能产品，进行节能教育，发布节能信息，制定节能标准等都在其中。另外较有特色的是为了鼓励私人住宅优先使用零污染的太阳能住宅，美国政府拿出13亿对住户和企业进行补贴。

　　3、加强电力供应的多元化;发展核电技术，并增加财政拨款鼓励可再生能源发电的生产，用于太阳能、风力、海洋(包括潮汐、波浪、波流和温差)、地热或闭环(专用能源作物)生物资源技术发电的设施;同时鼓励水电开发，提升水力发电效率，鼓励小型水电发电项目，并且在广大农村及边远地区普及电气化，这对于农村人口比重高的我国来说具有很强的借鉴意义。

　　4、在电力行业实行年度污染物总量控制制度，与环境保护法形成了良好的互动与衔接。这样就保证了一定地区环境不会继续恶化下去，同时也照顾到了社会经济的发展，是污染物的总量逐年下降。

　　四、我国《电力法》低碳化的路径设计

　　纵观整个发电输电到售电的过程，能够进行低碳化改革的就是发电环节。因此本文着重研究发电过程中的低碳化的制度构建。就现实情况而言，火力发电仍然占整个电力行业的90%，政府行政庇护和长期形成的制度惯性导致人们即使知道清洁能源发电效率高、污染少转换损失小，也对其嗤之以鼻。但不断消失的冰川和上升的水平面已经容不得人类再这样消耗下去，减少对石油的依赖程度，提高电能使用率已是大势所趋。而电力改革的低碳化又是发展低碳经济，构建低碳社会的重中之重，因此，加快《电力法》低碳化改革的步伐显得更加紧迫和重要：

　　(一)革新立法目的

　　现行《电力法》的立法目的与低碳社会的目标是相悖的，因此进行制度改革须以理念先行，应当在维护政府、企业和用电人经济利益的同时还要对电力的生产进行环保低碳的限制。

　　(二)协调《电力法》与系列环保法律法规的制度衔接

　　整个中国能源法律体系中缺乏统一的能源基本法指导全局，电力行业更没有一部基本法协调各环节的联系，在火力发电比重大的我国，加强《电力法》与环保法之间的互动问题亟待解决。当务之急是将《环境保护法》中的环境税收制度或污染物排放总量控制制度和信息公开制度、落后生产工艺淘汰制度等列入《电力法》的修改议案中，并且都应在电力行业中形成制度惯性;将环境影响评价制度引入《电力法》中，应将电厂的建设尤其是火电厂的建设纳入环境影响评价的体制下，禁止乱建滥建电厂。同时还要明确管理体制，实行电力环保两条线，分别由各地能源局和环境保护行政主管部门负责，这样以来可以使权力与权力之间相互牵制，避免政府寻租设租现象，减少电力行业的政治色彩，促进行业公平竞争，明晰各部门和企业的责任划分。著名的山东“魏桥热电厂”的关闭[14]很好的体现了电力行业中环保因素的逐步增加，这为《电力法》和《环境保护法》的结合提供了生动的现实素材，包括电厂关闭后的职工安排、厂房设备的处理等，对其他电厂的低碳化改革都有着前瞻性的指导意义。

　　(三)加强对清洁能源发电的立法和政策支持

　　数千年的社会结构已在中国人民的心中形成了“以煤发电”的模式，人们无论从心理上还是现实中都没有接受清洁能源可以大规模发电这一事实。因此，中国能源的战略转型应首先以法律的转型为先导。作者认为，可以在《电力法》中限制火力发电的比例，并且这一比例不能超过清洁能源的发电比例，并相应增加政府对新能源发电的政策倾斜和税收补贴优惠。可以说，目前的问题不在于法律的制定(就目前已颁布实行的法律中有一些关于新能源补贴的规定)，而是法律和政策的落实问题。地方政府为维持地方的税收收入，提高清洁能源企业发电的准入门槛，同时国家的补贴政策形同虚设，地方政府在落实时便以各种理由推脱，以至于清洁能源企业在夹缝中生存困难，更别说与传统火电厂相抗衡了。另外一个问题就是，清洁能源在发电的过程中也不是完全零污染的，比如太阳能电池制造过程中会产生很多有毒有害物质; 作为最终产品的生物质能，在缓解空气污染、治理有机废弃物、保护生态环境方面具有明显效果，但是，生物质产品的生产过程本身，却存在着很大的污染风险，如生产燃料乙醇不但要消耗大量的水资源，其生产过程还会产生大量废气、废渣和废液，如果直接排放，不仅会对环境造成极大的污染，同时也会造成资源上的极大浪费。[15]《电力法》不应只关注于清洁能源生产出的终端产品，还应减少其在终端产品产出前的每一环节中的碳含量。

　　(四)适当进行电力行业的市场化改革

　　1、电力行业不适用完全的市场化模式，“美国8·14大规模停电事故”就暴露出完全市场化改革的弊端。电力行业是一个高投入的行业，对于资金前期的高投入以及电力设备建设的长期性，一般私人企业是很难应对突发的停电事故的，市场则对此更是束手无策;如果不介入政府力量对电力行业的整体运转进行监控并制定突发事件的处理计划，居民的用电安全很难得到保障。正确的做法是，“抓中间、放两头”，就是对于发电和售电环节政府不予监管，由市场予以调节;对于输电和配电环节，应更多的由政府出面平衡地区间用电差异，公平输电配电、保证广大农村地区和边远地区的用电水平，降低“拉闸限电”现象的发生频率(在我国近几年拉闸限电频率越来越高，但此现象更多的是发生在经济不发达地区和边远山区，对于该地区生活的人民来说极不公平)。但同时，政府还应该预留一些超过电力市场需求能力的发电设备，以备整个电力系统瘫痪时使用。这些设备正常情况下是不发挥作用的，设备平时的养护由国家财政负担。只有这样才能保证整个国家的用电安全，减少损失的发生。

　　2、适当的市场化改革对于目前正在进行的能源法律体系的转型起到了催化剂的作用，它客观上促进各发电企业改进发电技术、提高能源利用效率并减低能源转换时的能源损失。一些国家规定的硬性指标的完成是其电力能够上网定价的前提，这就迫使发电企业不得不采用新能源发电(火电发电产生的污染物过多会增加其发电成本)，并降低发电过程中产生的污染物和粉尘的排放。“优胜劣汰”规律在电力行业适用的结果就是淘汰一些传统发电成本高但污染治理成本高的火电厂，催生更多利用清洁能源发电企业的产生，从而达到降低发电过程排放的碳含量的目的。这不仅需要电力行业开放市场，减少行政权力的干预，改革初期也需要政府一定的财政拨款和税收支持，并以国家力量为应对电力行业的紧急事故提供人力设备和技术上的支持，切实保障用电安全。

　　(五)加快普及智能电网的步伐

　　总结我国能源和电力发展现状，面临两个基本现实：一是能源资源贫乏，难以支撑现在的社会经济发展模式，而且能源资源与用电需求地理分布上极不均衡;二是全球变暖催生的低碳社会经济发展模式对电力系统发展的压力迫在眉睫。为适应能源需求和气候变化的压力，各种新能源和可再生能源发电的发展目标是作为传统火力发电的替代电源而非补充电源。所谓智能电网(smart power grids)，就是电网的智能化，也被称为“电网2.0”，它是建立在集成的、高速双向通信网络的基础上，通过先进的传感和测量技术、先进的设备技术、先进的控制方法以及先进的决策支持系统技术的应用，实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标，其主要特征包括自愈、激励和包括用户、抵御攻击、提供满足21世纪用户需求的电能质量、容许各种不同发电形式的接入、启动电力市场以及资产的优化高效运行。

　　建设智能电网，充分发挥电网在资源优化配置、服务国民经济发展中的作用，对我国经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的战略意义。[16]国务院科学技术部2012年10月17日发布的关于《智能电网重大科技产业化工程“十二五”专项规划》中对智能电网普及推广的重要战略地位以及意义等做了详细的阐释，同时也勾勒出新形势下发展智能电网的指导原则与发展思路。

　　智能电网可大幅度提高电网大范围优化资源配置的能力，这对于地大物博的我国来说具有很强的实用性，可弥补用电需求的地理分布不均衡的缺点;同时，现有电网难以应对新能源发电的跨越式发展，“我国风资源丰富地区主要集中在东北、华北、西北等区域，这些地区大多负荷水平较低、调峰能力有限，大规模风电就地利用困难，需要远距离大容量输送，在大区以至全国范围内实现电量消纳。同时，我国风电和太阳能发电存在分散接入和规模开发两种形式，大规模接入对电网的规划、调度、运行及安全保障技术提出了新的挑战。”[17]智能电网的普及也结合了数字化时代和低碳时代的社会优越性，它使得多种发电方式并网接入成为可能，既提高了能源利用效率，同时也降低的污染物的排放。美国《财富》杂志说，“政府和业界研究估计，随着配电系统进入计算机时代，现代化的数字电网将使美国能耗降低10%，温室气体排放量减少25%，并节省800亿美元新建电厂的费用。”因此，我们应充分借鉴美国电力改革的有益经验，通过吸收先进国家的发电技术突破我国智能电网的技术瓶颈，加快智能电网在我国的普及率，实现电力行业的低碳化发展。

　　五、结语

　　随着中国法治社会建设的深入，中国法律体系的逐步转型为中国能源体系的转型提供了坚强的制度保障，电力行业的低碳化转型也应该抓住中国能源体系的战略转型这一契机，既要从从立法理念、监督管理体制、与其他环境法律法规的制度对接等体制层面入手，又要提高我国电厂自身的技术创新能力，加快智能电网的建设步伐，实现我国《电力法》向低碳化方向跨越式发展的目标。

　　[①] 黄振中、赵秋雁、谭柏平：《中国能源法学》，法律出版社，2009年6月版。

　　[②] 肖国兴：《论能源革命与法律革命的维度》，载于《中州学刊》，2011年7月第4期。

　　[③] 叶荣泗、吴鈡瑚：《中国能源法律体系研究》，中国电力出版社，2006年10月。

　　[④] [④]以上内容援引自李庆保《电力法的绿化研究》，载于《法制与社会》，2010年4月(下)。

　　[⑥] 参见“内蒙古风力发电机大量空转 30%电量遭弃”：http://news.163.com/10/0622/09/69P92EAC000125LI.html，最后访问时间：2012-10-16。

　　[⑦] 参见李湘蓉、陈葵：《电力产业政府管制的合法性分析》，载于《湖北经济学院学报》，2010年2月第2期。

　　[⑧] 参见郑少华：《略论社会法生态化》，载《华东政法学院学报》2004年第4期(总第35期)。

　　[⑨] 参见蔡守秋：《关于加强环境法治建设的总体构想》，教育部人文社会科学重点研究基地(武汉大学环境法研究所)的重大研究项目“环境法学基本范畴研究“的部分成果。

　　[⑩] 以上内容援引自武奕成：《低碳经济与中国能源立法》，载于《兰州学刊》，2011年7月。

　　[11] 以上内容援引自武奕成：《低碳经济与中国能源立法》，载于《兰州学刊》，2011年7月。

　　[12]以上内容援引自李庆保《电力法的绿化研究》，载于《法制与社会》，2010年4月(下)。

　　[14] 参见：“山东魏桥电厂关闭调查”，http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-07/12/c_123401570.htm，最后访问时间：2012-10-16。

　　[15] 参见王亚静等：《关于发展生物质产业的几点思考》，载《中国人口、资源与环境》2007 年第 4 期。

　　[16] 参见张晓梅、徐解宪：《我国现行智能电网政策法律制度的局限性及应对措施》，载《华东电力》2011年11月第11期39卷。

　　[17]参见“《智能电网重大科技产业化工程“十二五”专项规划》”http://miit.ccidnet.com/art/32559/20121017/4363847_1.html，最后访问时间2012-10-17。