【内容摘要】核电站环评制度的功能在于通过科学决策保障核电安全，借助民主决策实现定纷止争。核电规划环评缺乏应有的重视；与传统的“红顶环评”不同，核电站环评表现出“亲属环评”的特征；核电环评公众参与程序有待优化；核电项目未批先建的法律责任软弱无力。应当明确核电规划环评文件编制机关、提高审批层级；建立子公司环评的同行评议与监督机制；提前公众参与时点、延长参与时间；创新核电项目未批先建的罚款数额设定方式。

【关 键 词】核电站  规划环评  亲属环评  公众参与  法律责任

作为一种优质能源，核能的开发利用备受青睐，但是基于核能利用的安全风险，质疑甚至反对核能利用的声音也不绝于耳，较之于垃圾焚烧厂、殡仪馆等邻避设施，核电站建设表现出三个新的特征：一是涉及的地域范围更大且难以界定，某种程度上甚至不可能界定清楚；二是知识专业性更强，核燃料、核技术长期处于军事管制状态，民众对其缺乏理性认知；三是核安全问题敏感性更高，核文化缺失与核电利用悲剧的前车之鉴共同导致民众对核电站的接受程度偏低，核电站规划选址稍有不慎便会引发邻避冲突。《核安全法》的制定已经纳入《十二届全国人大常委会立法规划（2013）》之中，环境影响评价制度（以下简称“环评”）既是环境保护“预防原则”的主要体现，也是核安全法律制度的重要一环，环评制度必须针对核电站的上述特殊性进行制度反思与重构，以期为核能安全利用提供法制保障。

一、核电站环评制度的功能定位

核能安全重在预防,而核电站环评便是预防的第一关。核电站环评包括核电发展规划环评和核电站建设项目环评，总的来说，核电站环评制度的功能主要定位在以下两方面：

1.通过科学决策保障核电安全。安全是法律的基本价值，在现代社会中由于“安全”的显而易见性和理所当然性而被人们所忽视，但是其重要性却是不容置疑的，没有安全做保证，其他价值如平等、正义都将没有实质意义[1]，在核能开发利用中更是如此，“国家在确保安全的前提下开展核能的开发利用”是核安全立法的首要原则。环境影响评价制度能够对核电规划与核电站建设项目进行风险预测和评估，立足于对环境保护长远和全局的考虑，通过科学论证决定核电规划与建设项目的通过与否，或者提出预防核事故或减轻事故后果的对策与措施，实现从源头预防环境污染，保障核安全、生态安全乃至国家安全。

2.借助民主决策实现定纷止争。民主决策主要体现在环评制度的公众参与方面，在核电规划和选址阶段的决策制定过程中，公众通过沟通交流机制表达自身利益诉求，互相妥协，并在最大限度内形成共识。“现代社会缺乏客观的或普遍认可的公正分配生活机会与风险的标准，因此在很多情况下，认同一个程序往往比认同分配结果来得容易”[2]。公众参与不能保证核电决策的绝对正确，更无法保证核电站建设的绝对安全，但是公众愿意接受有其参与形成的决策及其结果，进而有效的化解可能产生的邻避冲突，达到定纷止争的社会实效。

二、核电站环评制度的实践困境

《放射性污染防治法》确立了核电站建设项目的环评制度，其第十八条规定：核设施选址……应当编制环境影响报告书，未经批准，有关部门不得办理核设施选址批准文件。《环境影响评价法》第八条则确立了能源利用专项规划的环评制度。核电规划与建设项目的环评制度是整个核安全法律制度最为重要的一环，起到判断、预测、选择以及导向的作用。实践中的核电站环评制度表现如何，又面临怎样的制度困境，下文将逐一阐述。

（一）核电规划环评存在的不足

核电规划环评与单个的核电站建设项目环评相比，实现了从微观到宏观，从枝节到主干，从操作到决策的巨大转变。从规划与建设项目对环境造成的影响来看，错误的核电发展规划对环境造成的影响更持久，范围更广泛、后果更严重，纠正的成本也更高[3]，而我国对核电发展规划的环评反不如同建设项目那般苛刻而细致，主要体现在：

其一，核电规划环评文件编制机关不够明确。根据《环境影响评价法》的规定，建设项目的环境影响评价报告书由专业的环评机构进行编制，而根据《规划环境影响评价条例》的规定，规划环境影响报告书可以由编制机关编制或环评机构编制。在第一种情形下，规划环评文件由规划编制机关编制，《核电发展规划》的编制机关为国家能源局，作为国务院的职能部门，在缺乏专业的环境影响评价专业知识的背景下，很难保证国家能源局编制的环境影响报告书具有科学性，同时，规划编制机关负责规划环评这样的“自我批评”的制度设计也很难保证核电规划环评报告书的客观性；在第二种情形下，即规划环评文件由专业的环评机构编制，根据国家核安全局《关于印发核电规划环评工作启动会会议纪要的函》我们得知，《核电中长期发展规划》由清华大学具体负责编制规划环评大纲。清华大学仅具有核工业环境影响评价乙级资质，而根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》要求，核电站建设项目的环评需要具有核工业环境影响评价甲级资质的单位承担。这就形成了核电规划环评机构要求竟不如具体核电建设项目环评机构的要求高，这与核电发展规划的重要性明显不匹配。

其二，核电规划环评审查、批准机关层级过低。《专项规划环境影响报告书审査办法》规定，核电规划环境影响报告的审查机关为环保行政部门，批准机关为国务院。在《核安全规划》制定过程中，环境保护部下属的国家核安全局负责编制该规划，该规划的环境影响报告书也可由国家核安全局进行编制，而最终的审查部门则是其顶头上司环境保护部，进而，《核安全规划》起草、环评、审查的全过程都掌握在环境保护部，这样的内部审查制度的效果受到质疑；另外，国务院作为《核安全规划》与《核电中长期发展规划》的审批机关，与核电规划的重要性相比，其效力层级仍显不足，原因有三，其一，根据宪法的职能划分，全国人大作为国家的最高权力机关，负责审查和批准国民经济和社会发展计划^[4]，国务院是国家最高权利机关的执行机关，其职能包括编制和执行国民经济和社会发展计划。当下，已有学者建议将国民经济和社会发展规划纳入环境影响评价的范围^[5]，我们认为，核电发展规划的整体性、持久性、累积性等特点不仅要求对其进行环评，而且提高审批部门的层级也是核电规划的重要性决定的；其二，中国工程院编写的《中国能源中长期（2030、2050）发展战略研究》将核能利用提高到了前所未有的高度，这一发展战略被中科院院士评为“核能利用的大跃进”[6]，如果核电利用规划层级过低，对核电发展缺乏周全考虑，势必对我国的能源安全、生态安全造成重大影响，因此，提高核电规划批准层级也是现实之所需；其三，我国已有全国人大批准重大工程的先例，三峡工程便是由1992年第七届全国人民代表大会第五次会议《关于兴建长江三峡工程的决议》批准通过的，核电规划与三峡工程的修建的影响力孰大孰小不易辨别，但我们认为将核电发展规划的审批权交由全国人大常委会是适宜的且具有可操作性的。

（二）核电项目“亲属环评”现象严重

核电环评机构缺乏独立性，可能导致核电站环评实施的形式大于内容。我国的环评行业普遍存在“红顶中介”的问题，即环评科研机构一般隶属于环保部门，作为环评审批机关的环保部门积极向建设单位推荐其所属的环评科研机构，还在审批上“网开一面”使这些科研机构编制的环评文件拥有很高的通过率，不仅导致环评质量下降，而且也会诱发环评审批中的权利寻租现象[7]。与传统的“红顶中介”环评不同，我国的核电项目环评表现出“亲属环评”的特征。中国核电项目分别由中国核工业集团、中国广核集团和国家电力投资集团三家公司负责核电站建设与营运，而在环保部备案的具有核工业环境影响评价甲级资质的十二家单位中，有九家环评科研单位隶属于上述三个公司^[8]。

现实中广泛存在母公司的核电项目由子公司做环境影响评价的现象。例如广东陆丰核电一期工程的建设单位是中国广核集团有限公司，其选址阶段的环境影响评价报告书则是由中广核投资设立的子公司“苏州热工研究院有限公司”评估制作，类似的“亲属环评”绝非个例^[9]。子公司虽然具有独立的法人资格，但其自主性却受到母公司的限制，因为公司法将股东会作为公司的权力机构，诸如公司的经营方针、投资计划、董事的选举和更换等事宜，都由股东会来决定，由此产生了母公司对子公司的实际控制关系。根据法理，“任何人不得当自己案件的法官”，核电建设公司既当运动员，又当裁判员的行为极可能导致环境影响评价制度流于形式。

（三）核电环评公众参与不尽完善

一般直观认为，核电站建设的邻避冲突产生的主要原因在于成本收益的不公平分配，即邻避设施所在地的居民承担了邻避设施所带来的负外部性问题，而其收益则由全社会共享。邻避冲突的解决主要有两种方式，一是补偿，二是缓解，缓解又分为工程缓解与制度缓解。现有的研究成果表明，相较于补偿，缓解特别是制度缓解更具有稀释不满、降低冲突概率和烈度的功能[10]。而制度缓解的主要路径，国内外公认是项目决策中的公众参与的引入。我国的核电站环评公众参与的问题主要体现在以下方面：

1.“公众”的范围狭窄

我国有权参与核电站环评的公众局限于利益相关者。利益相关者的识别一般以受到“直接影响”或存在“利害关系”为依据，例如《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。《环境影响评价公众参与暂行办法》第十五条规定：被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。前文已述，核电站的影响范围难以准确界定，如果仅对存在直接关系的公众赋予参与权，则会出现“台风眼现象”，即在核电站周围的民众没有恐核情绪，而离核电站更远范围的民众会反应激烈，就类似于台风眼反而平静一样[11]。例如，2013年发生在广东省江门市的反核事件中，核燃料项目建设所在地的江门鹤山市居民没有太大的反应，甚至不少民众支持核项目的建设，相反，距离核电站较远的江门市居民，乃至附近的广州市、佛山市等地居民反应强烈[12]，因此，有必要重新审视现行环评法中对公众的范围限定。

2.参与阶段的滞后性

国外的环评制度一般要求：“必须提供合理的时间安排以使每个不同阶段都能有充足的时间供公众参与。”^[13]而我国《环境影响评价法》要求，专项规划在草案报送审批前征求公众意见，《规划环境影响评价条例》要求，在对规划环境影响进行跟踪评价时应当吸收公众参与，《环境影响评价公众参与暂行办法》则要求，建设项目环评的公众参与集中于环评报告书的编制及审批过程中征求公众意见，可以看出，我国的公众参与主要集中于规划与建设项目环评文件报送审批之前以及跟踪评价阶段，其阶段较为狭窄、固定，并未形成国外那样的全过程参与模式。环评公众参与的阶段应当尽量提前至规划、建设项目的可行性研究阶段或编制阶段，因为介入时间越早，对政策的影响作用越大。同时，应当让公众参与贯穿环境影响评价的每个环节，并保证公众参与评议的时间充足。

3.信息公开的时间与力度有待优化

环境信息获取量的多寡直接决定公众参与程度的高低。《放射性污染防治法》规定，发生放射性污染事故时，地方政府应当及时将有关情况告知公众。国务院出台的《核电厂核事故应急管理条例》规定省级人民政府在核事故应急响应过程中应当将必要的信息及时地告知当地公众。这样的信息公开制度存在两方面弊端，其一，核事故发生后方能触发信息公开的制度设计带有极强的“被动”因子，不利于促进核透明、消除核恐惧；其二，核信息公开范围极其有限，不利于保障公民的核信息知情权，增进民众信任。

（四）核电站未批先建的法律责任软弱无力

未批先建的罚款情形与罚款数额难以产生威慑力。《环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件……擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。这是《环境影响评价法》最受争议的条款，建设项目未批先建仅需补办环评手续，逾期不补办才会面临行政处罚，这样的制度设计动摇了环境影响评价“事先预防”功能的基石，在很大程度上有纵容违法之嫌，“先上车后补票”让环评制度形同虚设。2003年通过的《放射性污染防治法》对《环境影响评价法》第三十一条的内容进行了适度修正，其第五十条规定：“未编制环境影响评价文件，擅自进行建造、运行、生产和使用等活动的……责令停止违法行为，限期补办手续或者恢复原状，并处一万元以上二十万元以下罚款。”亦即未批先建的核电项目违反法律的强制性规定，即使限期补办环评手续，也将处以罚款，从而提高了违法成本。然而，对于投资动辄上百亿的核电项目，二十万为限的环境行政罚款无异于杯水车薪，在山东乳山核电站事件中,没有进行环境影响评价就开始了前期工程[14],最终由于乳山核电站选址存在重大问题而被取消，造成国家资产的无谓流失。

三、完善核电站环评制度的对策

在检视核电站环评制度实践困境之后，探求完善之策成为现实之必须。有鉴于此，应在以下几方面着力：

（一）核电规划环评的完善之策

明确核电规划环评文件的编制机关为具有甲级核工业环评资质的机构负责，同时将核电规划的审批机关提高至全国人大常委会。核电规划环评对生态环境的影响远大于个别核电站建设项目对环境造成的影响，根据现行法律，核电站建设的环评文件由具有甲级资质的核工业环境影响评价机构来编制，由环境保护部负责审批，而我国对核电规划的环评文件交由规划编制机关编制或者交由资质相对较低的环评机构编制都显得不尽合理，鉴于核电规划的重要性，对核电规划的环评文件的编制机关也应当限定在当下最高层级的具有甲级资质的核工业环评机构负责。同时，核电发展规划的环评更适宜交由全国人大常委会负责，以体现对核工业发展应有的重视，防止核电发展的“大跃进”。

值得称道的是，2014年修订的《环境保护法》对我国的环评制度进行了完善，其第十四条规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。有学者将其界定为政策环评的雏形[15]，之所以称为“雏形”是因为根据新环保法的规定，政策的制定仅需“考虑”环境影响，而非“评估”环境影响，立法环评、政策环评与规划环评共同构成战略环评，虽然政策环评还未完全确立，但是对我国的环评制度来说已经向前迈了一大步，相信未来的核电政策、规划也将更加注重对环境或生态带来的负面影响。

（二）保障核电环评机构的独立性

政府对“红顶中介”的治理已经展开，2015年环保部出台的《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》要求2016年底实现环保系统与环评机构的脱钩，其依据是《环境影响评价法》第十九条：环评科研机构不得与审批机关存在任何利益关系。与广受诟病的“红顶中介”环评不同，核电站环评表现出“亲属环评”的特征，这些环评机构不再与作为审批部门的环保部门有联系，而是与负责核电建设项目的公司具有密切的利益关系，这同样会影响环评的科学性与客观性，然而现阶段却无对此进行规制的手段。为此，提供以下建议以供借鉴：

其一，禁止子公司投标母公司的核电建设项目环评。上文提到，具有核电站环评资质的十二家机构中，有九家隶属于核电建设公司，现实中又普遍存在子公司为母公司的核电项目做环评的情形，根据《招标投标法实施条例》第三十四条规定：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参与投标。”母公司的核电建设项目理论上不能发包给子公司，环评工作只能交由不具有财务联系的其他公司进行。

其二，建立子公司环评同行评议和监督机制。考虑到核工业的特殊性，具有环评资质的公司极为有限，因此，在暂未引入国外环评机构、核电环评垄断长时间存在的情形下，招标子公司进行核电项目环评仍然难以避免，由此，我们应当建立适当的监督机制或者同行评议机制来防范虚假环评出现的可能。

（三）核电环评公众参与的完善

1.“公众”范围的科学界定

参与权是公民重要的环境权权益。在核电站环评的过程中，“公众”范围不宜过窄，例如在日本，住在任何地方的居民都能够对环境污染提出意见，而不限于核电设施一定范围的居民[16]。环保部制定的《环境影响评价技术导则——公众参与（征求意见稿）》可以为我们提供完善的思路，该技术导则将核电站环评的“公众”范围界定为：“所有直接或间接受建设项目影响的单位和个人，但不直接参与建设项目的投资、立项、审批和建设等环节的利益相关方，是环境影响评价中狭义的公众范围，包括：a）受建设项目直接影响的单位和个人；b）受建设项目间接影响的单位和个人；c）有关专家；d）关注建设项目的单位和个人。该技术导则弥补了我国现行法中对公众范围界定之不足，将间接影响的单位、个人以及专家纳入公众的范畴无疑具有重大进步[17]，然而，从概念中亦可发现其不尽完善之处。其一，受“直接或间接影响”的只认定了单位和个人，而将协会、组织或团体排除在外。实践中，环保组织等非政府组织具有相对丰富的核相关知识背景和环保意识，而且与核电建设项目不存在利益瓜葛，应当鼓励他们的参与，积极吸取他们的意见。其二，技术导则对“公众”的定义限于建设项目，而对规划项目则未提及。因此，在《环境影响评价技术导则——公众参与（征求意见稿）》对公众范围的界定基础上，应当进一步将环保组织等团体纳入其中，同时将其适用范围拓展至核电规划项目上。

2.提前参与时点、延长参与时间

根据参与阶段越早,公众参与越有效的标准,应当对公众参与的时间与期限进行重新设计。由于核电项目属于重大固定资产投资项目，按照国务院的规定，环评之前还需增加社会稳定评价程序[18]。但是，在项目前期决策过程中则很少吸纳公众参与。由于核安全问题较之一般的邻避问题更为敏感，民众抵触情绪更强，在缺乏前期决策参与的情形下，仅仅依靠社会稳定评价和环评阶段的公众参与，很难稀释民众的抵触情绪。前期的充分参与是防止核电站邻避冲突产生的充分保障。因此，应当将核电站建设的公众参与提前到项目决策阶段，并探索建立公众的全程参与，同时，在每一个参与环节，也应适当延长参与时间，以保证公众充分参与。

3.信息公开的时间与内容优化

政府在核电站建设过程中应该秉持主动公开、尽早公开、尽量公开的原则，缓解政府与民众信息不对称的问题，消除民众的疑虑，获取民众的信任，奠定公众参与的基础。公开内容应当包括核电站运营单位资质文件、政府监督检查报告、环境监测结果、核应急预案、核事故调查处理结论等信息。另一方面，应当严格禁止公民编制和传播虚假核信息的行为，这与公众参与的宗旨是并行不悖的，毕竟权利的行使自有其法治的边界。

（四）加重核电站未批先建的法律责任

未经环评进行核电建设的，应当增加违法成本。首先，现行的二十万为限的数值数距式罚款数额确定方式缺乏威慑力，“应尽量采用倍率数据式的设定方式，赋予罚款数额适当的调整空间，以容纳更多的调整因素”[19]。《深圳经济特区建设项目环境保护条例》为我们更科学的设定罚款数额提供了借鉴，其第四十二条规定，建设单位未编制环境影响评价文件或者文件未经审批，擅自开工建设的，由环境保护部门责令停止建设，并根据建设项目的投资总额的一定比例设置罚款数额。这样的环境行政罚款数额确定方式能够有效提高违法成本，保证环评制度预防功能的实现。

2014年通过的《环境保护法》第六十一条也对环评的法律责任不具威慑力的问题予以了回应，其规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”此处增加“恢复原状”责任形式极大的增加了核电建设单位的违法成本，有利于产生威慑力，树立法律应有的权威。在核电站建设项目的环评中，应当遵循新法规定，加大对未批先建行为的处罚力度，以确保核电站环评制度“预防”功能的发挥。

[1] 安东：《论法律的安全价值》，载《法学评论》2012年第3期。

[2] [美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海世纪出版集团2008年版，第10页。

[3] 蔡守秋：《论健全环境影响评价法律制度的几个问题》，载《环境污染与防治》2009年第12期。

^[4] 从“十一五”起，国家将“五年计划”改为“五年规划”。

^[5] 因为《环境影响评价法》规定，规划环评的范围限定在国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门编制的综合性规划和专项规划，而不包括国务院自身编制的规划。具体参见孙佑海、唐忠辉：《国民经济和社会发展规划环评:实施条件、机制与法律保障》，载《中州学刊》2010年第3期。

^[6] 何炸麻：《我国应大幅度调整核能政策》，载《山东科技大学学报（社会科学版）》2011年第3期。

^[7] 汪劲：《环保法治三十年：我们成功了吗》，北京大学出版社2011年版，第151页。

^[8] 中国环境保护部网站，http://datacenter.mep.gov.cn/hpzzcx/query.do?talbeName=Hpjg&new=true，最后检索日期：2015年8月1日。

[9]同样的例子还有：福建三明核电厂是由中国核工业集团承建，而核电厂的环境影响评价单位为中国核工业集团公司下属的中国核电工程有限公司；广东揭阳核电厂由中国广核集团有限公司承建，其核电厂环境影响评价单位为中广核下属的苏州热工研究院有限公司。具体数据参见环境保护部环境工程评估中心网站。

[10] 唐明亮：《新型工业化城镇化背景下浙江应对邻避冲突的选择——风险沟通及其实现》，载《浙江学刊》2013年第2期。

[11] 王宏伟：《对我国核电应急管理的思考——解读中华人民共和国突发事件应对法>》，载《国防科技工业》2008年第1期。

[12] 广东江门核燃料项目因群众反对不予立项，http://news.qq.com/a/20130713/003434.htm，最后访问日期：2015年8月8日。

[13] 王雪梅：《中欧环评公众参与机制的比较与立法启示》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

[14] 徐倩倩：《核电设施环堍影响评价制度研究》，华中师范大学2012年硕士学位论文。

[15] 别涛：《新环保法>政策环评法律规定解析》，载《环境影响评价》2014年第5期。

[16] [日]桑原勇进：《中日环境影响评价法比较研究》，载《政治与法律》2002年第3期。

[17] 王雪梅：《中欧环评公众参与机制的比较与立法启示》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第4期。

[18] 参见2012年8月国家发改委发布的《国家发改委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》。

[19] 徐以祥、梁忠：《论环境罚款数额的确定》，载《法学评论》2014年第6期。