【内容摘要】《电力法》的修订已列入2015年国务院立法计划，本次修法适逢电力市场化改革的关键时期，对成功推进改革也有着牵一发而动全身的重大影响。本文深入研判电力市场化改革的趋势,重点从历史沿革、电网特性、法理基础、国内外经验等方面论证了供区专营制度设立的必要性及主要内容；最后，从保证电力体制改革方向及确保安全可靠供电等方面考虑，深入探讨供区专营制度与售电侧放开及分布式电源之间的关系，提出相应的立法完善建议。

【关 键 词】电力市场化改革  供电营业区专营制度  售电侧放开  分布式电源

《电力法》作为能源电力行业的基本法律，已制定颁行近20年，目前正根据电力市场化改革的新形势新要求加紧修订。修订过程中，各界对许多重要问题看法各异，尤其是对如何处理电力市场化改革与反垄断间关系的问题存在模糊或错误认识，集中表现在对供电营业区专营制度（即一个供电营业区只设立一个供电营业机构）的存废之争。在中发9号文印发的背景下，如何深入认识供电营业区的法律性质、地位、必然性和必要性等具有深远的理论意义和紧迫的现实意义。

    一、深化电力市场化改革的形势研判

自然垄断是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。自然垄断行业具有较强的网络性、较大的成本“沉没性”、明显的公益性及显著的规模经济和范围经济效应等四个方面的基本特征。从整体上而言，电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业都属于自然垄断产业，但是自然垄断产业并非所有环节都具有自然垄断性，随着经济社会的发展，部分环节也逐步呈现竞争性的特征。

十八届三中全会《决定》中强调“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。”彰显出国家推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域改革的力度，明确了水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域深化改革的方向：发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过采取市场决定能源价格的改革机制，逐步放开自然垄断领域的竞争性环节，加强对自然垄断环节的监管。

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神及中央财经领导小组第六次会议，国家能源委员会第一次会议精神，进一步深化电力体制改革，2015年3月15日，中共中央国务院下发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》,构建了管住中间、放开两头的电力改革体制架构，强调“有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务”。通过深化电力体制改革在发电和售电等竞争环节，逐步引入市场竞争；在具有自然垄断属性的输配环节加强政府监管。

深化电力体制改革的重点及路径遵循了电力工业基本规律及电力经济的技术特征，顺应了《决定》全面深化改革的思路。近期，国家发改委印发《关于贯彻中发[2015]9号文件精神 加快推进输配电价改革的通知》，相继在深圳市、内蒙古西部、安徽、湖北、宁夏、云南等省市及地区开展输配电价改革试点。同时，售电侧放开改革方案等9号文的配套文件正在加速制定中，电力市场化改革正在按照管住中间、放开两头方向有序推进。

二、供区专营制度保证电力市场化改革的顺利推进

电力供应是电力工业的重要环节，供电营业区专营制度（简称供区专营制度）是政府管理电力供应的基础手段，是保证深化电力体制改革顺利推进的基础。通过划分营业区、设立专营制度，明确了电力供应的唯一责任主体，为电网安全稳定运行、电力用户获取安全可靠供电提供了法律保障。

（一）符合我国电力供应管理的历史沿革

供区专营制度顺应了我国电力供应和管理的历史沿革，是保障电力稳定、安全运行的最优制度安排。在不同历史时期，我国一直沿用确立唯一责任主体保障电力供应和管理的模式。建国初期，由于电力资源短缺，电力工业发展不能满足国民经济和社会的发展需求，国家对电力管理实行政企合一、垂直垄断的管理体制。虽然，期间主管部门由燃料工业部开始到电力工业部、水利电力部、能源部的几次分合变革，但管理体制的基本框架没有根本改变，依然按照“统一领导，分级管理”的模式。

随着我国改革开放进程不断推进，电力需求开始较快增长，在上世纪八十年代中后期，全国范围内出现严重的缺电状态，无电地区大量广泛存在；部分地区出现大小电网相互交叉供电、重复建设及网网交叉、网中套网等混乱现象,电网的自由扩展延伸发展到无序竞争的状态，造成社会资源浪费，安全隐患剧增。为了解决危及电网安全运行的问题，缓解供需矛盾，推动电力管理体制机制改革，原水利电力部根据我国电力工业的发展实际情况，借鉴国外在供电营业区立法方面的做法，最终在《电力法》和《电力供应与使用条例》中明确了我国的供区专营制度，同时规定各级人民政府负责供电营业区域的划分和管理；供电企业作为供电营业区的专营主体，负责供电营业区内的电力保障和供应。可以说，这一制度的确立为后续近20年电力供应的安全稳定及电力行业改革起到了无可替代的作用。

（二）遵循电网技术经济特性和电力工业发展规律

选择供区专营是符合电网特性和经济规律的最优制度安排。一是电力具有网络属性。电力传输和供应时以物理网络为基础，供电物理网络具有规模经济效应和范围经济效应，具有自然垄断属性，设定供电营业区专营制度是电力网络自然垄断属性的具体体现。二是电力具有物理属性。电力具有无形性且电力发输配售同时完成性，如果供电环节与用电环节不能有机衔接，不仅直接危及用电安全，还会危及供电甚至输电和发电安全，基于此，设定供电营业区专营制度是电力安全生产的客观需要。三是电力具有公共产品属性。电力是关系国计民生的重要产品，电网安全稳定是社会生产生活正常运转的前提和基础，设定供区专营制度有助于使供电责任更加明确和具体，能够保证供电企业更责任和动力履行社会责任，更好体现和实现国家意志。

（三）具有坚实的法学理论基础

当前，理论界大多学者将电业权法律制度作为电力基础法律制度进行了深入研究。实质上，电业权法律制度的核心也是电力供应主体专营权问题。肖乾刚、肖国光在《能源法》一书中认为，电业权[1]是指电业投资者依法经政府许可，在一定区域内的电业专营权，其本质是一国政府对其国土内的电力自然资源所享有的开发利用权，同时也是一国领域内进行电力开发经营活动的一定地域内的垄断经营权。在国际法上，电业权属于国家主权的一部分；而在国内法上，电业权属于国家作为民事主体享有的财产权利。政府代表国家享有电业权，未经政府许可，任何主体不得从事电力的开发和经营活动。电业投资者获得电业权同时必须需要履行法律规定的强制义务。

作为我国电力法基础和核心法律制度，供区专营制度结合了我国国情和电力工业的发展实际，是对电业权理论的创新和发展，主要包括三方面法律特征：一是供区专营制度具有法定性。供电营业区的划分、变更、消灭，专营权的申请、批准程序等均应由法律予以强制规定，不允许当事人自由创设。供电营业区专营主体只能在法律规定的范围内享有并行使专营权，履行法律规定的义务。二是供区专营主体的专营权是一种支配权。供区专营主体通过对电力工程设施和电力直接行使占有、使用、收益、处分的权利来获取利益。国家制定法律规定保护供电营业主体的专营权，同时供区专营主体必须履行强制缔约、连续供应等法定义务作为对价。三是供区专营主体的专营权具有排他性。供区专营主体的专营权的排他性是指在同一个供电营业区内不允许有两个或两个以上互不相容的专营权。之所以供区专营权具有排他性的特征，主要为了防止因非专营权人对电力自然资源的任意滥用，导致对电力用户的侵害。国家保护专营权主体对权利保障范围内的电力资源进行利用和再生的统筹安排，同时，国家通过划分和管理供电营业区，实现全国范围内电力的统一调度，保障整个国家电力的安全稳定运行。

（四）符合国内外的电力立法经验

与我国《电力法》供电营业区专营制度相似，国内外大多国家及地区都采用了电力供应专营制度，同时明确电力责任主体的对价义务。例如，2002年台湾《电业法》明确了电业权及营业区域法律制度，其中第3条、第4条规定，“电业权，谓经中央主管机关核准，在一定区域内之电业专营权。”,“本法所称营业区域，谓依前条规定，取得电业权者供给电能之区域。”同时在第57条规定了电业权人的强制缔约义务，“电业在其营业区域内，对于请求供电者，非有正当理由，不得拒绝。”

三、供区专营制度的主要内容

主张废除供区专营的观点通常认为，供区专营制度的重点在于专营，而专营的本质就是垄断，垄断就与电力市场化改革的方向相违背。实质上供区专营制度是一个系统性规定，其核心是明确供电、安全、发展的责任主体，保障电力的安全稳定供应，供区专营制度主要包括两方面内容：一是供电营业区划分与管理；二是专营主体在其获准的供电营业区内履行对价义务。

（一）供电营业区划分与管理

为保障供电营业区的划分和管理工作顺利开展，原电力工业部结合各地供区划分实际及划分过程中的难点问题，以《电力法》和《电力供应和使用条例》为基础，陆续下发《电力工业部关于部署供电营业区划分工作的通知》等配套政策性文件，历时两年保证了全国范围内供电营业区的划分工作全面完成。

           表1 供电营业区划分和管理的相关法律法规

1.供电营业区的划分

（1）政府是供电营业区的划分与管理主体。

延续我国电力管理体制的历史沿革，政府依然是供电营业区划分与管理的主体，供电营业区的划分工作实质上是政府履行电力供应和管理职能。我国《电力工业部关于划分供电营业区有关问题的通知》中强调，“划分供电营业区是一种行政行为，是一项行政执法工作，不是企业行为，也不是企业管理工作。划分供电营业区是代表国家履行行政管电职能，是实施《电力法》确立的供电营业许可的法律制度必须的基础工作。”

（2）供电营业区的划分重点

一是明确了无电地区的责任主体。在电力短缺的情况下，存在大量无电地区。供区专营制度的核心目的之一就是明确无电地区电力供应的责任主体，保障电力的可靠供应，解决无电地区居民用电问题。《关于颁发供电营业区划分及管理办法>补充规定的通知》第九条规定明确规定“对省电网未到达地区和无电地区，应根据区域经济和电网发展的规划、供电能力以及就近供电的原则，由省（自治区、直辖市）电力局商上述地区政府有关部门，指定由省电网经营企业或供电企业承担供电义务。”

同时，为保障供电企业对无电地区供电义务的履行，《供电营业区划分及管理办法》规定供电企业不履行供电义务的惩罚性规定。如“供电营业区自核准之日起，期满三年仍未对无电地区实施供电的，省级以上电力管理部门认为必要时，可缩减其供电营业区。”

二是解决了同一区域交叉供电的问题。解决交叉供电问题是划分供电营业区的重点及难点，原电力工业部发布了《电力工业部关于划分供电营业区有关问题的通知》、《关于颁发供电营业区划分及管理办法>补充规定的通知》等文件,通过明确划分工作的性质、执法主体、法律依据、基本原则、工作程序等，有效解决了跨省界供电或营业、一个县（市）级行政区域内，历史已形成多家供电格局等问题，保证了供区划分工作的顺利完成。

2.供电营业区的管理

供电营业许可证制度是供电营业区管理的基本制度安排，这一制度既反映了我国电力工业改革与发展的实际需要,也体现了对电力供应的规范管理。实践中，发放《供电营业许可证》是政府授予供区专营主体在其核准的供电营业区内合法供电的一项具体行政行为,是供电企业进行专营供电的前提。

我国电力法《电力法》25条第3款明确规定，“省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后，由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》。跨省、自治区、直辖市的供电营业区的设立、变更，由国务院电力管理部门审查批准并发给《供电营业许可证》。”

（二）供区专营主体的责任和义务

电力安全关系国家安全、能源安全和社会稳定，作为电力管理的基本方式，专营制度确定了电力供应的唯一责任主体，正因为处于专营地位，所以专营主体必须履行相应的法定义务，《电力法》对专营制度作出了一系列的相关规定，主要包括强制缔约（第二十二条第一款、第二十六条第一款）、连续供应（第二十九条第一款、第十八条第二款）、保证安全（第十八条第一款）、满足发展（第十条）、履行普遍服务（第二十六条第一款），以及承担转移支付和经济管控工具（第三十六条、第四十九条）等。

1.强制缔约义务

电力强制缔约义务是指专营企业对用户申请用电时，如无法定理由，必须和用户签订供用电合同。电力工业涉及基本民生，属于生存和生活必需品，是居民赖以生存和生活的基本条件。为了使居民能够与专营主体缔结以生存和生活必需品为给付的合同，以保障消费者基本的生存和生活条件，基于社会公共利益的考量，对这些提供生存生活必需品的专营企业施加强制缔约的义务，成为立法的必然选择。

2.连续供应义务

电力是重要的生产资料和生活资料，电网服务覆盖全社会每个行业、企业、家庭和个人，是重要的公共服务。电网企业在具有供电营业区专营权的同时，也承担着向本供电区内用户提供电力，满足用户需求；提供合格的供电质量并安全供电；实施本营业区内无电地区的供电；按规定的电价销售等义务。

3.履行政府调控经济的职能

电力工业是保障经济社会发展的重要产业，作为供区专营制度的对价义务，专营主体负责履行政府调控经济的重要职能，主要体现在两个方面：一是通过不同地区用户间、不同性质用户间、不同电压等级用户间实施交叉补贴政策保障基本民生，《电力法》第36条“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”二是保障农业、农村的电力供应。农业是国民经济的基础，电力法专章对农业、农村用电进行了制度性安排，要求供区专营主体有保障农业、农村供电，优化分配农业用电计划和指标的义务。

                表2  供区专营主体履行的法律义务

四、新形势下对供区专营制度的法律问题探讨

1996年颁布的《电力法》为我国电力工业持续健康发展提供了法律保障。《电力法》修订已列入2015年国务院立法工作计划，修订工作正在进行中。结合当前电力市场化改革形势及分布式能源的发展现状，本文深入探讨供区专营制度的存废及其与售电侧放开、分布式能源发展的关系一直是电力法修订的重点难点问题。

（一）关于售电侧放开涉及的供区专营问题

售电侧市场化改革是指通过售电侧市场放开，逐步放开用户选择权，构建多个售电主体，可以形成“多买方－多卖方”的市场格局，符合我国管住中间、监管两头的行业结构，能够实现提高效率和服务质量，增加全社会福利的目的。当前，作为9号文的配套改革文件，售电侧市场化改革方案还未出台，9号文只是从建立市场主体准入和退出机制、多途径培育市场主体、赋予市场主体相应的权责等方面明确了售电侧市场化改革的方向，与供区专营制度的规定不存在任何冲突。

供电营业区制度设立符合电力工业的基本规律，是确保管住中间、放开两头电力体制架构有效运行的基本制度。目前，电改9号文及售电侧市场化改革精神有两方面的内容可以明确，一是售电主体可以从事售电业务，但不可以从事供电业务，而取得售电资格的电网企业可以从事售电业务；二是是否拥有配电网资产，也就是说，是否享有配电网经营权，是电网企业与售电企业的区别。在一个区域内只设立一个供电营业机构，并不排斥电网企业以外有供电能力的企业申请供电营业区，售电企业一旦拥有配电网资产，也可以成为供电主体从事供电业务，同时也必然成为电力法第25条规定的供区专营制度的专营主体，也必须履行供区专营主体应当履行的强制缔约、连续供应等法定义务。

（二）关于分布式电源涉及供电营业区相关问题

随着分布式电源快速发展，因第三方参与投资建设导致分布式发电自供区的大量出现，分布式电源业主对从事供电业务提出了诉求。但是分布式电源由于自身技术问题无法保证对用户可靠供电。分布式光伏发电一般规模较小、分布式电源具有电源间隙性波动大、电压控制要求高特点，相对配电网时常会引起继电保护拒动、误动、电能质量影响、重合闸成功率、备用电源自投影响的情况，只有通过电网企业全额收购、统一分配才能最大程度消纳。

为保障和促进分布式电源的健康发展，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发[2013]24号）确立了电网负责收购的原则，同时《国家发展改革委 国家能源局关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》（发改运行[2015]518号）规定，电网经营企业应当在保证电网安全运行的前提下，依法按照规划履行对可再生能源等发电项目上网电量的全额保障性收购义务，及时提供上网服务。国发[2013]24号及发改运行[2015]518号文正是基于供区专营的存在才可能明确收购主体，其与废止专营的想法恰好相反。同样，分布式电源一旦拥有配电网资产，也可以成为供电主体从事供电业务，但必须履行相应的权责。

（三）供区专营制度的修改和完善

电网的自然垄断特性，决定了电网管理主体的唯一性，决定了输配电的一体化，因此，一个供电营业区只能设置一个供电营业机构。但根据电力体制改革方案的要求可以设立多个售电企业，为适应电力市场化改革的发展要求，建议将《电力法》第二十五条修改为“供电营业区的划分，应考虑电网结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构，可设立多个售电企业。”

    [1] 肖乾刚、肖国光：《能源法》，法律出版社1996年版，第171 页。