内容提要：在合法性方面，阶梯电价没有直接侵犯公民财产权，但是却又构成了对消费者在价格上的歧视，因此不符合宪法中规定的平等原则。另一方面依照价格法，阶梯电价具有合法性。在实践当中阶梯电价人为地压制了电力消费，因此不能从根本上解决电力供应紧张的问题。因此，只能够作为政府调整电力需求缓解电力供应压力的临时性措施，在未来应当被能源税所取代。

　　关 键 词：阶梯电价;合法性;电力体制改革;能源税

　　目前，阶梯电价已经进入听证程序。[1]一旦阶梯电价进入实施阶段，必然会改变现有电价计量模式，并对于全国所有城镇居民家庭的用电成本加以影响。这一影响是广泛的。但是对于阶梯电价本身以及阶梯电价可能对我国电力体制改革所产生的影响并没有任何专业文献加以论述。为此，本文试通过对我国已有电力法规和政策文件的分析对上述问题加以解答。

　　一、阶梯电价的定义和计算方式

　　阶梯电价是政府价格主管部门基于城镇居民电力消费总量而对电力产品价格采取分梯级计价的终端居民电力零售价格。依照价格法第18条的规定，政府价格主管部门对于阶梯电价的制定是政府定价行为。而由政府价格主管部门制定的阶梯电价则是依照《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》附件三《销售电价管理暂行办法》所制定的销售电价。

　　依照行政法学一般原理，阶梯电价的制定是政府价格主管部门制定居民生活用电零售价格的行政行为。其行政相对方是城镇居民，行政客体是居民生活用电价格。制定阶梯电价的目的在于通过价格杠杆管理和控制城镇居民用电总量，从而达到优化能源分配提升用电效率和降低城镇供电压力的目的。

　　阶梯电价的计算方式从表象上类似于个人所得税的征缴方式。对于不同层及的用电量阶梯电价将采用不同的电力零售价格。以北京的阶梯电价方案为例：当前，北京的居民零售电价为0.4883元/度;依照北京市发改委公布的北京阶梯电价两套听证方案，其基准电量分别为230度/月和240度/月，超过的分两档涨价，分别上涨0.05元/度和0.3元/度。[2]这样，北京居民用户的电力价格计算就产生的明显的变化。为了更清楚地对阶梯电价实行后电力零售价格的计算加以说明，采用下列表格方式。

　　假定居民甲全家每月用电量为500度，依照第一套方案，其计算表格为：

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　　而在不采用阶梯电价的时候，居民甲月用电500度的情况下，其支付的电价应当为：500*0.4883=244.15元。这样在采用阶梯电价方案一的情况下，甲应当多支付：282.56-244.15=38.41元。

　　依照北京市发改委公布的北京阶梯电价听证方案二，则甲所应当缴纳的电价会略有所不同。其计算表格为：

　　来源：作者原创

　　这样在采用阶梯电价方案一的情况下，甲应当多支付：282.15-244.15=38元。对甲而言，采用方案一和方案二的价格差为0.41元。

　　二、阶梯电价的合法性

　　阶梯电价作为行政主管部门的行政决定，必须依照宪法和法律法规的规定做出。这里面既包含了阶梯电价的合法性问题也包含了阶梯电价需要符合的宪法原则问题。

　　(一)合法性问题

　　阶梯电价的制定的主要法律依据是价格法第18条的规定。依照价格法第18条的规定，政府在必要时可以实行政府定价。而政府定价的主要课题包括：(一)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格……(四)重要的公用事业价格。虽然价格法本身并没有对上述价格所包含的具体产品加以说明或列举，但是依照经济学的一般理解电力产品零售供应价格无疑与国民经济发展和人民生活关系重大，同时供电公司本身也属于重要的公用事业其产品价格当然应当属于重要的公用事业价格。这样，价格法第18条就应当完全适用于电力产品零售价格，政府及格主管部门也就依法有权制定电力产品的零售价格即阶梯电价。

　　值得注意的是价格法第23条规定的价格听证制度。依照价格法第23条的规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。这样价格听证制度是法律明确规定的必要程序。在制定阶梯电价的过程中，政府价格主管部门必须招考价格听证会以听取相关利益关系人的意见。

　　但是同时，价格法本身并没有规定当听证过程中相关利益关系人出现不同意见时所能产生的法律后果。换言之，当相关利益关系人存在不同意见时，价格法并没有规定政府定价所应当采取的调整措施。这样，尽管利益关系人存在不同意见或者反对政府定价，但是价格听证制度本身并不能保证政府定价必然因为利益关系人的反对而产生变化。于是往往使得价格听证制度流于形式。

　　同时在《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》附件三《销售电价管理暂行办法》中也为阶梯电价的制定确立了法律基础。《国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知》是国家发改委制定的部门规章，也是电力产品生产、输送、销售价格制定的基本法律依据，对于电力价格计算有着决定性意义。

　　依照销售电价管理暂行办法第16条的规定，销售电价可实行分档递增或递减电价等电价形式。同时依照销售电价管理暂行办法第10条的规定，居民生活用电，实行单一制电度电价。电力价格依照用户用电度数计算(第11条第2项)。这样结合上述阶梯电价计算方式，销售电价管理暂行办法已经确定了阶梯电价的制定依据和可能。政府价格主管部门将依照居民用电度数确定销售电价格等级，并制定不同销售电价格等级中电力产品的价格。

　　与价格法相同，在销售电价管理暂行办法第30条当中也规定了价格听证制度。这是销售电价管理暂行办法特别为电力销售价格变动所规定的价格听证制度。但是同样与价格法相同，销售电价管理暂行办法也并未对听证过程中利益关系人出现不同意见时所能产生的法律后果做出规定。

　　(二)与宪法原则的契合问题

　　阶梯电价制定是国家行政机关的行政行为。同时作为调整居民用电行为，优化电力资源分配的宏观调控手段，政府价格主管部门制定阶梯电价的主要宪法依据是宪法第15条第2款的相关规定。作为调整社会资源分配的手段，阶梯电价的宏观调控目的和作用毋庸置疑，同时也完全符合宪法第15条第2款规定的国家完善宏观调控的原则和要求。

　　但是应当看到，除了宪法规定的宏观调控原则之外，作为政府行政行为的阶梯电价制定还必须符合其他宪法原则。这其中主要包括了宪法规定的保护公民合法财产原则和平等原则。对于上述宪法原则，阶梯电价的制定还需要进一步加以解释和说明。

　　首先应当分析的问题是，阶梯电价是否侵犯了公民的财产权利。公民的合法财产，依照宪法第13条第1款的规定，受到国家和法律的保护。在这里，合法财产权应当做广义解释，其中应当包括公民在购买产品时其货币的实际购买力应当与法定购买力一致的内容。换句话说，公民在支付合法拥有的货币时应当获得与货币法定价值相应的产品或服务，不存在因为政府行政行为而导致的货币购买力下降的问题。而阶梯电价无疑使得电力产品消费者所有的合法货币在一定程度上出现购买力下降的结果。具体来说，当电力消费者的用电总量超过政府价格主管部门规定的额度时，其必须要支付更高的价格来换取相同的电力产品。这样，政府价格主管部门规定的电力消费额度实际上就是人为的货币购买力标准。超过该标准，则货币购买电力产品时的购买力就将下降。因此，公民的合法财产及财产权利的确可能受到了政府行政行为的侵犯，因为正是政府行政行为导致公民合法财产的实际购买力下降。公民财产在无形中被政府行政行为所剥夺。

　　这样看来，确实存在着阶梯电价侵犯了公民的财产权的可能。但是应当注意到，在我国宪法当中并没有规定国家对于电力等基础设施服务的供应义务(即普遍服务保证)，同时我国宪法也并没有规定对于公民电力消费权的保护。换句话说，电力消费在中国应当在宪法上被视为与其他商品消费相同的商业行为。公民可以出于自主的选择来进行电力产品消费。政府对于电力产品价格的规范在宪法中应当视为政府正常的行政管理行为，并不因为电力产品的特殊性而产生相关行政管理上的特殊性。

　　同时，政府制定的阶梯电价也并没有直接侵犯公民财产权。所做出的阶梯电价更多的是基于宪法第15条第2款规定的宏观调控内容对于电力产品消费以价格杠杆进行调整和管理的行政行为。公民购买电力产品依然将按照民法规定的等价有偿原则进行。另外阶梯电价并没有主动侵犯公民的财产权。公民可以在阶梯电价的基础之上自主地选择合理的用电量，因此不会必然导致其合法财产在电力产品购买过程当中购买力下降的问题。

　　其次遇到的问题是阶梯电价是否符合宪法规定的平等原则的问题。宪法所规定的平等原则，即公民在法律面前一律平等(宪法第33条第2款)的内涵并不仅仅包括法律，依照法律做出的行政行为同样要符合平等原则的要求。具体来说，虽然存在着行政主体的行政自由裁量权，但是依法做出的行政行为不能够对相同的行政相对方做出完全不同的行政决定。只有针对不同的行政相对方，行政主体才有可能基于自由裁量权做出不同的行政裁决。而在电力消费问题上，并不存在根本上的不同的电力消费者。行政部门不应当以消费者电力消费量的不同而将其规定为不同的行政相对方，因为电力消费本身并不能够因为消费额度而发生性质的改变。电力消费者，不论其具体电力消费水平如何，在法律上都具有相同的法律地位并应当享有相同的法定权利。这样，阶梯电价就存在着违反宪法规定的平等原则的疑问。疑问的核心在于，政府价格主管部门能否对于法律性质相同的电力消费主体做出不同的政府定价决定。

　　在解决上述问题之前，应当先分析政府价格主管部门对于法律性质相同的电力消费主体做出不同的政府定价决定之后所产生的价格歧视问题。

　　所谓价格歧视，它的含义是对于相同或者不同的消费者商品价格存在不同。一般来说，价格歧视可以分为对非关联单位的价格歧视和非关联单位之间的价格歧视。[3]法律对于价格歧视的禁止性规定是为了保障生产相关产品或者提供相关服务的企业向社会大众提供一个公平的产品或服务价格，而无论企业内部还是企业外部的消费者都能够得到公平的对待即获得相同的产品和服务价格。但是对于不同的消费者，产品和服务价格可以存在不同。以电力产品价格来说，商业用电价格依法高于居民用电价，这一价格差异本身并不构成价格歧视。但是对于同样的居民电力消费者，如果存在不同的电力销售价格，那么必然构成存在于相同消费者之间的价格歧视。

　　特别是在宪法第14条第3款明确规定国家将逐步改善人民的物质生活和文化生活的时候。因为在现代社会当中用居民人均电量是衡量人民物质和文化生活水平的重要标志。人民的物质和文化生活逐步提高就意味着个人电力消费量的不断增加。阶梯电价对于超过一定额度的用电量征收高额电力销售价格的方式，实际上是在抑制电力消费，这与宪法规定的促进人民的物质和文化生活水平的原则规定并不吻合，因为并不存在享受更高物质生活和文化生活就应当支付高于相同价格水平的额外费用的问题。

　　因此，阶梯电价从本质上违反了向法规定的平等原则和促进人民的物质和文化生活的原则。

　　应当指出，在行政机关做出具体的行政行为过程中必然会面对法律原则互相冲突的问题。换言之，在不同的宪法原则有可能相互矛盾的时候，行政单位必须依照宪法的根本原则做出至少不违背相关原则的决定。也就是说，行政机关对于行政行为所体现的宪法原则有自由的裁量权，只要具体行政行为不得违反宪法中规定的基本原则。

　　因此，处于对公共利益的维护，处于对国民经济的管理和宏观调控，政府价格主管部门可以基于宪法规定的宏观调控原则做出制定阶梯电价的决定，尽管阶梯电价本身存在同时违反宪法规定的平等性原则的问题。

　　(三)小结

　　阶梯电价的制定具有合宪性与合法性。但是同时也形成了价格歧视，违反了宪法规定的平等原则。为了更好地保护公民平等享有能源供应的权利，同时国家又能够对能源消费进行宏观调控，笔者认为阶梯电价应当被能源税所取代。

　　三、阶梯电价对于电力体制改革可能产生的影响

　　为了准确地能判定阶梯电价的施行对于电力体制改革所可能产生的影响，首先应当明确电力体制改革的核心和目标。国务院关于印发电力体制改革方案的通知(简称国发5号文件)，[4]是确立电力体制改革的核心和目标的最基本文件。其他相关政策性文件和法律法规的制定以及电力体制改革都是依照国发5号文件的内容和精神进行的。

　　1.电力体制改革的核心与目标

　　依照国发5号文件第2条的规定，电力体制改革的根本原因在于电力体制暴露出一些不适应社会主义市场经济体制要求的弊端，垄断经营的体制性缺陷日益明显。这里垄断性经营的体制缺陷表现在生产效率低下，产品和服务价格偏高以及不能够充分满足市场对电力产品日益增高的需求。[5]因此，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用，加快完善现代企业制度，促进电力企业转变内部经营机制，建立与社会主义市场经济体制相适应的电力体制(国发5号文件第4条)。依照国发5号文件第5条的规定，改革的总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展。

　　为了进一步解释国发5号文件第5条规定的改革的总体目标，国务院颁布了国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知。[6]依照该通知第4条的规定，电价改革的长期目标：在进一步改革电力体制的基础上，将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价;发电、售电价格由市场竞争形成;输电、配电价格由政府制定。

　　电力产业和其他国民经济产业不同，它的生产消费流程分别包括了电力生产(发电)、电力输送(输电)、电力配送(配电)和电力销售。针对整个生产效率过程中不同的环节，电价改革方案对不同环节的不同产品和服务分别制定了相关价格管理模式。而依照上述规定，电力体制改革的核心目标是开放电力销售市场，通过市场竞争形成电力销售价格。这一目标与国际电力市场发展的经验是一致的。

　　2.国际电力市场发展的基本经验

　　开放发电和电力销售市场，实现电力市场自由化;通过政府规制的方式管理电网过网费价格，从而培育市场主体多元化促进市场竞争;通过市场竞争降低电力供应价格满足消费者的电力需求，这是国际电力市场发展的基本经验。其核心在于打破原有的由一家或几家关联性垄断企业对整个电力产业的独占和垄断。从而将竞争机制引入到电力市场当中。同时对于自然垄断性质的电网进行价格管理，以此保障任何市场主体都能够获得公平合理的过网服务。而当电力市场自由开放，市场主体多元化之后，自然会形成电力市场中的价格竞争，通过价格竞争最终将降低电力销售价格并使消费者受益。

　　对于电力销售价格来说，它既是电力市场改革的核心对象又是必须通过一系列的改革加以实现的。

　　为了实现电力市场竞争，以欧盟为例，必须建立独立的发电、输配电和电力销售企业。而建立上述独立企业的评价标准是，相关企业必须具有独立的企业管理权，独立的管理人员，独立的企业会计账目和独立的信息管理权。

　　独立的企业管理权意味着企业有依照经济规律和自身经济利益独立做出企业管理决定的权利。企业的母公司不能够直接干预企业的运营。独立的管理人员意味着企业管理层人员必须仅就职于本企业，不能同时兼任母公司的高层管理职务。独立的企业会计账目意味着企业必须独立核算，相关运营成本必须计入企业自身的成本会计账目当中。而独立的信息管理权意味着企业运营的相关信息只能由企业自身管理和所有;母公司无权获得企业日常运营的具体信息。

　　对于中国的电力销售企业而言，相关法律规定虽然没有规定如此严格的独立企业判断标准，但是已经初具雏形。而其中对于电力销售企业的独立企业会计账目已经做出了法律规定，尽管相关规定隐含在其他规定之中。

　　在中国，依照国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知的附件三《销售电价管理暂行办法》第5条的规定，销售电价管理暂行办法适用于中华人民共和国境内依法批准注册的电网经营企业。这样，电网企业对于电力销售市场的垄断地位已经被该法规所明确，因为由于电网自身的自然垄断特性每一供电区域内只能有一张电网和一家电网经营企业。结合国家发展改革委关于印发电价改革实施办法的通知的附件二《输配电价管理暂行办法》的规定，电网企业的业务主要包括输配电和电力销售。在输配电价管理暂行办法第4条中则规定了电网输电业务、配电业务应逐步在财务上实行独立核算。这样，电网企业的电力销售业务也必然将在财务上实行独立核算。就此，独立的企业会计账目就成为了中国电力销售企业的权利和法定义务。

　　3.阶梯电价对电力体制改革的影响

　　前文已经谈到，阶梯电价是政府价格主管部门制定的商品价格;属于政府行政行为的结果。而我国电力体制改革的核心目标是建立市场定价的电力销售价格。因此，阶梯电价从根本上不符合我国电力体制改革核心目标的要求，无助于电力市场的开放和市场定价机制的建立。

　　据悉，国际上，美国、日本、印度、韩国、马来西亚、埃及、伊朗、菲律宾以及中国的香港和台湾地区均对居民用电执行阶梯电价。但是应当注意到，上述国家和地区的电力产业结构与我国电力产业结构完全不同，同时上述国家和地区的电力产业政策与我国的电力产业政策和法规规定的内容也完全不同。以我国香港和台湾地区为例，其电力企业的内部关联性和外部垄断性均明显高于我国内地电力企业。而无论在香港还是在台湾，电力的生产、输配和销售市场完全垄断在单一企业手中。连我国大陆地区实行的竞价上网机制在香港和台湾也难寻踪迹。因而，上述国家和地区所采用的阶梯电机机制实际上是当地政府为了缓和电力市场中的电力供求矛盾而采用价格杠杆方式压低电力消费的行政手段。而通过政府人为压低居民电力消费总量来缓和电力市场供求矛盾，不但不符合宪法法律保护公民对于享受基础设施服务(普遍服务)的要求，同时对于解决电力供求矛盾也是治标不治本。而从根本上缓解电力供求压力，满足公民对于电力的需求从而提升居民生活水平的最佳解决方式依然是我国国发5号文件所确定的开放发电和电力销售市场，实现电力市场自由化的方式。

　　同时依照我国电力法，电力事业的发展应当维护电力消费者的权益(第1条)并且电力事业应当适应国民经济和社会发展的需要，适当超前发展(第3条)。采用阶梯电价人为压低城镇居民电力消费，不但不能保护些消费者的合法权利同时也不符合电力法规定的电力事业超前发展的要求。相反，反而会阻碍电力体制改革计划中规定的市场定价模式的形成，增强政府对于电力市场的控制能力。这与电力体制改革的要求是背道而驰的。

　　所以，作为调控市场电力需求保障电力供应稳定的阶梯电价只能是当前我国电力体制改革过程中保障居民基本用电需求的临时性价格制定模式，而不能够作为城镇居民生活用电价格的主导制定模式。因为政府定价本身既不能促进电力市场的发展和开放也完全不符合政府制定的电力市场体制改革的政策要求。

　　4.评价

　　应当看到阶梯电价在在目前情况下对于电力需求的明显价格调控作用。这一作用是积极的。对于缓解电力市场中供电压力具有一定作用。但是不应当过分强调阶梯电价对于电力消费的抑制作用，因为阶梯电价对于低收入家庭的电力消费抑制作用要明显高于对高收入家庭的电力消费抑制作用。这样有可能造成实际上的社会电力消费的不平等。

　　而更为关键的是阶梯电价不符合我国已经制定并实施的电力体制改革的政策要求，同时将进一步阻碍电力市场的开放，不利于电力体制改革方案所规定的市场定价机制目标的实现。

　　虽然阶梯电价和能源税在表象上都将提高电力产品销售价格，但是能源税与阶梯电价有着本质的区别。首先，能源税作为国家通过立法形式设定的财税缴纳义务必然要经过相对于行政决定更为复杂严谨的立法程序。而严格的立法程序能够更好地保护消费者的权益。其次，能源税作为国家财政收入归属于国家所有，政府将依照法律原则将财税收入通过某种形式返还给人民。当政府认为将能源税所的用于改善电力供应水平提高电力供应效率的时候，能够由政府主导做到专款专用，其法律依据是公司法对国有独资企业的规定。而阶梯电价收入完全是供电公司自身收入。政府不能直接要求企业将阶梯电价所产生的额外收入投入到改善电力供应提高电力供应效率生产管理领域;否则就违反了宪法和公司法对于国有企业独立经营的法律要求，造成政企不分。再次，阶梯电价是政府通过行政决定确定的国有电力企业营业收入的提升。其在法理上缺乏一定合理性。而能源税作为国家征税权力的体现具有充分的合法性。同时能源税本身也可以采用梯级税率，对于不同用电等级规定不同税率。这样能源税亦将具有经济合理性。最后，能源税对于公民来说具有平等性。公民依照宪法和法律都承担纳税义务;不存在对于不同的电力消费者科以不同电力供应价格造成价格歧视的情况。

　　四、德国电力税法

　　依照德国电力税法第1条第1款第3点的规定，电力税属于消费税的一种。在欧盟范围内，各成员国普遍采用电力税的方式调整电力价格和消费之间的关系。与此同时欧盟委员会于1995年，1997年和2003年分别颁布了相关能源税法令。为了保证国内法与欧盟法令之间的协调和一致，德国能源税法对相关内容进行了调整，其中就包括了对电力税的重新规定。[7]

　　作为一种重要的调节电力产品消费的调控手段，能源税对于电力产品零售价格产生重要的影响，同时也影响到每个消费者的经济利益。因此，如何确定电力税的水平，以及电力税对那些相关主体会产生怎样的影响，就成为设定电力税时最主要的问题。随着中国电力体制改革的深入，电力销售价格的改革也在进行过程中。[8]对于能源产品特别是电力产品的消费进行征税也逐渐成为电力体制改革所讨论的问题。因此，德国的立法经验对于中国电力税的建立无疑具有重要的借鉴作用。

　　(一)德国电力税概述

　　作为重要的消费税，电力税和其他消费税所涉及的法律关系基本相同。[9]征税主体和客体以及税率的规定也和其他消费税的规定在原则上是一致的。唯一不同的是电力税征收的前提和税收减免的规定。

　　1.征税主体

　　德国电力税的征税主体是德国联邦。[10]换句话说，德国电力税是中央财政税收而并不是地方税收。德国联邦依照基本法第106条的规定享有征税权力。应当看到，在欧盟其他成员国内，电力税也可以作为地方税收而存在，比如意大利和法国。因此，电力税是否作为中央财政税收还是地方税收主要依照有关国家的政治经济判断以及电力税征收传统来决定。而电力税本身不必然成为中央财政税收的一种。

　　2. 纳税人

　　在通常情况下，依照德国电力税法第5条第1款第1点第1项的规定，电力税的纳税人是供电方。但是在特定的情况下纳税人也可能是发电企业(德国电力税法第5条第2款的规定)，电力消费者(德国电力税法第7条的规定)或者违法受电方(德国电力税法第6条第2句的规定)。不同纳税人的相关具体情况将在下文中进一步阐述。

　　3.基本税率

　　在明确电力税的税率之前需要明确电力税征收的基本计量单位。电力税征收的基本计量单位是税金征缴时的固定标准。同时由于电力产品的特殊性，在征缴电力税的时候必须通过纳税人的自我计量，在法律规定的电力税征收的基本计量单位基础之上确定应交税金总额。另外，电力税的征缴是基于电力产品的消费而形成的;换言之，只有在电力消费的情况下才会依照法律形成纳税责任。

　　依照德国电力税法第3条的规定，截止到2003年为止，各年度电力税率为：

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　　(二)电力税法对纳税人的具体规定

　　依照德国电力税法第5条第1款第1点第1项的规定，电力税的纳税人是供电方。而纳税人承担纳税义务的前提是电力供应的实现，即消费者已经享受到电力供应服务。换句话说，当某一特定区域并没有实现供电服务，或者消费者并没有获得供电服务的时候，纳税人的纳税义务便是不存在的。这里面包含了四方面的内容。

　　第一，供电服务的实现。无论供电企业是否存在于竞争市场当中，电力供应服务都是通过供电方的服务得以实现的。换言之，无论供电区域是否为某特定企业所垄断或者存在不同市场竞争主体，都不会影响供电本身的性质和供电企业承担缴纳电力税的法定义务。同时，无论供电服务的实现是否是通过供电合同所确立，还是法律规定的某种普遍服务，都不会对供电方的纳税责任产生影响。

　　第二，实际电力消费。供电方向供电区域内消费者提供电力服务仅仅是实现电力消费的前提。只有消费者实际上通过低压配电电网的配送获得并消耗了电力能源的时候，供电方才有依照所消耗的电量支付相应法定电力税的责任。这样，电力产品消费者的实际电力消费是电力税计算的基础。如果电厂或其他单位消费自产电力能源的时候，由于电能本身并没有经过电网的输送，在法律上也不能够构成实际电力消费，产生纳税义务。

　　第三，电力终端消费者的存在。电力终端消费者是实际消费电力产品的法律主体。德国电力税法本身并没有对电力终端消费者的定义做出解释，因此需要参照德国能源法(EnWG)中相关的规定。依照德国能源法第3条第25项的规定，(电力产品)顾客是为自己所需购买电力产品的人(法律关系主体)。按照正常理解，电力终端消费者应当具有民事行为能力，既可以包括自然人也可以包括法人或其他民事主体。[11]同时依照德国电力税法第5条第3款第1点的规定，当供电方在没有超越法律准许的范围内接受电力供应的，也能够作为电力终端消费者。

　　第四，供电方才是唯一的纳税主体。依照德国能源法第2条第1项的规定，供电方即所有提供电力者。但是，这里供电者本身并不一定是依照德国能源法和德国公司法所成立的企业，而是一个相对而言更为宽泛的概念。同时德国能源法第2条第1项规定的供电方也与德国能源法第3条第18项规定的供电企业(法人)的概念不同。按照一般理解不论在电力市场当中存在的自然人还是法人，也不论自然人或法人的主业或者辅业是电力供应，只要他通过电网向终端消费者输送了电力，那么他就符合德国能源法第2条第1项的规定，在法律上有资格成为提供电力者即供电方。而当电厂未经过电网消费自产电力的时候，由于电力本身并没有经过电网的输送，所以电厂将依法不作为供电者。德国电力税法第9条第1款第1项也对上述问题做出了相关的规定。

　　(三)税收减免

　　税收减免包括对于特定电源和电厂所发电能的税金免除和对特定行业用电的课税率降低。

　　1.税金免除

　　对于电力税的免除依照德国电力税法第9条第1款的规定一共有以下三种情况：

　　第一，由可再生能源所生产的电力。对于生产电力的可再生电源，电力税法第2条第7项给出了明确的定义：可再生能源包括水力、风能、太阳能、地热能、沼气能以及其它生物质能。该项规定应当同时对应德国可再生能源法对于可再生能源给出的定义。[12]但是对于水力发电，电力税法第2条第7项同时又给出了限制性规定，即可免除缴纳电力税的水力发电机组装机容量必须在10MW以上。这一规定就限制了小型装机容量水力发电机组免除电力税缴纳义务的可能性。

　　第二，发电所需电能。在电厂企业发电过程中也需要消耗一定的电能。德国电力税法第9条第1款第2项为此规定，电场在发电过程中所消耗的自产电能免除缴纳电力税的义务。

　　第三，小规模分散式发电设施所产电能。依照德国电力税法第9条第1款第3项的规定，对于小规模分散型发电设施所产电能免除电力税。这里小规模分散式发电设施既可以是供自身所需的企业自有发电设施，也可以是满足他人电力消费的发电设施。按照立法机关的解释，小规模分散式发电设施的装机容量应当不超过2MW。而正是由于小规模分散式发电设施符合环保要求，在保障电力供应时电力损失小等优点才成为其免于缴纳电力税的第三种情况。

　　2.对特定行业的税率降低

　　对于以下三种行业，德国电力法规定了较低的税金缴纳义务。

　　第一，轨道交通和无轨电车。出于公共交通服务的考虑，同时也是出于环保的考虑，依照德国电力税法第9条第2款第2项的规定，轨道交通和无轨电车所缴纳的电力税为11.42欧元每百万千瓦时(Euro/MWh)。这一税率仅占到法律规定的基本税率的55.7%。

　　第二，夜间电容供暖。对于夜间电容供暖，同样依照德国电力税法第9条第2款第a项的规定，企业所应当缴纳的电力税为12.30欧元每百万千瓦时。这一税率占到法律规定的基本税率的60%。

　　第三，农林业生产。无论农业和林业生产单位是个人还是相关企业，依照德国电力税法第9条第3款和第4款的规定，所应缴纳的电力税为12.30欧元每百万千瓦时。这一税率也占到法律规定的基本税率的60%。

　　为了清晰地对照特定行业电力税率与基本税率之间的差别，通过下列表格方式加以说明：

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　　(四)税金缴纳和法律责任

　　依照德国税收征管法律的规定，电力税的缴纳需要纳税人对于所纳税金自行申报。同时依照德国电力税法第8条的规定，纳税人需要填写相关税金缴纳表格，并定期按时缴纳电力税。对于偷逃税款或延期缴纳税金的，将依照德国税收征管法律和有关民法以及公司法的规定，承担相关法律责任。[13]

　　(五)对我国的借鉴意义

　　电力税作为国家调控能源消费促进电力消费效率和节能环保的手段，必然会对上述目标的达成起到重要的推动作用。与此同时对于通过调节电力产品价格的方式达成相同目的的作法，电力税无疑更具有以下优点。

　　首先，电力税理顺了法律关系，避免了政企不分。因为电力税本身不属于供电企业的收入，所以尽管电力税提高了电力产品零售价格，但该所增加的金额将作为政府的财政收入。这样就避免了为了调控电力消费而提高电力零售价格的行政调价行为所可能产生的间接提高了供电公司收益的问题，避免了行政调价行为造成的政企不分的后果。

　　其次，电力税扩大了政府的财政收入，有利于政府对于电力行业的再投资。虽然在德国电力税是作为联邦税收存在的，但是在欧盟其他国家，电力税本身也可以作为地方税存在。而不论电力税收作为中央税收还是地方税收，政府都将有权直接决定该财政收入的使用权。这样就避免了以行政命令提升电力零售价格后政府却不能拥有供电企业增长部分收入的决定权(即相关收入再投资的决定权)而造成的尴尬局面。尤其是在社会主义市场经济中，政府能够更好地通过对于财政收入的使用，将其直接投入到电力生产领域，从而进一步满足市场对于电力产品的需求。[14]

　　再次，电力税可以更好地帮助政府实现指定的节能环保政策的实现。通过电力税收，政府将获得充分的资金来源以保证对清洁能源、可再生能源以及其他节能环保领域的财政支持。而通过绿色能源发电所产生的电力税收来进一步促进节能环保领域政策的实现，无疑有利于形成相关政策实施过程中的良性循环，也完全符合政策制定的根本目的。

　　综上所述，德国的电力税对我国有很强的学习借鉴意义，相关制度值得我们深入学习和研究。当前，我国对于电力消费的调节手段十分有限。同时政府价格主管部门所设定的阶梯电力价格制度很难对于政府财政收入产生作用。因此，笔者建议将阶梯电力价格形式与电力税收相结合。形成有中国特色的阶梯式电力消费税。这样既可以达到调节电力消费的目的，同时也能够扩充政府财政收入，达到一举两得的效果。

　　五、制度创新建议

　　由于电力税对于电力价格的经济影响与阶梯电价对电力价格的影响并无本质不同：对于消费者而言二者都是提升了电力产品价格。因此，可以将电力税的征收方式与阶梯电价相结合，形成我国特色的阶梯电力税税率体系。

　　依照现有阶梯电价，消费者将在每一个消费额度内支付一定的附加电力价格。而当以阶梯电力税代替阶梯电价的时候，则消费者需要在每一个消费额度内支付一定的附加电力税金。当电力税率同阶梯电价幅度相同的时候，对于消费者而言，其支付电力产品价格本身并不会产生经济上的不同。而在法律上，消费者支付的额外金额，即电力税，将直接归属于政府财政收入，而不会成为供电企业的企业利润。这是阶梯电价和阶梯电力税在本质上的不同和区别。

　　按照前文的分析，阶梯电力税将能够更好地服务于我国电力产业的发展。在具体的税金征收机制上，则完全可以参考德国电力税的征管模式，从而明确税收主体、纳税人、税率和税金免除等制度内涵。同时，阶梯电力税的具体计算模式可以依照现行阶梯电价计算模式确定(其计算模式参照上文)。

　　其中有一点值得特别说明，那就是，笔者个人认为中国的电力税应当成为地方财政税收的种类之一。其原因如下：首先，电力税的基础来源于地方电力消费。依照从源征税理论，将本地的电力消费作为本地财政税收的来源是合理的。其次，电力生产的投入主要在省一级行政单位。中央财政对于电力生产的投入最终也要落实到省级主管部门。所以，将电力消费税作为省级地方财政收入，更有利于地方财政对于电力生产投资的补偿和鼓励再投资的积极性。再次，作为地方财政收入的电力税能够更好地补偿可再生能源电力补贴成本，从而推动地方政府更多地采用可再生能源电力。就此，可以通过立法的形式，将电力税作为地方财政收入的用途加以明确。对于更多采用可再生能源电力的省份，可以适当提升电力消费税率，正如同我们现在不同省份之间阶梯电价格也存在不同一样。这样，更有利于调动地方积极性，更全面地建设节能环保型社会。

　　六、结论

　　电力税较之于阶梯电价具有更高的合法性，同时也为世界上更多先进国家所采用。由于电力税自身的税收特点，能够更好地服务于国家电力产业政策和节能环保，推动可再生能源发电的普及。

　　对于中国未来的电力税而言，作者建议，应当建立在现有阶梯电价格的基础之上，即采用阶梯税率。这样一方面便于改革的实现，减少对电力消费者的影响，另一方面，也能够更加体现我国国情，符合我国宪法和法律的要求。

　　[1] 已经有包括北京在内的城市采用阶梯电价，但是在全国范围内，并未完全实施。

　　[2] 参见《新京报》 2012年4月27日。

　　[3] Yang Liu: Cost Orientation of the Grid Charge – Legal Comparison of the  EU, German and Chinese Energy Law, AVM Muenchen 2011, 49.

　　[4] 国发 [2002] 5号，2002年2月10日。

　　[5] Yang Liu: Cost Orientation of the Grid Charge – Legal Comparison of the  EU, German and Chinese Energy Law, AVM Muenchen 2011, 105f.

　　[6] 国办发 [2003] 62号，2003年7月09日。

　　[7] 参见Nill-Theobald, Christiane/Theobald, Christian, Grundzuege des  Energiewirtschaftsrechts—Die Lieberalisierung der Strom- und Gaswirtschaft,  C.H.Beck Munich 2008, pp. 490, 491。

　　[8] 参见Liu, Yang, Cost Orientation of the Grid Charge – Legal Comparison of  the EU, German and Chinese Energy Laws, AVM Munich 2011, pp. 95。

　　[9] 参见Rodi, Michael, in Schneider/Theobald (eds.), Recht der  Energiewirtschaft, Praxishandbuch, C.H.Beck Munich 2008, § 22, Rn.47;  Nill-Theobald, Christiane/Theobald, Christian, Grundzuege des  Energiewirtschaftsrechts—Die Lieberalisierung der Strom- und Gaswirtschaft,  C.H.Beck Munich 2008, p. 493。

　　[10] Rodi, Michael, in Schneider/Theobald (eds.), Recht der  Energiewirtschaft, Praxishandbuch, C.H.Beck Munich 2008, § 22, Rn.35。

　　[11] Rodi, Michael, in Schneider/Theobald (eds.), Recht der  Energiewirtschaft, Praxishandbuch, C.H.Beck Munich 2008, § 22, Rn.102。

　　[12] Rodi, Michael, in Schneider/Theobald (eds.), Recht der  Energiewirtschaft, Praxishandbuch, C.H.Beck Munich 2008, § 22, Rn.71。

　　[13] 参见Rodi, Michael, in Schneider/Theobald (eds.), Recht der  Energiewirtschaft, Praxishandbuch, C.H.Beck Munich 2008, § 22, Rn.113f;  Nill-Theobald, Christiane/Theobald, Christian, Grundzuege des  Energiewirtschaftsrechts—Die Lieberalisierung der Strom- und Gaswirtschaft,  C.H.Beck Munich 2008, p. 497。

　　[14] 参见Liu, Yang, Cost Orientation of the Grid Charge – Legal Comparison of  the EU, German and Chinese Energy Laws, AVM Munich 2011, p. 110。