摘 要：本文通过对能源变革的趋势和创新型国家战略的要求进行分析，凸显出能源领域发挥科学技术作用，提高自主创新能力的重要性。通过梳理我国能源法律制度中的“科技创新”条款，分析问题和原因，进而提出了建立基于创新型国家战略能源法律制度的基本思路和对策建议。

关键词：能源；创新型国家；自主创新；法律制度

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出：提高自主创新能力，建设创新型国家。这是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键。要坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面。还指出：要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源。

一、能源变革凸显以创新型国家战略高度促进能源科技创新发展的重要性

（一）能源科技创新的突破发展是能源变革的时代潮流所向

21世纪，人类社会将从化石能源体系走向可持续能源体系的新时代。可再生能源和安全、可靠、清洁的核能将逐步代替化石能源，成为人类社会可持续发展的基石。人类在继续致力节约和清洁、高效利用化石能源的同时，将致力于发展先进可再生能源，包括先进、安全、可靠、清洁的核能及其他替代能源，建立可持续能源体系[1]。

“低碳、高效”是当前能源发展的战略方向。在能源变革中，可再生能源和核能科技的发展将最终打破传统化石能源体系的垄断地位，能源科技将成为能源变革的原动力和第一推动力。以太阳能和核聚变技术为例，如果能够实现重大技术突破，将极大的改变能源发展格局，人类有可能完全摆脱对化石能源的依赖，相应地为气候变化和环境问题带来福音。

（二）能源科技创新是应对大国能源发展战略深刻变革的迫切需要

美国新任政府非常重视清洁能源发展。奥巴马在竞选之初就明确表示，将在美国实行温室气体减排、促进清洁能源及能效领域发展。2009年6月26日，美国众议院表决通过了《2009年美国清洁能源法案》，在减排目标方面，该法案提出，在2005年排放量的基础上，到2020年减排17%，到2030年减排42%，2050年减排83%。该法案还要求所有的电力公司都应在2020年时以可再生能源和能效改进的方式满足其电力供应的20%。这其中15%来自风能、太阳能等可再生能源，5%来自能效提高。

美国新任政府非常重视能源科技发展。美国能源体系变革将比IT革命更为重大、更为深远。这场变革就将是21世纪人类最大规模的经济、社会和环境的总体革命。在美国历史上最强大的能源行政力量的主导下，美国将在节能汽车、可再生能源、分布式能源供应、氢能、天然气水合物、清洁煤等诸多领域探索科技创新战略[2]。

上世纪八九十年代，日本充分重视机械人技术发展，美国则通过信息技术发展占领世界科技舞台的制高点。在传统工业向信息化时代变革过程中，我国由于科研实力、人才经验不足等原因没有抓住发展信息经济的最佳先机，在软件技术领域，甚至不能与同是发展中国家的印度相比。这些都充分说明国家战略导向必须适应世界科技发展的时代浪潮。在这场能源变革的世界浪潮中，应积极进行战略调整，将能源战略尤其是能源科技战略放在国家战略的高度。

（三）能源科技自主创新是创新型国家战略的内在要求

从我国的产业发展和科技发展水平来看，我国的自主创新能力不足。我国家电、汽车以及软件行业均没有走出过分依赖引进技术、自主创新能力不足的窠臼。同样，在能源领域，我国的科技发展水平也不高，一方面大量高污染、高耗能、资源性的落后产能影响着产业升级，亟待淘汰，另一方面，一些重大科技专项、重大技术装备的自主创新能力不强，至今没有摆脱对发达国家的技术依赖。

创新型国家作为国家战略的核心，在能源领域的体现就是适应时代变革的趋势和抓住大国能源战略的调整机遇，将我国的能源科技创新战略与创新型国家战略充分协同，促进能源经济腾飞，保障能源安全。因此，以科学发展观为指导，基于创新型国家战略高度思考，通过对传统能源、新能源和可再生能源的自主创新，促进节能减排，促进产业结构升级，优化能源结构，保障能源安全变得尤为重要。

二、我国能源法律制度关于科技创新的规定和存在的问题

（一）我国能源法律制度中关于科技创新的规定

1.《节约能源法》和《可再生能源法》中的规定

在2008年4月1日开始实施的《节约能源法》第8条以“法律原则”的形式规定：“国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步。” 在第四章“节能技术进步”一章中，对“发布节能技术政策大纲，指导节能技术研究、开发和推广应用”、“公布节能技术、节能产品的推广目录”、“组织实施重大节能科研项目、节能示范项目、重点节能工程”等节能管理的法律主体作了原则规定，并且针对农村节能从淘汰落后产能，鼓励、支持在农村大力发展沼气，推广生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，发展小型水力发电，推广节能型的农村住宅和炉灶等方面做了具体规定。

2006年1月1日开始实施的《可再生能源法》中第三章规定了“产业指导和技术支持”的内容。其中第11条是关于技术标准的规定，第12条则明确规定“国家将可再生能源开发利用的科学技术研究和产业化发展列为科技发展与高技术产业发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划，并安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究、应用示范和产业化发展，促进可再生能源开发利用的技术进步，降低可再生能源产品的生产成本，提高产品质量。”

2．能源行业法律中的科技创新的规定

1996年4月1日实施的《电力法》中第9条规定：“国家鼓励在电力建设、生产、供应和使用过程中，采用先进的科学技术和管理方法，对在研究、开发、采用先进的科学技术和管理方法等方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励。”

1996年12月1日起实施的《煤炭法》第9条规定：“国家鼓励和支持在开发利用煤炭资源过程中采用先进的科学技术和管理方法。 煤矿企业应当加强和改善经营管理，提高劳动生产率和经济效益。”

在核工业领域，由于核技术和核设施高危性的要求，在《放射性污染防治法》中对放射性污染防治的科技条款比较详细。在石油、天然气领域，由于没有出台《石油天然气法》这一基本法，相关科技创新的规定则缺失。

3．《能源法（征求意见稿）》中的关于科技创新的规定

相对而言，《能源法（征求意见稿）》对科技创新的规定比较全面。如《能源法（征求意见稿）》第8条［能源科技创新］中规定:“国家坚持依靠科技进步促进能源发展，加强能源科技研究开发与应用，支持能源科技自主创新。”

《能源法（征求意见稿）》第57条 ［技术节能］中规定:“各级人民政府应当构建能源节约的技术支持体系，加强能源节约和循环利用技术的攻关和产业化。用能单位应当推进节能技术进步，采用节能新技术、新工艺、新设备、新材料，加强资源综合利用，提高能源节约利用水平。”

《能源法（征求意见稿）》第86条［农村能源技术推广与服务］中规定：“各级人民政府应当将农村能源技术推广纳入农业技术推广体系，建立农村能源技术服务网络，加强农村能源技术指导和培训等公益性服务。”

在第十一章 “能源科技”一章中，第101条～第108条分别从能源科技发展方针、能源科技投入、能源科技发展机制、能源科技重点领域、能源科技成果推广应用、能源科技奖励、能源教育与人才培养、能源科普八个方面作出了详细规定。

（二）现行能源法律中科技创新条款的主要问题

通过对我国能源法律中科技创新条款的梳理，总结存在的主要问题有：

1．现行能源法律法规中关于科技创新条款过于原则

现行的部门能源法律法规处于修订中，如《电力法》、《煤炭法》等。现行的《电力法》、《煤炭法》均存在科技创新条款过于原则的问题。《电力法》出台时，国家电力公司尚未成立，电力市场化改革还未开启，《电力法》缺乏对“电力产业市场准入问题，价格形成及控制问题，科技自主创新” 的规定。《煤炭法》出台时，受历史条件限制过于重视生产，而对安全、环保、资源合理开发重视不够，同时，对相关的科技发展和自主创新也缺乏足够的重视。

2．部分能源法律法规中的科技创新具体条款缺失

如《节约能源法》对农村节能的具体条款规定比较详细，但对节能技术的自主创新却没有具体规定，说明《节约能源法》受立法时的限制，对节能科技并未给予足够的重视。

在石油、天然气领域，由于缺乏《石油天然气法》导致鼓励科学技术创造、推广等条款的缺失，更未涉及到自主创新的规定。显然，石油、天然气领域目前的条例无法满足该领域产业升级、技术升级和自主创新的法律需求。

3．科技创新具体条款的法律层阶不高，操作性不强

一些科技发展的重点领域未写入法律法规中，只进入了产业政策，如2007年11月23日发布的《煤炭产业政策》第五章“产业技术”中，对煤炭行业的高新技术和先进适用技术，先进采煤工艺、选煤技术、煤炭产业信息化做出了详尽的规定。由于法律层阶不高，该详尽产业政策有指导力，却无法律拘束力，对煤炭产业的产业升级、技术改造发挥的作用并不明显。而美国2005年通过的《能源政策法》是1700多页，内容极其丰富。将具体政策内容提高到法律层阶，是保证法律操作性的必然要求。

 4．现行法律法规中，对“自主创新”的法律指引力不够

从2008年6月，国家颁布《知识产权战略纲要》以来，提高自主创新能力作为建设创新型国家的重要举措被深入贯彻到各个行业中。《能源法（征求意见稿）》第8条［能源科技创新］条款，第一次在能源领域法律原则中提出“支持能源科技自主创新”，而现行的《可再生能源法》以及《节约能源法》只是强调科技发展及推广、应用；强调“科学技术”的第一生产力作用，而未强调“自主创新”这一核心竞争力的作用。显然，现有的能源法律对“自主创新”的法律指引偏弱。

（三）现行能源法律中科技创新条款不足的原因分析

1．能源法律体系尚不健全

目前能源法律体系不健全，导致一些领域的技术创新缺乏具体的行业法律规范指引。如《能源法》尚未通过，《石油天然气法》尚待制订，在石油、天然气领域对技术创新的要求得不到法律规范的指引，客观上容易使这些行业更重视当前经济效益，而不重视面向未来的核心竞争力。

2. 受立法时的时代限制

现行的很多能源法律出台时，创新型国家战略尚未提出，自主创新尚未提高到国家战略的核心这一高度。如《煤炭法》、《电力法》制订时就没有体现出在这些行业具有自主创新的战略需求。

3. 对传统能源行业技术创新重视不够

传统能源行业如石油、天然气、煤炭等行业的技术发展相对成熟，技术创新的动力不足。传统行业容易漠视技术变革带来的影响，如破产前通用汽车公司就一直固步自封地发展高油耗车型，无视节能、环保的世界潮流。立法者容易对这些非高新技术产业的技术创新重视不足。

4. 对新能源行业长远发展考虑较少

新能源行业存在着科技创新日新月异的态势，但攻克重大技术绝非易事，这是世界能源领域共同面临的挑战。如氢能技术、核聚变技术这些能带来世界能源大变革的技术革命很难短时间实现，这造成只注重当前经济效益的企业经营者和立法者，对新能源科技创新的长远发展重视不足。

三、构建基于创新型国家战略的能源法律制度的基本思路和对策建议

（一）构建基于创新型国家战略的能源法律制度的基本思路

1．将提高自主创新能力，建设创新型国家的根本要求贯彻到能源法律的立法原则中

如上面所述，除了《能源法》（征求意见稿）适应时代特征，加入了自主创新的法律原则之外，其他能源法律法规，没有将自主创新和科技发展放在足够重视的地位。在能源立法原则处理体现节约能源、合理开发、安全第一、提高能源效率、促进节能减排、保护和改善环境、优化能源结构等基本原则之外，还应该增加“促进能源科技创新”的基本原则。

2．要在将来制定的能源法律的具体条款中尽量详细地规定科技发展、自主创新的条款

在将来可能通过的《能源法》，《石油天然气法》、《原子能法》，《能源公用事业法》等基础性法律中，要反映出对科技发展的支持，更应该凸显出提高自主创新能力，为实现创新型国家战略服务的立法意图。在其具体的条款中，最好像《能源法（征求意见稿）》所体现的那样，对相关的科技创新予以专章详细规定。

3．在法律修订的过程中，要体现建设创新型国家的国家战略的时代要求

如针对当前的《电力法》、《煤炭法》、《石油天然气管道保护法》的修订等，应尽可能地加入科技创新的法律规定，以适应新的时代精神。针对现有的技术政策法律层阶偏低的问题，不妨借鉴国外能源法规的做法，尽量在高位阶的法律法规中做更详细的规定，以提高其操作性。

4．要将能源科技发展的重大问题纳入法律规范

比如针对技术引进和自主创新之间的平衡问题、重大技术装备国产化策略、重大技术专项攻关、重大技术路线的确定，尽可能上升到法律法规层面进行调控，至少在法律法规中给出技术引进、自主创新的原则性指引。这样可以避免不同行业由于技术发展的阶段不同，技术基础的差异而走上技术依赖的老路子，阻碍自主创新和创新型国家战略的实现。一些重点技术如煤炭清洁高效开发利用和煤基多联产、大型油气田及煤层气开发、复杂地质油气资源勘探开发利用、超大规模输配电和电网安全保障等，亟待在法律法规中得到引导、鼓励；风电、生物质能、太阳能开发利用技术，大型先进压水堆、高温气冷堆核电技术均需要相应的法律保障；而氢能及燃料电池、分布式供能系统、快中子堆、磁约束核聚变等未来能源技术也必须得到法律规范的引导和支持。

（二）构建基于创新型国家战略的能源法律制度的对策建议

1．要加强能源科技立法与能源科技发展规划之间的协调

应将能源科技发展规划的重大问题提高到法律法规规范的范畴，以提高科技发展规划政策的具体性和操作性，使能源科技发展真正能够得到法律约束，并纳入到能源科技法律的发展轨道上来。要做好能源法律法规与国家科技发展中长期战略、能源科技发展战略规划的协调统一。

2．要加强知识产权战略对能源科技发展的指引

随着国家知识产权战略的实施，能源企业作为能源领域科技创新的主体，承担能源科技创新的历史使命。为适应知识产权战略，应提高企业的知识产权意识，在能源法律中对相关的知识产权创造、保护、管理和应用的重大问题做出规定，进而有效促进能源科技的创新发展。

3．要保障对自主创新的科研投入力度，促进能源科技的可持续发展

国内基础科研、前沿技术研究领域，长期存在着科研投入不足的掣肘，法律规范应该对自主创新的投入机制进行立法支持，以便彻底扭转科研院所自主创新动力不足的困境。

4．要协调好能源科技发展中长期发展和当前发展，促进产业结构优化升级

当前，面对世界经济即将复苏的历史机遇，能源企业要抓住时机，力促产业结构优化升级。在产业升级的实践过程中，要协调好能源科技发展的中长期发展和当前发展。要贯彻落实节能减排过程中的技术创新，更要在提高能源效率和优化能源结构方面，立足长远，实现可持续发展。

5．要加大对可再生能源和核能的支持力度，发展低碳经济

借鉴美国能源战略调整的经验，我们要在法律制度中突出对可再生能源和核能的支持力度。要以自主创新提高核心竞争力，实现风能、太阳能、自主知识产权核电等技术的重大突破，促进低碳经济发展。

6．要强化能源发展社会效益和生态效应，促进环境友好型、能源节约型社会的实现

能源法律要促进先进的替代能源技术，先进适用技术、民用节能技术的推广，使得能源发展与生态环境协调，使全社会每个单位、家庭和个人形成节约能源资源，保护生态环境的良好意识。

7．要充分保证能源领域科技人才队伍建设和研发平台的发展

人才队伍的培养和研发平台的发展是能源科技实现突破的重要保障。能源法律制度应该对能源领域人才队伍建设和研发平台构建的重要问题进行立法规范，充分保证其实现更好更快的发展。

[1] 见路甬祥：《提高自主创新能力是建设创新型国家的重大战略任务》，载于光明日报，2007年11月29日。

[2] 张国红：《奥巴马的科技新政与美国的新能源发展战略》，载于http://lib.zjdx.gov.cn/zdnews/view.asp?id=1275，访问日期：2009年6月1日。