摘  要∶能源法经历了三个阶段的历史变迁——能源生产法、能源供给法和能源利用法。虽然当今能源法在形式上具有“绿色化”的痕迹，但其财产法的实质并没有改变，仍然以短期的能源供应为目的。能源可持续发展行动纲领的制订促使能源法在理念和制度上进行彻底的变革。理念上要强调能源代内、代际以及种际间的公平，制度上要实现限制石化能源消费制度的创新以及能源法律制度和环境法律制度的有机融合。

关键词： 可持续发展；能源；能源法；变革

对可持续发展的理解可以有很多角度。可以说它是一种发展模式，即相对于以往的不可持续的发展模式，可持续发展强调人口、环境、生态、资源与经济的协调发展。也可以说它是一种发展伦理，即相对于传统伦理中只关注当代人的需求，可持续发展提倡关注后代人甚至其他物种的需求。诸多的理解角度中，可持续发展究竟只是一种理论还是可以付诸于行动或者如何从理论转化为行动这一视角更具有实践价值。因为，可持续发展这一人类良好的愿望能否得以实现，要取决于它是否有一套“绝对必要”的“积极后继行动”。[1]

能源是可持续发展中极为重要的一环，它是社会发展和经济增长的重要条件。能源不仅满足我们的取暖、制冷、食品烹饪、照明、交通运输等日常生活的基本需要，而且还是所有工业部门中头等重要的生产因素。同时，能源的生产和利用是造成全球、地区或地方重大环境质量退化的原因。然而，可持续发展对能源领域的重视及落实却经历了一个曲折的过程。

一、能源领域的可持续发展——从理论到行动

1992年联合国环境与发展大会（UNCED）通过的《21世纪议程》被认为是可持续发展从理论走向行动的重要一步——“为实现可持续发展提供了根本原则和行动纲领”[1]。《21世纪议程》提出了2500多条各式各样的行动建议，包括如何减少浪费性消费、消除贫穷、保护大气层、海洋和生物多样性以及促进可持续农业。2002年，约翰内斯堡首脑会议（WSSD）将全世界的注意力又一次地集中在可持续发展的各项行动之上。会议所通过的《可持续发展世界首脑会议实施计划》是《21世纪议程》的继续和延伸，并且，与十年前的《21世纪议程》相比，重点是“化计划为行动”[2]。在这次会议上，能源、水、健康、农业、生物多样性，成为会议的五大议题。能源问题的争辩尤为激烈，以至于直到会议最后一天才达成一致。能源问题，从1992年环发大会的“外围”转变为“中心”。[3]

这个转变是值得深思的。理论付诸行动需要一个过程——在能源领域，存在着诸多“偏好使用石油的既得利益集团”，他们使得生产石油和天然气的国家阻碍了《21世纪议程》中包含的使用持续性能源的建议。[4]事实上，作为资源的一种重要形式，能源注定要成为实现可持续发展过程中极为关键的因素。基于其内在特性，能源成为联系经济和环境的天然纽带。一方面，能源是支持经济发展的动力，可以毫不夸张的说，如果没有能源的支持，世界的经济将会停滞不前；另一方面，能源的开发、利用是引起诸多环境问题的根源，尤其是对大气的影响更为显著。能源成为3E（经济Economy、能源Energy、环境Environment）矛盾的中心。经济需要发展，环境需要保护，能源的发展必须兼顾这两者均得以实现。这也是可持续发展理论对能源领域的要求。然而，可持续发展在能源领域从理论转换为行动计划用去了十年时间。人类为此付出了极为沉重的资源和环境代价。2002年约翰内斯堡会议对于能源问题的决议是一次历史性转变，它标志着能源领域的可持续发展终于拥有了从理论迈向行动的权威纲领。这也是1992年之后国际社会为实现能源的可持续发展所做努力在国际文件中的统一认可。1997年，也就是在环发大会5年之后、就贯彻《21世纪议程》召开的联合国大会特别会议上，能源可持续发展被阐释为“以可接受的成本和以安全和对环境有利的方式提供充足的能源服务”，并指出需要采取行动，以促进能源的可持续生产、分配和利用。2001年举行的第九届可持续发展委员会会议（CSD-9）给出了能源可持续发展的目标框架，这也为后来约翰内斯堡能源决议奠定了基础：提高能源效率；加强可再生能源的利用；更加依赖先进的能源技术，包括先进的化石燃料技术，以及传统能源资源的可持续利用；发展合适的能源服务，尤其是在农村地区；在社会经济领域中综合考虑能源，尤其是在主要的能源消费政策领域，如公共部门、交通、工业、农业、城市规划和建筑；加强地区间和国际间能源可持续发展的合作；在双边或多边发展合作和开发银行贷款政策中综合考虑能源。^[3](P19) 2002年约翰内斯堡《实施计划》在“消除贫穷”、“改变不可持续的生产和消费方式”、“保护和管理经济和社会发展的自然资源基础”等章节中详细地描述了能源可持续发展的实施机制。

从繁复的国际文件中概括出能源可持续发展的内涵以及实现途径具有实际意义。所谓能源可持续发展就是指能源的生产和使用可以支持社会、经济及环境的长远发展。换句话说，可持续能源并不仅仅指能源的持续供应，而是意味着能源的生产和利用能够长远地增进人类福祉及生态平衡，或者至少与其相协调。[5]和其他领域可持续发展的实施一样，能源领域可持续发展的实现“决定性问题不在于技术或自然资源的短缺，而在于能够使支撑能源可持续发展的市场机制发挥作用的制度、规定、财政机制以及规则”。^[3](P11-13)可见，可持续发展在能源领域的实现过程中，能源法的地位不可或缺。

二、能源法的历史变迁及其局限

法律在可持续发展中的作用一向重要，这一点在《21世纪议程》中已被肯定：“适合于各国具体条件的法律和法规，是使环境和发展政策成为行动的最重要的手段”，它“不但通过命令和管制办法，而且作为经济规划和市场手段的标准框架”。[6]并非所有法律与可持续发展有天然联系。如果说环境法自诞生之初就被赋予了可持续发展内涵的话，能源法则不是如此。从20世纪初期的能源矿业立法开始，正式意义上的能源法已经走过一个世纪历程。在能源法的历史变迁中，每一次变化都是因循人类所面对的能源问题所做的被动改变，而短期内能源的供给始终是能源法的目的。

能源法的历史是从能源生产法开始的。能源法的规制内容则随着能源开发类型的增加而不断充实。从最初的煤炭、石油天然气等化石能源到核能、可再生能源等新能源，可以说，能源生产法律制度始终都是促进能源开发、生产的重要工具。能源生产是整个能源产业链利润最为丰厚的一个环节，因此，能源生产法长期以来一直被一些庞大的足以影响国家立法的利益集团所偏好。[2]不过在可持续发展理念冲击下，能源生产法领域也发生了值得称道的变化，例如近年来可再生能源立法的迅猛发展。

20世纪70年代的石油危机使饱受能源短缺打击的西方国家改变了能源战略，并且这些国家无一例外的选择了“能源安全，立法先行”。战略石油储备法律制度的纷纷确立是西方国家能源法的重心开始从生产法向供给法过渡的标志。现代化的能源生产技术以及相对成熟的法律制度保证了能源供给的生产源头，这使得能源的生产已经不再有严重的制度上和技术上的障碍。由于已代替煤炭成为世界主要能源的石油资源赋存具有不均衡性，石油成为了石油生产国和进口国国际政治经济交往的重要筹码，以往的石油生产问题演化为石油的分配问题。国际经济发达的国家大部分均为石油进口国，在70年代至今的数次石油博弈之中，得益于石油储备制度的作用，主动权逐渐被掌握在石油进口国手中。以石油储备制度为核心的能源供给法更大意义上是一种权宜之计，除了有利于保持经济的安全之外，它对于可持续意义上的能源发展并无实际作用。

能源利用法。90年代可持续发展接连取得突破性进展。《21世纪公约》的签署使得可持续发展的内涵从理论扩展为行动。1997年《京都议定书》的签订使1992年《联合国气候变化框架公约》具备了可操作性。这促使能源消费国开始认真审视本国的能源利用政策、法律。因为，众所周知，化石能源燃烧所排放的二氧化碳是温室气体的最主要来源。需要指出的是，自70年代开始，世界上主要的能源消费国便纷纷开始制订节约能源法、能源效率标识制度等能源利用法律制度。但那是20世纪70年代石油危机在无意间促成的。在环保运动和可持续发展理念尚未深入人心之时，能源供给法向能源利用法的转变只是一种自发而非自觉。不过这并不妨碍能源利用法成为最能体现可持续发展内涵的能源法类型。仅从形式上来看，“能源利用法最能体现能源法的本质属性，能源利用法及其制度的出现标志着能源法走向成熟和完善”。[7]

可以看到，从产生开始，随着能源问题的变化，能源法也在发生着变迁。20世纪70年代的石油危机带来了能源法从生产法向供给法的转变。90年代可持续发展理念的进一步发展促使能源法的第二次历史转变，即能源供给法向利用法的转变。可持续发展为这次转变提供了正确的方向，国际社会对于解决能源可持续发展问题的努力增强了各国开始本国能源立法变革的决心。

但是，虽然世界上许多国家的能源法在形式上已经完成了这个转变，例如几乎每个能源消费国都制订了节约能源法，能源问题却依旧持续恶化。在七八十年代能源利用立法高潮过后的1999 年，全世界化石燃料的消费比1992 年增长了10％。化石能源燃烧所排放的温室气体二氧化碳占总排放量的3/4 ，1998 年的排放总量比1965 年增加了一倍，年均增长达2.1％。能源问题以及其所带来的环境问题的持续恶化正是2002年约翰内斯堡会议将能源作为五大议题之一的直接原因。

深入剖析形式上看起来完整的当今能源法的实质，是能源法向可持续发展方向彻底变革的基础。虽然在形式上有“绿色化”的痕迹，但是当今能源法的实质仍然是财产法，仍然以短期的化石能源供给为目标。能源生产法尤其是化石能源的生产法和能源供给法仍然占据着能源法的重心地位。尽管短时期内化石能源仍将是人类社会的主要能源，但是如果不尽早采取限制开采、消费等有效规制措施，那么可再生能源的替代将异常艰难。这不只是因为人们依赖石油等化石能源的惯性，更多的是一些利益集团的阻碍和可再生能源促进机制的脆弱。过多依赖化石能源的严重后果也许不是其枯竭之后的能源替代问题，而是燃烧它们对地球环境造成的不可逆转的破坏。

财产法的实质导致能源法中环境制度的缺失，这本应该成为能源法中不可缺少的重要的一部分。现实中，“长期的环境影响要么被忽视，要么在独立的环境政策和法律中加以处理”[8]。其结果往往是环境利益的一再退让。在发展中国家尤其如此，发生在我国2005年初的“环评风暴”只是暴露了环境影响评价制度在遭遇能源项目时执行困境的冰山一角。而即使在环境影响评价制度相对完善的发达国家，环境影响评价制度也没有用于衡量温室气体排放的方式，“环评程序也很少应用于当前的能源发展体制，如提炼、分配和使用石油”。^[4](P9)环评制度与能源法的融合问题只是诸多环境法律制度如何与能源法律制度结合的一个例子，还有更多的能源环境制度有待探讨。

三、可持续发展理论指导下的能源法变革

进入21世纪，能源法面临着更大的挑战。《京都议定书》中规定的2008年到2012年的减排时限即将到来。很难想象如果没有一个彻底变革的能源法体制，各国如何来应对各自的减排目标。事实上，这样的减排目标只是一个妥协之后的量化标准，是人类对环境容量尚可挥霍的最低限值。“真正的问题并不在于外部世界所强加的物质约束，而在于我们自己心灵的约束”。[9]长期来以“取得”和“分配”能源为指导理念的能源法必须首先带来一场理念的革新，这是一个在全新可持续发展伦理指导下的能源法理念的革新。可持续发展理论从发展至今，关注三种公平：代内、代际和种际公平。那么我们也要将此关注反映到能源的可持续发展之中。前两者没有什么争议，我们已将代内人的能源公平扩展为代际公平，即考虑到后代人的能源需求。这也主要体现在能源的公平使用及公平负担、能源保护和能源政策与能源法的预警措施上。^[8]关键是还要将能源的发展建立在对人类以外自然界的关注之上。只有以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用能源，才是完整意义上的能源的可持续发展。

理念的革新要靠具体的制度创新加以体现。能源生产法、能源供给法、能源利用法的划分不仅仅是基于能源产业链特性的划分，更重要的是作为能源法有机组成部分的三者之间功能的本质不同。究其本质，能源利用法比前两者更具备环境法的属性。进一步发展、完善能源利用法是实现能源法变革的契机所在。这并不意味着要降低以往符合可持续发展内涵的生产和供给制度的地位，例如可再生能源促进制度、电力需求侧管理制度等等。这些制度在已经进行的实践中为能源的可持续发展贡献着力量，今后仍将继续。在能源利用法中，也已经有许多的制度创新值得称赞，例如合同能源管理制度、能效标识制度、节能基金制度等。但是，如果不在化石能源消费的相关制度上有所突破，能源可持续发展也许会在“排放—治理—排放”的污染圈里徘徊更久。而这一点在以往的研究中鲜有论及，因此本文重点论及以限制化石能源消费为方向的制度创新。

在当今世界主要的化石能源中，煤炭已退居次要地位；天然气作为新兴能源，污染少、危害小，需要鼓励使用；所以，作为能源结构中的主要化石能源，石油便成为化石能源消费制度的重点规制对象。国际能源组织（IEA）在石油紧急供应制度中提到过石油消费限制的相关制度。这是一种在紧急状态下才实行的制度，要依靠强制性措施推行。分配和定额配给制度就是在危机状况时采取的措施，内容是实行不可交易的、限期使用的票证来限制用油。原油和产品油对炼厂和经销商都要按照过去正常状况时用油的比例进行分配，可以保证公平，对汽车用油有配额制度，并要优先照顾涉及健康和安全的部门。紧急状态毕竟是少数，一般情况下，石油消费限制制度可以有两种制度可供选择：石油消费税制度和可交易的石油票证制度。前一种是相对成熟的基于行政强制手段的税收制度；后一种是参照可交易的排污许可证制度建立起来的创新制度模型。石油消费税制度在欧盟执行的最为彻底，欧盟各国的燃油税率普遍在200％以上，占整个油价的70％~80％。高额的石油消费税确实对抑止石油消费起到了良好的作用，但是也使得居民对高企的汽油价格不堪重负。“幸运的是，我们可以通过可交易的石油保护票证（Oil Conservation Vouchers, OCVs）（以下简称石油票证）获得类似高额汽油税的激励机制，但不用征税。”[10]石油票证的运作大致如下：根据一国或一个地区需要减少的石油消费量，换算出一定数额的石油票证，由政府向以家庭为单位的用户分配。消费者在去加油站或其它机构购买成品油时必须同时出具石油票证。石油票证可以在用户间自由交易，这样就可以产生节约石油用量的激励机制，从而达到限制石油消费的目的。当然，这种制度还需要在实践中进一步的摸索成熟。

能源法的制度变革还必须实现能源法律制度与环境法律制度的有机融合，包括能源环境影响评价制度、能源清洁生产法律制度、能源循环经济法律制度等。环境影响评价（Environmental Impact Assessment，EIA）的概念最早在1964年加拿大召开的国际环境质量评价学术会议上提出来，是人类环境保护从“先污染后治理”走向“预防于未然”的重要举措之一。将环境影响评价作为一项正式的法律制度首创于美国。能源对环境的影响存在于能源的开发、利用整个过程之中，能源环境影响评价制度要充分考虑到这个特点。以往环境影响评价制度在能源领域主要表现为一些重大能源建设项目对大气、水土、噪声和生态等环境影响及评测，与能源相关的国家产业政策被忽略。实际上，以汽车行业为代表的化石能源消耗产业往往与能源环境污染问题紧密关联。能源环境影响评价制度应该渗透到诸如汽车尾气等具体的能源利用行为之中。1989年，联合国环境规划所（LINEP）在总结西方工业国家关于废物最少量化、源头控制、无废和少废工艺、清洁工艺、污染预防等新的生产和污染防治战略的经验基础上提出清洁生产（Cleaner Production）的概念。1992年，清洁生产成为《21世纪议程》所确认的实现可持续发展的关键因素。清洁生产法律制度对清洁生产的功能表现为监督和鼓励。例如，我国的清洁生产立法为清洁生产“促进法”。在能源领域，清洁生产不仅仅意味着能源生产过程的“清洁化”，例如已经广为推行的“洁净煤”生产，还可以指将其他工业生产系统的废物转化为能源。经过人类不懈努力，利用垃圾发电已经从理论变为现实，这就和循环经济的概念联系起来。无论是清洁生产制度还是循环经济制度，这些都需要在能源法中做出体现。

“重构能源法将是地球生物圈中每一个人类社区遇到的共同挑战。”^[4](P13)以上粗浅的研究只是一个初步开始。尤其是在中国，传统法律在能源领域的缺失使得能源法制建设水平亟待提高。相应地，能源法学的研究也有更长的路需要走。

参考文献：

[1] 2002年可持续发展世界首脑会议实施计划[Z],导言.

[2] 联合国2002年约翰内斯堡首脑会议主页http://www.un.org/jsummit/.

[3] UNDP. World Energy Assessment Overview:2004 Update[R], chapter 1:Energy at the World Summit for Sustainable Development,p17,http://www.undp.org/energy/docs/WEAOU_full.pdf.

[4] Edited by Adrian Bradbrook, Rosemary Lyster, Richard Ottinger :energy law and sustainable development[M]，Published by IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK, 2003,preface, p9.

[5] UNDP. World Energy Assessment: Energy and the Challenge of Sustainability[R], New   York, 2000,P31,http://stone.undp.org/undpweb/seed/wea/pdfs/chapter1.pdf.

[6] 21世纪议程[Z], 第八章“将环境与发展内容纳入决策进程”.

[7] 肖乾刚等.能源法[M]，北京:法律出版社,1996.65.

[8] 克劳斯·鲍斯曼,曹明德等译.能源可持续发展的伦理学蕴含[J].比较法研究,2004( 4).

[9] 马克思恩格斯选集(第三卷)[M],北京:人民出版社,1972.508.

[10] Martin Feldstein. Achieving Oil Security: A Practical Proposal [J], Washington: The National

[1] 《我们共同的未来》中指出，“用旧的发展和环境保护的方式来维持社会和生态的稳定的企图，只能增加不稳定性……必须通过变革才能找到安全……为了完成需要的变革……本报告的积极后继行动是绝对必要的。”

[2] 美国的石油财团是这方面的最新例证。据中油网报道，2005年4月布什政府最新通过的能源法案被斥为“偏袒少数利益团体”，使得石油、燃煤、天然气等产业的能源巨头受惠。