内容提要：近年来，可再生能源的开发利用受到越来越多的重视，太阳能光伏以其环保、可再生及能量巨大等优点备受关注。光伏产业发展的核心是民营资本的有效率运作，因此，民营资本在光伏产业新兴过程中有着不可替代的作用。但民营资本在该产业的发展仍缺乏全面的政策支持及完善的制度保障，从而面临发展困境。本文通过分析我国光伏产业及民营资本的发展前景与发展难题，针对当前存在的问题，提出解决民营资本困境的方法及法律制度上的创新。

　　关 键 词：太阳能光伏;民营资本;政策扶植;制度保障

　　一、我国民营资本在光伏产业中的发展困境

　　能源问题一直以来都是制约着一国经济和社会发展的重要问题，可再生能源的巨大潜力让我们看到了新的曙光。而太阳能由于其资源丰富、分布广泛，成为了最具发展潜力的可再生能源，备受世界各国的关注，而太阳能光伏发电因其清洁、安全、便利、高效等特点，已成为全球普遍关注和重点发展的新兴产业。

　　近年来，在技术进步的推动和法规政策的强力驱动下，我国太阳能光伏产业也取得了爆发式的发展，中国太阳能光伏产业近年来有着长足进步，民营资本也开始大量涌入该领域，但由于缺乏领先技术和足够的经济竞争力，也存在不容忽视的政策、环境和市场等方面的问题，民营资本仍面临着全球市场竞争加剧的压力和国内市场支撑不足的困扰。此外，太阳能光伏产业在其发展潜力巨大的背后也存在着许多矛盾，且日益成为制约民营资本发展的瓶颈。

　　(一)太阳能光伏发电应用程度低

　　我国虽然已加大太阳能等清洁能源的开发力度，并且逐步实现能源结构的调整，但是太阳能光伏在整个发电领域的应用比例仍不高，据统计，到2011年底，太阳能光伏发电并网装机达214万千瓦，生物质发电装机436万千瓦、地热能发电装机2.42万千瓦，海洋能发电装机0.6万千瓦。这些清洁能源发电形式在电力结构中的比重几乎可忽略不计。截至2011年底，包括水电、核电、风电、太阳能及生物质等主要清洁能源发电装机占电力总装机的比重达27.5%，同比增长0.9个百分点。这意味着国内清洁能源在“十二五”开局的发展形势并不容乐观。截至2011年底，国内各主体清洁能源发电的基本情况为：常规水电装机达2.3亿千瓦，核电装机达1257万千瓦，风电并网装机4505万千瓦，占电力总装机的比重分别为21.8%、1.19%和4.27%。由此可见，清洁能源在我国的应用程度尚属起步阶段，而太阳能光伏发电所占的比例更是少之又少。

　　(二)“两头在外”的市场格局

　　在全球化背景下，中国的太阳能光伏产业也嵌入到全球光伏产业链的分工格局之中，但从国内光伏产业链内部发展现状来看，中国企业大多处于光伏产业链最末端的“电池片生产”和“组件封装环节”，多晶硅生产处于落后的状况。长期来看，中国太阳能电池产业形成了“两头在外”的发展模式，即技术和原材料、销售和市场在国外，加工制造在国内，形成了对全球产业链的“依附性发展格局”。

　　我国太阳能国内市场正在逐步扩大，据不完全统计，全国已推广太阳能热水器550万平方米，太阳能温室44.2万公顷，太阳灶20万台，太阳能干燥器23200平方米，并且在太阳能草坪灯、交通道路信号及太阳能光伏电站建设上进行了很大投入。但是由于很多新技术产品在生活应用中寿命短、投资大、效果差等，使消费者观望等待，行动滞后，因此我国国内太阳能市场前景仍令人堪忧。

　　与此同时，随着欧盟国家对光伏产业的扶持力度不断减弱，国外市场的利润不断减少，美国等国家也对我国的光伏产品进行“双反”。2012年3月和5月，美国商务部分别宣布了对中国光伏产业的双反调查初裁结果：对中国输美太阳能电池征收2.9%至4.73%的反补贴税;对中国光伏电池及组件征收高达31.14%至249.96%的反倾销税。这将是迄今为止我国新能源行业被征收的最高关税，中国企业将彻底被关在美国市场门外，国内光伏厂商面临关闭潮。我国的光伏产品在销路上“内忧外患”，光伏产业面临着严峻的挑战。

　　(三)产业技术提升缓慢

　　光伏产业是一个资本、技术密集度都较高的产业。技术研发方面，目前国内的光伏电池生产技术已经达到一定水平，光伏电池平均能耗已降到2.5kW·h/Wp左右，多晶硅电池平均转化率已接近17%，单晶硅电池平均转化率接近19%，个别企业的多晶硅电池转化率已达到18.5%乃至更高[1];标准体系建设方面，国家生产技术标准体系还很不完善，很长一段时间里，指导生产的是各企业制定的企业标准，但业界也在不断努力，如光伏电站并网技术标准GB/Z19964—2005《光伏发电站接入电力系统技术规定》;此外，我国光伏产业的专利申请保护工作还处于起步阶段，根据国家知识产权局专利数据库的查询，截至2012年6月19日，共检索到太阳能电池及其组件专利7426条，其中多数核心专利为国外光伏企业在华申请，属于我国的专利中，光伏企业为专利权人的只占少数，大部分专利是由个人和科研院所申请的。

　　(四)能源布局的国家垄断性明显

　　众所周知，在电力领域就目前我国的能源布局基本上是国家垄断的局面。现在传统电网对太阳能行业的发展，实际上有一个制约作用。民营企业太阳能项目的发展，势必会影响国企的利益，所以这个矛盾的存在就导致项目的推动速度慢，并网难、上网难;并且在上网之后，为了保证其他国有电力公司的电力输送而采取上网限电的措施。虽然近几年来国家相继出台了上网电价补贴、民营企业准入制度等政策支持，但现实情况却并不近人意，能源垄断的格局还是严重缩小了光伏企业的发展空间，降低了投资者的信心。

　　二、民营资本遭遇发展困境的原因

　　(一)化石能源的市场占有率居高不下

　　能源是我国经济发展的基础，我国的主要一次能源是化石能源，以化石能源为主的能源生产消费结构使得我国国民经济的发展和人民生活的提高对其具有很强的依附性。目前清洁能源在我国刚刚起步，无法在短期内大量替代化石能源。2011年，我国能源消费构成中，水电、核电、风电等新能源所占比重仅为8.9%，而以煤、石油、天然气为主导的化石能源占了90%的份额，其中煤炭的比重高达68.7%。资源禀赋和特殊国情决定了，中国短时间内不可能改变化石能源的主导局面，现在依靠清洁能源也并不现实，可见化石能源的市场高占有率才是太阳能光伏产业发展的最大阻力。

　　化石能源对清洁能源尤其是太阳能光伏产业的影响还表现在，太阳能市场内需不足，进而导致光伏产业发展受限。虽然我国已成为全球第一大太阳能电池生产国，但受化石能源的影响，中国太阳能市场发展极为缓慢。与此同时，我国约九成以上靠消耗能源和资源制造的太阳能电池主要应用于出口，而形成鲜明对比的是，国内需求非常有限，内需不足，中国光伏产业的现状可以说是有产业无市场[2]。当前我国光伏发电应用项目主要有太阳能光电建筑应用示范项目、金太阳示范工程和大型并网光伏发电，光伏产业的国内市场主要是依靠国家实施的项目带动起来的，范围仅局限于农村和边远地区的离网发电和一些特殊应用，并集中在西藏、新疆、青海、甘肃等地区，市场购买力极其有限，这与国外光伏市场欣欣向荣的局面形成了巨大反差。[3]

　　(二)技术相对落后

　　由于太阳能光伏技术整体水平不高，核心技术多依赖于国外，而且我国至今尚无法自主生产太阳能光伏产业的核心材料——高纯度多晶硅，只能依靠进口，使产业链的上游这一头在外;而这种现状又导致了我国光伏产业成本居高不下，超过70%利用太阳能的产品只能出口国外，使产业链下游这一头在外。这种产业链发展的“依附性”状况，使得多晶硅原材料高价进口，生产成品出口价格受制于国外，最终国内光伏企业仅承担了产业链中高污染、高耗能的后端生产环节，成为中国太阳能光伏产业健康发展的主要瓶颈。

　　(三)科研创新能力不强

　　光伏产业是一个资本、技术密集度都较高的产业，科技发展水平的提升对于产业的发展有着至关重要的作用，我国光伏产业创新能力不强，自主创新的核心技术少，除少数企业外，产品的总体质量不如日本、美国等发达国家和地区。科研方面，相关的高等院校和研究机构偏重于新型太阳能电池技术的研究，缺乏对常规工艺的研发，科研经费严重不足。人才方面，主要依靠老企业的退休技术人员、研究所的少量科研人员等开展技术工作，能适应生产第一线的技术人员极少。

　　(四)政策扶植不够与法律制度不完善

　　从国外光伏产业的发展经验看，在政府出台相关财政补贴或电价上网政策后，行业基本都出现了爆发性增长。为促进行业发展，日本、美国、欧盟都有发展光伏产业的扶持政策，而我国在这方面还十分落后[4]。与德国、意大利、日本、美国相比，中国政府对光伏产业的政策激励不足，对屋顶计划的扶持力度不够。政府补贴制度不甚明确，能不能拿到国家补贴存在较大的不确定性，这种政府执行的不确定性关系到投资成本的高低，进而降低了投资信心。

　　同时，国家立法的滞后性导致以太阳能等清洁能源为产品的民营资本企业得不到法律的有效保护，可谓“无法可依”，从而使其不能顺畅发展。特别是完善的市场保障制度、激励制度没有建立起来，导致太阳能市场无法有秩序地运行，企业和投资者的利益无法得到很好的保护。我国《可再生能源法》自2006年正式实施以来，整个光伏行业对它抱有热切的期望，但国内的光伏市场始终没有启动。政府虽然肯定了太阳能在长期能源战略中的地位，但没有具体的措施，政府支持仅仅停留在表面[5]。

　　此外，能源垄断的格局严重缩小了光伏企业的发展空间，降低了投资者的信心，国内电网运营体系处于国有垄断地位，导致入网难的问题得不到解决;项目申报程序复杂、周期过长，以至于项目启动困难，进而导致太阳能光伏产业的发展受到限制。这些都制约着光伏企业拓展市场、提高企业效率，使光伏产业国内市场的形成步履维艰。[6]

　　(五)国企民企区别对待

　　在太阳能光伏产业，我国的民营企业面临着与国企不公平的待遇。这一点尤其体现在企业融资方面。目前太阳能光伏民营资本融资现状是以内源融资为主，银行借贷、融资租赁、股权融资等外援融资为辅，太阳能上市民营资本在股权融资方面也投入了相当的力度。

　　从内源融资来看，由于太阳能光伏民营资本在自我积累分配中常常留利不足，自我积累意识差，太阳能产业在成本的计算方式上没有将传统能源火力发电的成本和设备的折旧成本纳入，且折旧费过低，导致无法满足企业固定资产更新改造的需要。从而导致自有资金来源有限，难以支持企业的快速发展。另外，太阳能光伏产业脱离政府补贴的趋势日趋加强，依靠自身发展的要求也不断提高，但在短期内有限的自由资金及现有的政府补贴制度的禁锢使得资金短缺问题极易产生。

　　从外源融资来看，太阳能光伏产业通过银行借贷、融资租赁、股权融资即资本市场公开融资和私募融资等渠道获得资金，但目前这些渠道并不畅通。直接融资方面，绝大多数太阳能光伏民营资本难以承受股票发行的成本费用，而由于规模管理更是导致企业债券融资方面比重不足。间接融资方面，民营资本自身负债率高导致了银行借贷中贷款困难，银行对民营资本的贷款多采取抵押或担保方式，不仅手续繁杂，而且为寻求担保或抵押还要承担如担保费、抵押资产评估等相关费用。有鉴于此，很多太阳能光伏民营资本选择了民间借贷的形式进行融资，从而导致民营资本在市场竞争中处于不利地位。

　　除此之外，银企信息不对称、融资体制障碍、、民营资本贷款意愿不强等等都制约了太阳能光伏民营资本顺利融资的实现。

　　三、光伏产业民营资本发展的制度创新

　　虽然我国的光伏民营资本遭遇了发展困境，但国内的光伏市场具有很大的潜力。许多人都相信，中国将是全球最大的光伏市场，也将成为世界最大的光伏产业大国。而为了太阳能光伏民营资本健康发展，必须积极完善相关政策与制度。

　　(一)加速法律制度建设与完善

　　为了适应我国新能源产业发展的新形势，进一步消除新能源发展的障碍， 促进新能源可持续发展，十一届全国人大常委会第十二次会议通过了《可再生能源法修正案》。修正案进一步增强了政府职能，更加具体地规定了电网企业和发电企业的责任义务，调整资金管理方式，设立了可再生能源发展基金。此次修订，使《可再生能源法》更为科学合理，可操作性明显增强。[7]

　　太阳能光伏产业在我国尚属一个新兴的产业，民营资本在该产业中所占比例逐步增大，但我国的相关法律制度的建设尚不完善，为了保障太阳能光伏民营资本能够健康有序地发展，政府应加快制定相关法律法规，对太阳能产业的全过程加以规制。同时，政府还应及时将相关行业的扶植制度与政策上升到法律层面，由于法律是由社会经济基础决定的，政府应随着社会的发展不断对光伏产业配套的法律法规进行适当地修订，并且及时出台相关法律的实施细则。我国是法治社会，“依法治国”要求我们有法可依，作为发展越来越迅速的太阳能光伏产业，必须要有一套详尽而完备的法律法规对其进行约束，并保护它的合法权益。

　　(二)加大宏观调控，调整能源结构

　　政府要加大宏观调控的力度，保证国家整体能源的稳定发展，保持一定的平衡性。具体可以表现为调整我国的能源结构，我国目前仍以化石能源为主要生产与消费能源，化石能源对环境的污染相对较大，从长远来看不具有可持续发展性，但其适用范围可谓“根深蒂固”，这就需要政府从政策上加以协调，大力支持太阳能的开发与利用。太阳能光伏民营资本要打破传统能源的垄断格局必须依赖于国家的政策支持，通过政策规定限制传统能源的使用，提高清洁能源的使用比例。

　　从立法角度来调整能源结构。在我国是体制决定法律，因此法律体制的改革必须以相关行政体制的改革为助推器。温家宝在国务院常务会议中通过的《十二五国家战略性新兴产业发展规划》中明确强调要大力发展新能源，那就必须建立相应的有利于新能源企业发展的体制结构。就目前我国电力领域的体制结构来看仍然是国有企业占据主导地位，要想提高能源利用率、降低污染程度，必须让民营企业参与到新能源竞争这一市场中来，通过国家审批的民营企业应该同国有企业公平参与市场竞争，国家也应对国企、民营企业提供公平一致的政策支持。

　　(三)政府应建立规范统一的市场政策体系

　　1.构建协调统一的政策体系

　　太阳能产业的推广是一个系统工程，涉及多方面的协调。但是现有的政策多数是由某一个或某几个部门制定而成，政策来源也较为广泛，其中包括规划、能源、科技、财政等各个部门，政策彼此之间缺乏协调性和统一性，没有形成一个完整的体系。进而使产业的管理分工不明，甚至导致部门间的规定发生冲突。因此，政府应构建统一协调的政策体系，各个部门的立法应当一致，保证其连贯性，明确太阳能产业的发展目标，为民营企业指引一条明确的发展之路。

　　2.制定有针对性的地方发展政策

　　在保证太阳能产业发展目标统一的前提下，各地方所制定的地方性政策也应能够准确反应该区域的太阳能产业特征。太阳能产业有着较强的区域性特点，各地区因为地理位置的不同，太阳能产业的具体发展策略也会有所不同。各级政府应根据发展规划的要求和资源的区域特点，以科学的资源评估和环境评估为基础，因地制宜，制定符合客观发展规律的太阳能产业发展政策。民营企业也应该根据本区域的特点及相关政策，制定适合自身发展的规划。

　　3.建立强制性的市场保障政策

　　目前在太阳能产业中，政策存在很多不明确因素，稳定的消费市场并未形成。今后的政策发展应该从太阳能产业的供给者和消费者两方面着手。一方面通过制定系统的产业发展政策调动太阳能产业的生产者、投资者等供方的积极性，通过不断的开发新技术增大太阳能产业的供给量;另一方面政府还应关注太阳能产业消费市场的培育，特别是在太阳能产业发展的初期，在其与传统能源相比还处在劣势的情况下，通过政策培育持续的太阳能产业的消费市场，引导能源消费市场做出选择，保证供给方的投资信心和投资回报，进而确保太阳能产业的长远发展。

　　此外，能够由市场来解决的问题，政府完全可以“放权”给市场，让其在市场中达到竞争的“最效率”状态。当然，市场也会发生失灵的问题，这个时候政府应当介入，但在介入的同时不应放弃市场的力量，在很多时候市场力量仍是调整市场失灵的最好方法。

　　4.适当提高市场准入门槛

　　政府应该提高太阳能产业的市场准入门槛，提高太阳能项目的审批标准，从而限制小公司的设立和发展，改善现在太阳能产业鱼龙混杂的局面，减少恶性竞争，提高太阳能产品的品质。由于能源产业的发展不仅与投资者的利益有关，还与能源发电的秩序、国民的生活有关，而且能源是一种需要长期投资的消费品，它对于品质的要求极高。过去太阳能产业的利润很大，导致民营资本投资出现“潮涌现象”，使很多产品品质得不到保障，品质参差不齐。因此，只有提高市场准入的门槛，对太阳能新项目新公司的建立加以限制，才能保证技术水平高的民营公司得到发展壮大和技术创新，进而带领整个产业走向成熟。

　　(四)完善光伏产业的激励机制

　　太阳能光伏产业是新兴的能源产业，其技术是典型的高技术，民营资本的发展更是需要国家政策的支持、国家基础设施和前期工作的配套，即需要政府资金的投入。考虑到未来相当长的时间内，与常规能源相比，太阳能光伏产业的市场竞争力仍然相对较弱，必须建立支持新能源发展的长效机制。

　　1.对光伏产业的民营资本投资者给予财政补贴

　　太阳能产业项目的各个阶段都涉及大量的资金，需要长期的资金支持，同时，太阳能产业自身的成本缺陷，导致其无法直接与常规能源进行竞争。因此政府应对民营资本投资者进行补贴，提高其对太阳能产业的积极性，也使太阳能民营企业的发展得到资金保障。

　　单一的补贴政策应向多元的补贴政策过渡。政府应提高产业消费环节的补贴强度，制定补贴政策来促进消费市场的形成与扩大，通过对终端用户进行经济上的补贴达到扩大消费市场规模的目的，进而刺激供给、激励投资者技术创新、扩大生产规模，而大规模的生产可以摊薄固定投资成本，最终达到降低单位成本的目的。

　　另外，补贴的方向应该在高端而不是低端。政府制定补贴政策应设立一定的界限和标准，对于在低端生产环节盲目扩张、技术水平落后、产品质量不高、无序竞争的民营企业，坚决不给予补贴。这样才能使补贴真正达到鼓励光伏产业发展的目的。

　　2.放宽光伏产业的相关价格政策

　　太阳能光伏民营资本在成本的计算方式上与传统能源有差异，综合成本没有考虑全，造成成本的计算有差异。这需要国家的政策导向，把传统能源的价格用税收或价格调控的方式加持，目的是为了传统能源的成本达到与太阳能新能源的成本相匹配的程度，成本的空缺必须靠政策来弥补。如果提高了传统能源的成本，就会使市场减少对传统能源的需求，从而降低其在市场中的比例。

　　而对于民营资本，政府应当按照不同的太阳能产业类型，制定相应的价格政策，要求地方电网以优惠的价格将“绿色电力”并入电网。对于一种太阳能产业，应制定多级优惠价格。不仅使所有参与到太阳能产业发展中的项目都能获益，而且能很好的激励项目主体改进技术、提高太阳能产业利用比例。政府采用价格优惠政策，制定太阳能的优惠价格，并且对企业进行一定价格补贴，可以使民营企业在市场竞争中吸引更多消费者，解决民营投资者的后顾之忧。

　　3.有效实施税收优惠政策

　　政府通过税收手段调节供给市场和消费市场上个体的行为。一方面，对太阳能产业的民营投资者及生产企业提供各种形式的税收优惠，这也是我国目前较为普遍的一种经济激励方式;另一方面，政府应制定强制性税收政策。该政策主要是针对能源消费市场上的主体征收的，对传统能源的最终使用者收取一定数额的“能源税”、“环境税”等，这是因为传统能源对环境的污染较大，能源的使用者应当付出一定的代价，而新能源的使用对环境造成的污染很小，应当减免相应的税收。这样才能引导能源消费市场调整能源使用结构，扩大太阳能产业的使用比例。

　　(五)政府应简化新能源的申报审核程序

　　政府应简化新能源项目的申报审核程序，进而缩短项目启动时间，降低项目运作成本。现阶段，由于政府各部门职能分工不清，管辖权时有重合，导致新能源项目申报程序复杂。与此同时，个别地方政府为了招商引资，以为谋求经济发展，常以对当地进行其他投资作为审批项目的条件，这导致了民营资本对新能源产业失去信心、资金流失等。有鉴于此，政府必须适当简化相关项目的申报审批程序，设置专项负责的部门处理相关问题，进而缩短项目申报时间，加快启动步伐，进而提高投资回报率。

　　首先，中央政府的行政审批权来源于立法机构的授权，用法律的手段规范行政审批的范围，《行政许可法》对政府可以审批什么做出了较为明确的规定，但我国审批项目的清理或是保留，大部分还是依靠行政机关的“自纠自查”，由于国家发改委工作量大，各地方政府、部门滥用自由裁量权，导致光伏产业项目审批程序较为混乱，因此，应由发改委制定统一的审批标准，并且统一进行审批;但国家应适当放宽对光伏下游发电项目的行政审批，缩短审批时间，简化审批流程，并将可再生能源发展专项资金的审批权限下放至省级财政部门。让民营企业有可预期的良好投资前景，以鼓励更多企业、资本、人才、技术投入到光伏产业之中。

　　其次，应逐步建立电子服务政府，这样既可以大大减少行政审批过程中的寻租设租现象，又能缩短审批时间，降低民营企业的投资成本。国家或地方政府可以对光伏项目需审查的各项指标制定统一的电子信息表格，由国家或地方发改委在网上根据企业提供的相应数据统一办理。

　　最后，还应加强中央和地方政府自由裁量权的监督，加快推行行政审批政务公开进程，充分听取社会各方面的意见;加强贯彻落实《行政许可法》中关于审批期限的规定，严格依法办事。

　　四、结语

　　太阳能光伏产业的发展顺应了全球能源发展的大趋势，是整个能源产业转型的必然选择。我国光伏产业已经进入了快速发展的时期，但是太阳能光伏民营资本的规模化仍然面临着成本、技术、装备、人才、政策以及深层次的战略思维、相关体制机制等一系列的问题，要保障我国光伏产业的可持续发展，使民营资本在新能源产业领域冲破发展瓶颈，上升到一个新的发展平台，就必须通过制度创新为其发展创造条件，同时必须要依靠政府在政策上的大力支持，而政府对此作出的努力也将得到高额的回报，可以有效治理传统能源带来的环境污染，可以借助对民间资本的融资发展新型能源，继而使我国能源结构趋于合理化。

　　[1] 李雷，杨春.中国光伏产业现状与可持续发展研究，《中外能源》2012年4月

　　[2] 参见：耿亚新，周新生.太阳能光伏产业的理论及发展路径[J].中国软科学，2010，4

　　[3] 马恩兵.用战略眼光谋求国内光伏产业市场化.观察[J]. 2009

　　[4] 参见：任华，付艳华.太阳能光伏产业现状与发展趋势[J].新余高专学报，2007，12(6)：66-68

　　[5] 马驰，付姗璐：《浅析中国光伏产业发展的制约因素》[J].经济论坛2008(7)

　　[6] 刘红军.浅析我国太阳能光伏产业现状[J].科技资讯，2011，33：78

　　[7] 任东明.中国新能源产业的发展和制度创新[J].中外能源，2011,16(1)：31-36