【内容摘要】电网开放法律制度是电力市场化的法律基础，在能源互联网趋势下电网开放具有更为重要的作用，我国应通过能源行业法建立能源管网开放的法律制度。电网公平开放法律制度的核心是界定无歧视规则适用范围，应包括接入条件的平等，输送容量的平等分配、储能设施的平等开放；开放对象的平等，即非拥有电网设施的各类能源企业之间的平等，拥有电网设施的企业和非拥有电网设施的企业之间的平等；信息披露内容的公开性和公平性。

【关 键 词】能源互联网  电网  开放原则  立法规制

2011年，美国沃顿商学院的杰里米·里夫金教授在其著作《第三次工业革命》中提出了“能源互联网”愿景，基于此，我国研究者对 “能源互联网”进行了定义。董朝阳等（2014年）认为“能源互联网是以电力系统为核心，以互联网及其他前沿信息技术为基础，以分布式可再生能源为主要一次能源，与天然气网络、交通网络等其他系统紧密耦合而形成的复杂多网流系统。”[1]也就是说，未来的能源互联网是由四个复杂的网络系统，即电力系统、天然气网络、交通系统和信息网络耦合而成，其中电力系统作为各种能源相互转化的枢纽，居于能源互联网的核心地位。能源互联网代表着能源产业发展趋势，其最终实现还需要一定时间的技术积累和突破。在这一进程中，能源产业的变革将以实现能源互联网为目标而进行。

就电力系统的变革而言，变革的关键在于电网的变革，这是由电网在电力系统的基础性和关键性地位所决定的。电网，无论是传统电网、现阶段正在发展的智能电网还是未来的能源互联网，其存在的基本价值功能都不会发生变化，即电网要有效地实现可持续的、经济的和安全的电力供应。在能源互联网趋势下，不仅仅是电网综合化、信息化和智能化的变革，也是互联网理念引导下电网法律制度的变革。然而，电网转型，和我国电力体制紧密相关，电力体制改革的困难在于其中各类利益主体的利益如何有效平衡。电网开放则是涉及这些矛盾和冲突的关键问题之一，因此，从法律层面来看，如何设置有效的电网开放法律制度是电网法律制度变革的基础。电网开放制度实质上是引导我国电力市场的交易者如何实现电力交易的市场化，如何在国家监管之下通过市场完成低碳环保能源消费结构的转化，最终实现能源互联网。

2014年11月国务院发布《能源发展战略行动计划》（2014-2020），明确了2020年我国能源发展的总体目标、战略方针和重点任务。其中指出：重点推进电网建设运营体制改革，明确电网功能定位，逐步建立公平接入、供需导向、可靠灵活的电力输送网络。加快电力体制改革步伐，推动供求双方直接交易，构建竞争性电力交易市场。 为此，强调加快推动能源法制定和电力法、煤炭法修订工作，健全能源法律法规。

一、  电网开放的理论基础

（一）     电网开放的经济学理论基础

经济学者认为，电网在电力市场承担的市场功能可以分成五大类：促进竞争、组织交易、参与交易、系统运营和引导投资。目前,就我国电力市场而言,电网促进竞争的功能最为重要，因为只有通过促进竞争性的能源市场的发展才能有效实现效率和能源供应可靠性目标。电网促进竞争的功能分为市场接入功能和市场整合功能。接入功能是能源市场竞争的前提，而整合功能则是竞争效率充分发挥的保证。[2]简言之，电网开放是实现有效竞争的要求。

（二）电网开放的法学理论基础

由于电网运行是能源系统运行的关键性和基础性环节，电网运营企业基于自然垄断而获得市场支配性地位，因而竞争机制若想引入电网运行领域，必须对电网运营企业垄断权利行使边界进行正确的界定。

美国芝加哥大学法学教授斯潘塞（Spencer Weber Waller）提出的基础设施理论，常被学术界用来作为解决电网开放的法学理论根据。该理论认为，电网作为一种重要的基础设施，其所输送的能源产品是满足社会成员生存和发展的必需品，因此，电网的公平开放直接关系到国计民生，关系到用户能否有效获得能源产品。[3]这一理论从用户的生存权和发展权的需求出发，将电网的公平开放视为社会公共利益的需要。

（三）电网开放的主要内容

1.电网的接入功能

电网接入，在物理层面上是送端设备与受端设备的衔接。电网接入，在经济层面上是卖方与买方的衔接。[4]电网作为电力市场发展的基础设施，必须为电力市场的参与者提供接入才能形成竞争。从法律层面上来看，通过立法赋予市场主体接入电网的权利，其实质就是让市场主体取得参与市场交易的资格，否则，没有合格的一定数量的市场交易主体竞争则无从实现，也无法实现效率的目标。

依据电网接入功能的内容，可以将电网的开放分为开放用户选择权和开放网络接入服务两方面内容。

（1)开放网络接入服务

开放网络接入的目的是让不拥有网络的经营者能够使用网络经营者的网络提供产品或服务。网络开放的效果则是限制了网络经营者的市场势力。[5]电网开放接入实质上促进了电力市场的竞争。

在能源互联网趋势下，由于分布式可再生能源大规模利用和共享成为核心，因此电网接入会出现新变化，就是分布式设备接入成为主要问题。可再生能源分布式发电具有污染少、能源利用效率高、安装地点灵活等多方面优点；对于传统上以化石能源为主集中发电并依靠远距离输送电网的电力系统而言，其接入具有改变能源消费结构的作用。

微电网的接入。微电网是将发电机、负荷、储能装置及控制装置等结合,形成一个单一可控的单元,同时向用户供给电能和热能。它们接在用户侧, 具有低成本、低电压、低污染等特点。微电网既可与大电网联网运行, 也可在电网故障或需要时与主网断开单独运行。[6]微电网具有灵活的可调度性且可适时向大电网提供有力支撑，因此其接入大电网是未来能源互联网的重要支撑。

（2)开放用户选择权

开放用户选择权是让电力生产者和电力用户能够自主选择交易对象直接进行交易，目的是把电网的独家交易功能弱化，打破电网独家交易的垄断地位。

2.电网的市场整合功能

电网的市场整合功能是指不同区域电力市场之间通过电网互联，形成统一电力市场，市场交易者可以在更大的市场范围内自由进行交易。电网的市场整合功能以电力系统技术经济特征为基础，电网的规模经济与范围经济表明电网需要扩大规模以满足效率和可靠性的要求。[7]从商业活动的角度分析网络融合，包括同质网络的渗透和融合，异质网络的间渗透和融合。

（1）电网互联

对同质管网的开放主要指同质管网，电网的互联。电网互联是指一家电网企业同另一家电网企业实现业务的互联互通。电网的互联包括实体网的互联和虚拟网的融合两种类型。实体网络的互联是指两个独立电网之间通过物理连接，实现业务互通，并达到统一电网的程度。虚拟网的融合是指电网的调度权和使用权等虚拟权利的融合。[8]

互联是电网的要害部分，电网互联可以扩大电力市场规模，还可以增强电网的可靠性。根据电力系统原理，电力系统规模越大，电力供求变动所引起的系统频率波动的程度就越小，带来的风险就越小，换言之，电网的市场整合功能能够增强电网的可靠性。[9]

互联有两个层面，一是国家内部各区域电网的互联；二是国际层面上连接国家输送系统的输送线路。历史上，在欧洲的电网互联水平一直很低。有几方面的原因：能源市场是国家的，能源生产和供应被看作由国家发行和所有，或至少紧紧被国家控制。国家能源系统很大程度上是自给的，能源通常不从其他国家购入，互联不完全被需要。在这种情形下，互联主要被理解成供应安全问题。[10]在欧盟，目前已从第一个层面演进到第二个层面。欧盟委员会阐明互联将是提高未来欧盟能源和经济一体化的中心目标。因为没有对国家电网的充分互联,跨欧能源网络不可能形成。[11]未来电网互联的发展重点在跨国跨洲层面上的互联。

(2)电网对异质网络的开放

在能源互联网趋势下，电力系统要和天然气网络、交通系统、信息网络跨产业融合是发展方向和重点。具体言之,电力系统和交通系统通过充电设施和电动汽车相互影响；未来的电力系统和天然气网络一方面通过天然气发电，另一方面通过可再生能源发电机组多余出力进行转化，再注入到天然气网络加以利用，实现能量双向流动。[12]

二、我国电网开放的现状及其法律分析

（一）电网接入方面

我国电网接入的主要问题在于开放用户选择权。经过2002年电力体制改革实施“厂网分离”后，我国发电企业和电网企业不存在直接竞争关系，因此，发电企业接入电网，或者电网对发电企业开放，提供输送服务已经没有法律障碍。同时，由于电网在输配售环节保持纵向一体化，因此，用户接入电网也没有法律障碍。目前我国电网开放主要问题在于开放用户选择权。我国自2002年的电力体制改革后形成了电网运营商的单一买方地位。随后，开放用户选择权的试点工作也逐渐展开。2004年电力监管委员会（电监会）17号文《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法》，明确提出开展大用户向发电企业直接购电试点工作。2009年，国家电监会、发改委、能源局联合印发了《关于完善电力用户与发电企业直接交易试点工作有关问题的通知》，明确了直购电试点的最新政策。

大用户直购电政策对电网具有重要影响：开放了部分用户的用电选择权，开放了发电企业的售电选择权。其直接效果是打破了电网企业单一购买者和单一销售者地位，目的在于分离电网的交易功能和输送功能，让电网更专注于提供输送电服务。但在我国，“大用户直接向发电商购电，往往变异为地方政府实施优惠电价的一种手段”。[13]

尽管电网企业面对传统能源生产企业的接入不存在法律和事实上的障碍，但是随着我国新能源生产企业的日渐增多，尤其是生产成本高，电力供应质量不具有稳定性的可再生能源企业，电网企业在并网时采取了限制性措施，使得新能源生产企业和传统能源生产企业在接入条件上不具有公平性。

我国现行《可再生能源法》对可再生能源企业并网进行了规定。由谁负责电网接入实则是能否顺利实施并网的关键问题。《可再生能源发电有关管理规定》[14]体现了可再生能源接入电网系统原则上由电网企业建设和管理。由此造成实践中，在发电项目接入电网方面，存在部分地区发电项目规划建设与接网工程规划建设不协调、发电工程与配套电网工程核准及建设周期不匹配等问题。2011年年底，中国的风电累计装机容量达到6200万千瓦，与并网装机的4505万千瓦相比，仍有1／3多已经完成吊装的风机未能并网发电。2011年我国光伏装机为300万千瓦，而国内光伏并网装机容量为214万千瓦。这意味着，全国光伏装机中约有29%光伏系统尚未并网。[15]由电网企业投资接入系统，实际上将能否接入的决定权交由电网企业控制，从而将可再生能源发电企业最终能否实现并网的地位进一步弱化。如果接入系统的产权属于发电企业，那么发电企业具有连接的主动权，在签订并网协议中的地位将有所提高。由谁负责电网接入，实际上同由谁承担电网接入费用问题直接相关。《可再生能源法》第21条规定，电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业的输电成本。对此规定，有学者解释为：“可再生能源发电项目通常受资源地理分布和资源密度低的直接影响，一般规模较小，位置偏远，距离主网较远，电网接入系统工程的建设和运营费用相对较高，由可再生能源发电投资者承担相关接网费用，将制约可再生能源发电的发展进程。”[16]从竞争的角度来看，这一规定缺乏合理的根据。电网企业在输配电领域的垄断地位，使得发电企业在与其交易的时候已经处于不对等的地位，如果再由其决定是否接入以及承担接入费用，实则是进一步加强其垄断地位。关于接入费用，如果由发电企业承担，众多的发电企业在竞争过程中会使这一费用回归到合理的市场价格，而且产权归属发电企业将使其在与电网交易中的地位有所提升。[17]

（二）电网互联方面

随着用电负荷的快速增长和电力系统规模的持续扩大，在全国范围内优化配置电力资源，成为电力工业发展的必然选择，而全国电网互联成为这一选择的主要途径。我国有6个跨省的大型区域电网[18]，目前全国电网联网目标基本实现。[19]在国内电网互联实现后，我国开始酝酿国际大电网的构想。[20]我国未来电网发展战略，已经具有了国际视野。

目前，世界上一些发达国家已经开始制定和实施智能电网。[21]我国国家电网公司2009年5月公布“智能电网计划”，通过建设坚强智能电网，提高电网大范围优化配置资源能力，实现电力远距离、大规模输送。[22]以新能源和智能电网为标志的新一轮能源技术革命必将带来全国范围或者更大范围的能源资源的有效配置。随着电网技术的不断进步，电网市场整合功能将发生变化。特高压电网[23]与现有的500千伏输电相比在远距离输电方面具有显著的技术经济优势。从交流输电来看，1000千伏交流输送能力是500千伏交流的4-5倍，经济输电距离为500千伏交流的3倍，线路损耗率为500千伏交流的1/4-1/3，单位走廊宽度的输送容量为500千伏输电线路的2.5-3.1倍。[24]此外，特高压输电还具有容量大、距离远、能耗低、占地少等优势。特别随着我国能源开发西移和北移的速度加快，能源产地和消费地之间的输送距离越来越远，输送的规模越来越大的情况下，特高压电网的发展正好满足了这一能源经济发展的需求。而且随着特高压技术的发展及其与智能化技术的融合应用，电网的功能发生了变化，由传统的电能输送载体将发展成为集能源输送、网络市场、公共服务等功能于一体的坚强智能电网。随着技术的进步，随着人类社会对环境质量要求的不断提高，能源互联网将成为能源利用的模式。电网开放在这一进程中，其广度、深度、透明度必定不断被要求提高。

从经济学角度来看，由于网络规模的差距，由于网络内能源自身供应满足程度的不同，网络互联对双方的激励存在差异，因此，“不同网络运营商之间的互通很难自发形成，客观上需要政府对网络的互联实行适当的干预”。^[25]

我国电网的互联由于利益主体的不同，在实践中可能会遇到阻力，但是由于我国电网均属于大型国有企业，因此通过政府管制政策比较容易实现互联。

三、   完善我国电网开放法律制度的立法思路和立法建议

（一）规制电网开放的立法思路

国外电网开放是立法先行，每次改革都以立法为依据，因此改革前需要对立法进行修改。立法经验可以分为如下几个方面：（1）电网开放立法始自对能源生产企业的开放。由于新出现的独立能源生产企业需要使用传统纵向一体化能源企业的输配管网为终端用户提供能源供给，因此，各国立法均规定了电网运营企业的开放义务。有些国家，如日本的两类企业之间形成竞争关系，拥有电网的企业对其生产的电力拥有优先传输权，从而使新出现的独立电力生产企业受到歧视，因此立法又要平衡两者之间的竞争利益关系。有些国家如英国的能源生产企业和输配企业之间没有竞争关系，因此电网企业开放的公平性立法，主要调整能源生产企业之间的公平竞争关系。（2）对能源用户的开放是一个渐进的立法过程。美国和日本相关立法的演进路径是相同的，立法均是沿着对大用户开放，经过一段时间实践验证，再过渡到对所有消费者实行开放。这种开放的实质是用户具有选择能源供应商权利，从而完成了在销售环节引入了竞争机制的立法目的。（3）各国相关立法均涉及了电网互联的规定。电网互联立法规定的实质是打破能源领域的区域性垄断，在更广大的范围内实现竞争。英国和德国等欧洲国家立法将其作为能源管网开放的重要内容。（4）随着电网开放制度的日渐成熟，各国立法的规制重点从强调开放发展到强调公平，并对各种情形下要求达到的公平竞争目标进行了详细的规定。[26]

在规制电网的行业立法中规定电网公平开放是目前世界上大多数国家采取的一种立法模式。[27]就我国现行立法而言，通过行业立法强制电网公平开放是最优立法路径。其优势体现在三个方面：一是通过行业法规制电网开放行为，可以充分考虑到行业特殊性；二是电网开放是通过国家为电网企业设置强制性义务的途径而实现的，其行为需要通过专门的监管机构进行监管，而监管机构监管的直接法律依据就是行业法；[28]三是我国现行《电力法》已经对输配电网开放做出了一些规定，从法律有效衔接的角度来看，对输配电网开放的规定也应纳入到《电力法》调整范围之内。

通过行业法规制电网开放，其开放的具体内容要分散到行业法律体系内不同效力位阶的法规和规章之中。鉴于电网开放原则的确立具有重大的立法指导意义，应纳入到行业基本法之中，具体是指《电力法》。具体开放对象的设置，需要结合能源市场各类主体实际运行状况，以及未来改革的可行性等方面考量，可以设置在由专门监管机构颁布的法规中，以便根据改革的现实需求不断修订。例如，美国联邦能源管制委员会通过888、 889、2000和890号令重组电力输送系统，这些法规成为美国输配电网开放的核心法律文件。[29]我国电监会出台的关于《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法》就是关于开放用户选择权试点的法规，也就是说，我国关于电网开放的改革尝试也可以法规的形式出现，便于根据改革的实际进展和需要进行修订。

（二）规制电网开放的立法建议

各国能源立法在涉及电网开放时均要求电网运营企业承担公平开放义务。但是能否公平和无歧视则受到许多条件的限制，因此结合我国电网运行的体制，建议这一法律制度[30]应包括如下内容：

1.确立公平开放原则

电网的运营企业应当按照客观实际的标准无歧视地向所有人开放网络。同时开放的条件和资费标准应该公开，从而保证信息的透明开放。

2.构建公平开放规则

（1）电网安全运行是能源立法的首要目标，电网的开放不能危及到电网供应安全，因此，应按照技术上可行的标准进行开放。如果电网的运营企业因为受制于技术上的、经济上的或企业的原因，不可能或难以承受开放要求，可以拒绝开放。

（2）确立电网的运营企业是开放义务的承担者。

（3）确立开放对象，对最终用户、同级或次级的电网以及能源生产和储存设施公平地提供网络接口，允许所有人进入。

（4）给予进入者无差别待遇，即实施无歧视地、公平进入规则。当出现电网传输能力受到限制时，要公平分配传输容量。

（5）电网开放的标准必须由专门机构统一制作，适合反复使用。

（6）披露信息的透明度。电网公司应该及时、平等地对服务对象提供所有必要的信息，以便服务对象作出运输安排。开放必要的信息是实现公平接入的保障。因此，立法应该把开放的信息范围进行明确的划定，要求电网公司以行业通用的方式及时公布和更新。

3．明确政府监管的范围

电网公司实施公平开放原则和规则应在政府监管机构的监管下进行。政府依据审核的电网开放条件，对电网的运营企业进行监管。

[1] 董朝阳等：《从智能电网到能源互联网:基本概念与研究框架》，载《电力系统自动化》2014年第15期。

[2] 张昕竹、冯永晟、马源：《中国电网管理体制改革研究》，江西人民出版社2010年版，第28-29页。

[3] 唐敏：《我国输配电网公平开放的法律路径选择》，载《西南民族大学学报》2013年第3版。

[4] 张昕竹、冯永晟、马源：《中国电网管理体制改革研究》，江西人民出版社2010年版，第28-29页。

[5] 刘戒骄：《垄断产业改革—基于网络视角的分析》，经济管理出版社2005年版，第152页。

[6] 鲁宗相等：《微电网研究综述》，载《电力系统自动化》2007年第19期。

[7] 张昕竹，冯永晟，马源：《中国电网管理体制改革研究》，江西人民出版社2010年版，第30页。

[8] 徐华：《网络型产业互联互通的经济分析》，载《中国经济问题》2004年第2版

[9] 张昕竹、冯永晟、马源：《中国电网管理体制改革研究》，江西人民出版社2010年版，第33页 ．

[10] 徐华：《网络型产业互联互通的经济分析》，载《中国经济问题》2004年第2版

[11] Kim Talus，Thomas Walde． Electricity interconnectors in EU law: energy security, long term infrastructure contracts and competition law，European Law Review,2007, 32(1), 125-137.

[12] 董朝阳等：《从智能电网到能源互联网:基本概念与研究框架》，载《电力系统自动化》2014年第15期。

[13] 张森林、屈少青、陈皓勇等：《大用户直购电双边交易最新进展情况载于华东电力》2010年第5版。

[14] 《可再生能源发电有关管理规定》第12条规定：可再生能源并网发电项目的接入系统，由电网企业建设和管理。对直接接入输电网的水力发电、风力发电、生物质发电等大中型可再生能源发电项目，其接入系统由电网企业投资，产权分界点为电站（场）升压站外第一杆（架）。对直接接入配电网的太阳能发电、沼气发电等小型可再生能源发电项目，其接入系统原则上由电网企业投资建设。发电企业（个人）经与电网企业协商，也可以投资建设。

[15] 付常银：《风能和太阳能发电上网阻力仍存在》，载《中国经济时报》2012年4月16日第A09版。

[16] 黄建初：《中华人民共和国可再生能源法释义》，法律出版社2010年版，第73页。

[17] 张冰：《我国电网企业全额保障收购义务之探讨》，载中国能源法学研究会编著：《中国能源法研究报告2012》，上海：立信会计出版社2013年版，第233-238页。

[18] 我国六家大型区域电网是指东北电网、华北电网、华中电网、华东电网、西北电网和南方电网。

[19] 林伯强：《能源金融》，清华大学出版社2011年版，第273页。

[20] 国家电网公司对中亚与欧洲联网，已经开展多年研究，现有特高压直流输电技术可以满足建设陆上输电通道的要求，预计在2030年前后可实现联网。资料来源：刘振亚著《全球能源互联网》，中国电力出版社2014年版，第217页。

[21] 智能电网，在不同国家关于名称和定义会有不同。国际电委会这样定义“智能电网是现代化的电力网络，重点在于增加电网的可观察性和可控性”，欧洲智能电网技术平台定义为“一个可整合所有连接到电网用户所有行为的电力传输网络，以有效提供持续、经济和安全的电力”。资料来自PeterM.Connor etc. Policy and regulation for smart grids in the UnitedKingdom, Renewable and Sustainable Energy Reviews40(2014)269–286。

[22] 国家电网公布的“智能电网计划”， 2009年—2010年为规划试点阶段；2011年—2015年为全面建设阶段，将加快特高压电网和城乡配电网建设，初步形成智能电网运行控制和互动服务体系，关键技术和装备实现重大突破和广泛应用；2016年—2020年为引领提升阶段，将全面建成统一的坚强智能电网，技术和装备达到国际先进水平。届时，电网优化配置资源能力将大幅提升，清洁能源装机比例达到35%，分布式电源实现“即插即用”，智能电表普及应用。

[23] 特高压电网是指1000千伏的交流或±800千伏的直流电网。

[24] 刘振亚：《中国电力与能源》，中国电力出版社2012年版，第69页。

[25] 徐华：《网络型产业互联互通的经济分析》，载《中国经济问题》2004年第2版。

[26] 张冰：《效率目标在规制能源管网运营立法中的实现》，西安交通大学出版社2014年版，第77-78页

[27] 唐敏：《我国输配电网公平开放的法律路径选择》，载《西南民族大学学报》2013年第3版

[28] 同上。

[29] Michael H. Dworkin, Rachel Aslin Goldwasser.  Ensuring Consideration of  the Public Interest in the Goverance and Accountability of Regional Transmission Organization[J].Energy Law Journal,2007(28):543-601.

[30] 可参考《中华人民共和国能源法》(2009年讨论稿)第四十七条规定： 能源输送管网设施应当依法向符合条件的能源企业开放，经营能源输送管网设施的企业应当依法提供公平、无歧视、价格合理的接入和输送服务。接入能源输送管网的设施、产品，应当符合国家标准、行业标准和相关安全技术规范的要求。