摘   要：能源公用事业法作为能源法律体系的重要组成部门，需要契合能源立法和公用事业法理两个基本点。能源公用事业法的理论体系由本体论、主体论和行为论等三个方面构成。我国能源公用事业立法须立足于我国能源法制建设和能源制度实践，从宏观、中观和微观三个基点出发，以产业政策、政府管制、实现机制、社会利用和法律责任为主要内容建构能源公用事业法律制度。

关键词：能源法；公用事业；能源公用事业法 

引  言

公用事业与基础设施产业（infrastructure industries）具有相同涵义，而基础设施产业的涵义是指“在特定地理区域内分配产品或服务的网络系统（networks）”。[1]美国现任总统奥巴马指出：“增加美国竞争力最后一个关键的投资是能源基础设施”。[2]由此可以彰显能源公用事业在国民经济中的基础性地位。2006年，国家发改委能源局组织召开的《中国能源法律体系框架研究》课题汇报会中指出，我国应建立“以能源基本法为统领，以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、能源公用事业法为主干，以国务院和地方制定的行政法规和能源行政规章相配套，结构严谨、内容和谐、形成统一的，能源保障国家能源安全和可持续发展的，与建立社会主义市场经济体制相适应的，有中国特色的能源法律体系。”[3]本文将以能源法和公用事业法律理论及其立法实践为基础，论述能源公用事业法的本体、主体和行为理论体系，并在此基础和上结合我国的法律体系和制度[4]语境，探讨我国能源公用事业法的立法定位及法律架构。

一、能源公用事业的厘定

公用事业部门包括航空、电信、石油、天然气、电力、货运、有线电视和铁路等产业。这些传统意义上的公用事业有六种特征：（1）公用事业一般为自然垄断行业；（2）行业提供的产品或服务的价格由政府管制机构监管；（3）必须在消费者希望得到服务并愿意支付规定价格时提供产品或服务；（4）公用企业被授予特许经营权并在特许地域范围内独家经营；（5）公用事业行业需要接受包括财务、证券等方面的监管；（6）公用事业必须提供现代生活运转的基本服务。[5]我国《能源法》（征求意见稿）第2条对能源的概念进行了界定，这应该被看成广义的能源范畴，本文研讨的能源公用事业系指在基于公共利益的政府管制下，由能源公用企业通过能源基础设施向公众提供的石油、天然气、电力等行业的公共产品或公共服务的社会性事业的总称。

能源公用事业的特征可以概括为八个字：公益、垄断、管制、竞争。所谓“公益”，是指能源公用事业关系基础民生，关系到公共利益；所谓“垄断”，是指能源公用事业部门由于基础设施的垄断性和产品生产或服务的规模经济和范围经济特征，使得能源公用事业部门具有一定的自然垄断性，且维持公用企业的垄断地位有利于社会公益。“管制”是指因能源公用事业的自然垄断性状态而导致公用企业的独占地位以及能源公用事业关系公共利益而导致的民生问题，有必要对公用事业施以专门、专业和独立的管制。“竞争”是指随着技术革新和民生需求增进，具有自然垄断性特征的能源公用事业需要引入有效竞争以促进公用企业提高生产效率、降低成本和改善服务，但能源公用事业领域的竞争制度明显区别于市场机制下的竞争机制。

二、能源公用事业法本体论

（一）能源公用事业法的内涵

能源公用事业法是调整和规范能源公用事业及其利用关系的法律规范的总称。它具有如下内涵：首先，能源公用事业法所规范的产业部门具有一定的自然垄断性特征，并以提供普遍服务为产业目标。其次，能源公用事业法以能源公用事业政府管制为公权支撑，以能源公用企业有效竞争为私法手段，确立和保障以能源公用事业基础设施为物质载体的能源公用事业普遍服务的实现和公共利益的最大化增进。第三，能源公用事业管制是能源公用事业法调整的核心内容之一，它的任务是通过公权监管，保障能源公用事业基础设施及其利用能够最大限度地满足民生需求和增进公共利益，规范和促进能源公用企业的规范运营和消费者权益的普遍保护。第四，能源公用企业是能源公用事业法规范的另一个重要组成部分，能源公用企业法律调整以确立公用企业的主体资格和保障公用企业运营中公共利益、社会秩序和主体收益的平衡。第五，能源公用事业法的理念在于保障能源公用事业所生法意能够满足多元主体对公共利益的诉求和表达，寻求一个多元治理机制推进能源公用事业的公益化、社会化和市场化。在能源公用事业的实现和发展过程中，多元的主体利益在其中得到体现或实现，主体利益也进行了相应的分配和重组。能源公用事业法必须根基和强化这种理念和制度实践，保障多元主体的共赢

（二）能源公用事业法的调整对象

法典梳理表明，美国加利福尼亚州《公用事业法典》（Public Utilities Code）、德克萨斯州《公用事业法典》（Utilities Code）以及阿加拿大阿尔伯特（Alberta）省公用事业立法（包括阿尔伯特《公用事业委员会法》、《电力公用事业法》、《燃气公用事业法》、《水和电力能源法》、《管道法》和《公用事业法》等）调整和规范的内容包括公用事业主体资格、公用事业主体行为、公用事业管制主体资格、公用事业管制机构的管制行为、公用事业基础设施等方面。“对制度和产业组织的研究表明，为保障公用事业供应而创设的法律制度应……以约束基础设施供应商及其消费者的契约安排或代表其公民的政府作为等为中心。”[6]因此，管制机构、公用企业和消费者三者的权利义务安排是能源公用事业法的规范重点。据此，能源公用事业法的调整对象是以建构能源公用事业发展的政府、企业及消费者的能源公用事业组织法律关系以及调整能源公用事业实现过程中政府、企业和消费者之间相互权力（利）和义务关系的能源公用事业行为法律关系为主要内容。亦即，能源公用事业法的调整对象是两个方面，即能源公用事业组织法律关系和能源公用事业行为法律关系。

首先，能源公用事业组织主要是指为确保能源公用事业服务消费者和促进经济发展功能的实现而通过立法规范确立的能源公用事业法律组织，包括以规范能源公用事业运行并参与能源公用事业运营的能源公用事业管制组织、运营基础设施和提供公共产品的能源公用企业以及依赖能源公用事业普遍服务而维系民生的能源公用事业用户即消费者，他们共同构成了能源公用事业法律关系的主体。

其次，能源公用事业行为分为能源管制机构管制行为和能源公用企业行为以及消费者行为三类。能源管制机构管制行为包括能源公用事业产业结构管制、能源公用事业利用机制管制、能源公用企业管制和能源公用事业市场结构管制等四个方面的内容；能源公用企业行为主要是指能源公用企业在政府管制和保障能源公用事业普遍服务的前提下，围绕能源公用事业实现而表现出的能源公用企业运营行为，独立的能源公用企业运营行为主要是指能源公用企业与消费者之间的契约行为以及能源公用企业的市场竞争行为。最后，在能源公用事业法中，消费者行为主要包括两个方面：一是保护消费者能源公用事业权益实现，二是规范消费者免于损害能源公用事业。

（三）能源公用事业法律原则

能源公用事业法有四个方面的基本原则：首先，就能源公用事业的整体性和统一性，公共利益原则是能源公用事业法的“帝王条款”；其次，就管制机构的规范运行，独立管制原则是立法的重点；第三，就能源公用企业的主体理性，有效竞争原则是能源公用事业良性发展的保障；第四，就公众尤其是消费者的利益救济而言，公共协商治理是立法推进的核心。

首先，公共利益原则。公共利益的内容是多元主体的利益选择和利益衡平，这里的主体包括监管者、消费者和公用企业。该三元主体在参与公用事业发展中的目标取向并不一致，但是利益分歧的各方却对能源公用事业的发展紧密攸关，任何一方对个体利益的独立坚守均会导致利益诉求的根本失败，这正是能源公用事业所独有的特征。管制机构的越权或渎职，将导致产业发展、产业结构的失衡以及公共产品供应的失败；消费者对公共产品的离弃将导致基本需求的丧失，对公共产品价格和质量的过度主张也会促使公用企业的失败；公用企业对企业营利的片面追求会招致社会责任的缺失，进而损害社会利益。因此，监管机构、消费者和公用企业必须在能源公用事业平台上选择一个利益平衡点，以实现各方的共赢。

其次，独立管制原则。独立管制机构发轫和繁荣于美国等西方国家，它是西方政体分权机制孕育的产物，但其制度机理在于需要对关系公益同时具有经济特性和技术特征的能源公用事业施以独立性和专业性的监管，以保证公益不受减损和私益不受践踏。独立管制原则提出了如下要求：其一，能源公用事业管制需要慎重衡量立法机构、行政机构和司法机构在公共经济活动中的权力分配和权力制衡，并在此基础上权定能源公用事业的管制体制；其二，独立管制原则要求在立法中通过制度配置，以维系管制机构的独立意志能力，其核心要求是管制机构及其成员须独立于利益相关方，尤其是独立于官僚体制内的利益方；其三，独立管制原则应该成为贯穿于能源公用事业立法的主线之一，在规则设计和具体案例的司法审查中，独立管制应该成为法律解释和权力正当性的脚注。

第三，有限竞争原则。能源公用事业立法必须权衡竞争法则在能源公用事业发展中的地位：既不能放任竞争又不能任意管制，而必须确立一项既衔接政府管制以保障公共利益实现，又促进能源公用企业效率提升以增进消费者公用事业权实现的竞争政策，这项竞争政策被概括为有限竞争原则。在能源公用事业发展中，准入管制、投资管制和价格管制是公用事业均衡发展中必须的管制内容，相应地，确立与这些管制契合的竞争政策是能源公用事业有限竞争的基本诉求。有限竞争的内容包括准入竞争与准入管制相结合的公用事业准入竞争法制、成本竞争与成本管制相结合的能源公用事业投资竞争法制、市场定价与价格管制相结合的能源公用事业定价竞争法制。

第四，公共治理原则。公共治理引入能源公用事业立法呼应了能源公用事业在公共产品的非竞争性和非排他性特征以及政府管制的必须性和适度性特征。公用事业公共治理制度的建构要着眼于两个方面：其一，公共治理是协商民主，即将消费者和公用企业及管制机构纳入公共治理的框架，通过协商民主，形成能源公用事业制度下价值衡量和利益判断的公平化和合理化，以保障能源公用事业发展的正当性和公用事业立法的合法性。其二，公共治理是软法治理，即通过软法治理消解公权的强制以及公权私权之间的对抗，促使能源公用事业规范发展必备要件的形成，以公共利益和社会整体福利为中心，在公众参与和协商民主基础上形成能源公用事业管制的权力渊源。

三、能源公用事业法主体论

能源公用事业主体主要是指为确保能源公用事业服务消费者和促进经济发展功能的实现而通过立法规范确立的能源公用事业法律组织，包括以规范公用事业运行并参与能源公用事业运营的公用事业管制组织、运营基础设施和提供公共产品的公用企业以及依赖公用事业普遍服务而维系民生的能源公用事业用户即消费者，这些共同构成了能源公用事业法律关系的主体。

（一）能源公用事业管制主体

有关公用事业管制主体的讨论，主要围绕管制主体的主体资格及治理结构两个问题展开，表现为管制主体的设立和管制主体的治理结构两方面的内容。

管制主体的设立是指管制机构在国家官僚体制中的地位，包括管制主体由谁设立、对谁负责以及基本要素等构成。尽管现代行政体系构建了庞大复杂的官僚体制，但能源公用事业的特质促使立法者考虑特殊监管机构设置的必要性，因为没有任何一个产业集群像能源公用事业这样具有普遍性、不可替代性和公共利益性。各国出于特殊的政治结构和制度传承，设置了差异化的监管机构，代表性的有独立管制机构、主管部委（Line Ministry）、独立顾问机构（Independent Advisory Agency）和部委机构（Ministerial Agency）等。[7]

管制主体的治理结构是指通过立法确定的管制机构的决策机制，涉及管制主体成员与管制主体的隶属关系、管制机构与管制对象之间的利益关系等。

（二）能源公用企业

能源公用企业是指立法所确认的参与公共产品的生产和供应的企业主体的主体资格和主体形式等。

公用企业是一种特殊性质的法人组织，它的设立须具备若干资格要件。第一，法定性。公用企业必须经过一定的法律程序——包括行政制定、委托或招标程序——并根据强行法的规定，在履行法定的程序后才可以确立其法律地位。第二，法人性。公用企业应该取得独立的法人资格或地位，对外承担法律责任。第三，主体资格的特殊性。由于工程规模、项目技术要求和技术差异等多方面的因素，使得公用企业的主体资格取得不同于一般的商事营利性组织。第四，公用企业的目的性。公用企业的设立一般是基于某个特定的目的，例如能源公用企业以提供能源公共产品或服务为目的。第五，公用企业运营的特殊性。公用企业在建设运营过程中，由于其标的往往涉及到关系国计民生的基础设施项目，因此其运营往往需要考量到社会公共利益和整体利益。第六，公用企业变更、终止的特殊性，公用企业的变更和终止一般需要取得基础设施主管机构的批准。

（三）消费者

消费者是能源公用事业产品的最终使用者或消耗者。在能源公用事业法律体系中，保障消费者获得公平和高效的能源公用事业基础服务是立法的核心内容之一。能源公用事业立法中关于消费者权益保护的内容与消费者权益保护基本法形成消费者权益保护的法律体系，前者是消费者权益保护在能源公用事业领域的特别法，后者是消费者权益保护的基本立法。

四、能源公用事业法行为论

能源公用事业行为分为能源管制机构管制行为和能源公用企业行为以及消费者行为三类。

（一）能源管制机构管制行为

能源管制机构管制行为包括能源公用事业产业结构管制、能源公用事业利用机制管制、能源公用企业管制和能源公用事业市场结构管制等四个方面的内容。

首先，产业结构管制是指管制机构需要合理和及时调整产业目录，判定特定产业及其分属业务是否具有或丧失自然垄断性，管制政策是否应该强化、放松或解除。产业进入监管涉及到一个国家的产业政策，具有根本性，产业政策的调整将会带来公共福利的增进或消减。能源公用事业产业结构管制分为产业间的结构管制和产业内的结构管制。其次，能源公用事业的利用机制管制是指在不同的管制理念下，能源公用事业由政府机制提供或由市场机制提供下的政府管制行为，也就是在能源公用事业公营化和市场化之间的管制调整。第三，能源公用企业管制是指是指管制机构对公用企业及公共产品在产业进入、市场准入、企业运营和产品利用等方面的监管。第四，能源公用事业的市场结构管制是指管制机构对公用企业间以及公用企业和消费者之间的市场结构关系的管制。就能源公用企业间的市场结构管制，主要是针对已经准入的企业和新进企业之间的结构关系、同质竞争的公用企业之间的结构关系以及非同质竞争的公用企业之间的结构关系的法律调整。能源公用企业和消费者之间市场结构的关系管制，主要调整公用企业滥用市场支配地位或垄断地位侵害用户利益的行为。另外，管制机构的管制行为须遵守能源公用事业管制的程序规定。能源公用事业法对管制程序的规范主要从两个方面展开：一是准入管制程序，二是运营管制程序。

（二）能源公用企业行为

能源公用企业行为主要是指能源公用企业在政府管制和保障公用事业普遍服务的前提下，围绕能源公用事业实现而表现出的公用企业运营行为。公用企业的运营是在政府管制下进行的，独立的公用企业运营行为主要是指公用企业与消费者之间的契约行为以及公用企业的市场竞争行为。首先，契约行为。能源公用企业的契约行为包括公用企业与消费者缔结的就公用产品的数量、质量和价格等达成的权利义务安排，以及公用企业与其生产运营相关的原材料或辅助生产或经营的相关供应商缔结契约的行为。其次，竞争行为。能源公用企业的竞争行为是指同质公用企业之间以及公用企业与其他市场主体之间的相互竞争。

（三）消费者行为

在能源公用事业法中，消费者行为主要包括两个方面：一是保护消费者能源公用事业权益实现；二是规范消费者免于损害能源公用事业。保护消费者公用事业权益实现依赖于两种基本机制，即私法机制和公法机制。规范消费者免于损害公用事业，是立法为防止私权主体滥用权利从而避免对公共事业基础设施、公用企业和公共产品造成损害的有效举措。

五、我国能源公用事业立法建议

（一）能源公用事业立法基点

能源公用事业立法的宏观、中观和微观原点内容如下：

首先，中国能源公用事业的发展是内生于中国社会经济发展需要及民生基本诉求，并且受到包括技术、制度和文化等多重因素制约的。因此，能源公用事业法律制度必须作为中国社会事业发展的重要一环，并且从社会经济发展的整体角度评价能源公用事业的客观价值。这是能源公用事业立法的宏观原点。

其次，能源公用事业垄断保护与能源公用事业市场竞争是辩证的客观存在。垄断保护是基于公共民生的需求，市场竞争也是保障普遍服务的实现；能源公用企业市场导向型发展或垄断导向型趋势的成因是基于私权利益的诉求，管制机构的强化管制和解除管制的制度法理是为了满足公共利益，能源公用事业立法必须平衡管制机构、公用企业及消费者的公益和私益，否认或漠视主体利益最大化的理性诉求的制度设计均会招致对私益的践踏。因此，能源公用事业法的规则设计的轴心是多元主体的利益衡平和权益救济，而包括公权主体、私权主体和社会主体在内的多元主体的共赢机制是能源公用事业法的制度目标，这个目标的实现是通过以公共利益原则为中心的能源公用事业管制立法和以健全私权主体理性和保障普遍服务供应的公用企业立法来实现的。这是能源公用事业立法具体规则设计的中观原点。

第三，能源公用事业之于社会经济发展和民生利益价值的实现奠基于能源公用企业的主体理性及对制度变迁的参与程度，离开了能源公用企业的独立人格和独立责任的建构，公用事业管制政策和消费者的利益诉求均会沦为“镜中花，水中月”。因此，能源公用事业法应该以公用企业为中心建构法律理念和规则设计，包括管制政策和消费者权益救济。在能源公用企业的规则设计中，市场经济体制及政府管制机制客观制约公用企业普遍服务效率的提升、公用企业治理结构的完善和公用企业社会责任的实现，因此能源公用事业企业法制的完善与中国市场经济体制的发达及政府经济职能的健全是同步的。单向度或同层面的管制改革或市场开放不能形成能源公用事业发展的合力，应该以公用企业为主体、以普遍服务为目标、以公共利益为原则来制定能源公用事业法。因此，能源公用企业立法的中心地位是公用事业立法的微观原点。

概而言之，中国能源公用事业立法必须内置于中国社会经济发展和政府管制改革的宏观背景，以多元主体公共利益维系和增进为立法理念，以能源公用事业管制和能源公用企业为主体体系，构建中国能源公用事业法的法律体系。

（二）能源公用事业立法结构

参考国外的公用事业立法以及结合对中国公用事业发展现状的考量，能源公用事业法应该涵盖下述方面内容：

首先，能源公用事业的产业政策。能源公用事业法需要明确能源公用事业在国民经济发展和民生服务中的基础性地位，确立能源公用事业产业的基本功能是向社会提供基础服务、普遍服务和持续服务。另外，能源公用事业立法需要明确规定公用事业的国家政策，规定能源公用事业的产业结构、市场结构等基本政策。

其次，能源公用事业的政府管制。鉴于能源公用事业的经济特征和社会特征，政府监管必不可少。对于不同的能源公用事业产业，尽管行业之间的差异明显，但是其本质属性都是一致的，尽管通过不同的产业立法予以规范，但是政府管制的理念和原则需要统一。因此，能源公用事业法对管制主体、理念、方法和责任的调整必不可少。

第三，能源公用事业的实现机制。由于国有化乃至国营化机制已经被证明效率低下，难以适应社会经济发展需要，因此产业政策中往往确立能源公用事业实现机制的多元化进路。在这个多元化进路中，能源公用事业的实现主体即能源公用企业的主体地位、准入资格、利益激励、行为规范等是保障社会主体参与能源公用事业运营和普遍服务实现的基础。鉴于此，能源公用事业法需要对公用事业企业的地位、主体资格、利益保障等予以原则性规范。

第四，能源公用事业的社会利用。能源公用事业的监管和运营需要在复杂的制度架构下进行，由此所提供的产品或服务必须得以有效利用方能产生相应的社会价值。立法一方面需要保障用户对能源公用事业产品和服务的利用权利，保护出于弱势地位的用户权利；另一方面也要对私权自治予以管制，以保障能源公用事业社会利用的效率和效益的统一。因此，能源公用事业的社会服务是能源公用事业法的主体内容之一。

第五，能源公用事业的法律责任。在能源公用事业的发展中，行政机关、企业法人和社会公众等多元主体参与其中，私益与公益、特殊与一般、个性与共性夹杂在一起，各方主体基于利益最大化考量，有超越权利边界的现实可能，因此需要建立责任体系规范行为。能源公用事业法需要强调相关利益主体在能源公用事业实现中的责任机制，借此构建权责利对等的制度内容。

[1] José A. Gómez-Ibáñez (2003), “Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts, and Discretion”, Cambridge: Harvard  University Press, p. 4; Chen, Jim (2004), "The Nature of the Public Utility: Infrastructure, the Market, and the Law”. Northwestern University Law Review, Vol. 98, p. 1617.

[2] [美]奥巴马著，罗选民等译：《无畏的希望：重申美国梦》，法律出版社2008年版。

[3]参阅：http://www.oilnews.com.cn/gb/misc/2006-04/21/content_665318.htm（2009年7月10日）。

[4] ] Geddes, Rick (2000), "Public Utilities", Encyclopedia of Law and Economics, Volume III.

[5] Keith M. Howe, and Eugene F. Rasmussen(1982),“Public Utility Economics and Finance” , Prentice Hall Inc., 1982,p.2.

[6] José A. Gómez-Ibáñez, Regulating Infrastructure: Monopoly, Contracts and Discretion. Harvard  University Press, 2003.

[7] Carlos Ocana, “Trends in the Management of Regulation: A Comparison of Energy Regulators in OECD Member Countries”. International Energy Agency (IEA), Paris, 2002.