摘  要：能源立法的生命力在于执行。日本已形成较为完善的能源立法体系，并采取了多种措施保障实施，包括建立统一的管理体制、注重法规的灵活性和可操作性、通过制度安排内化法律目标、明确经济激励措施等。但也必须看到，日本能源法在某些领域的执行上还存在一定的问题。日本能源立法及其执行的经验，对我国能源法具有重要的借鉴作用。

关键词：能源法；能源立法体系；法律执行；启示

一、日本能源立法情况概述

针对本国匮乏的能源储藏和较高的能源需求现状，日本较早就在注重调控国家能源政策的同时，运用法律手段对相关能源产业、能源供需制度进行调节和监管。综观日本能源立法，他们早期采取的是对石油、煤炭、电力、天然气、水资源、矿产资源等开发和利用分别予以规制的方法。与此同时，为贯彻施行能源专门法，日本还制定了一系列相关配套法规。此后，随着国家能源政策的变动，作为国家能源政策的基础，日本制定了《能源政策基本法》。目前，日本已构建了由能源政策基本法立法为指导，由煤炭立法、石油立法、天然气立法、电力立法、能源利用合理化立法、新能源利用立法、原子能立法等为中心内容，相关部门法实施令等为补充的能源法律制度体系，形成了金字塔式的能源法律体系。^[1]P142

法律的生命力在于执行。能源立法作为一国能源政策与各种能源利用活动的法制保障，其实施与执行更是直接关系到经济社会的方方面面，具有重要的意义。日本既是法治发达国家，也是经济强国，在保障能源立法执行上具有较好的经验，值得我国加以参考借鉴。

二、日本保证能源法律执行的措施

日本为了保证能源法律与能源政策能够得到有效的执行，采取了多种措施。具体而言：

（一）建立完善的管理机制

日本实行国家统一管理的能源管理体制。根据能源基本法和各能源专门法的规定，日本经济产业省（Ministry of Economic, Trade and Industry, METI）负责能源管理工作。《能源政策基本法》第12条规定：“经济产业大臣应当在听取相关政府机关长官意见的同时，在听取综合资源能源调查会意见的基础上，编制能源基本计划的草案，并谋求内阁会议的决定”。经济产业省下设若干职能部门，如资源和能源厅、核能和工业安全厅等，分别管理与能源相关的某一和某些方面的事务。厅下再设若干部、处负责管理相关的具体事务。

为了保证能源管理的效率，除国家对能源实行统一管理外，日本还注重对能源专业机构的建设，建立起能源管理的多级体制。如日本在节能管理上，形成了经济产业省——新能源、产业技术综合开发机构（NEDO）——节能中心（ECCJ）的三级组织架构。经济产业省根据国家总体要求，制定完善法规、条例，制定经济、产业政策，对企业的节能提出要求和奖惩措施；NEDO作为独立法人，侧重为日本产业界服务，核心是产业技术的研究开发，基础是日本产业节能需求，是日本能源、环境技术研究开发的核心力量；ECCJ则为民间组织，是在管理、考核、教育人事等方面，从社会应用的角度推进节能，属于日本社会最普及也是最贴近群众的节能机构，在政府与企业之间发挥中介机构的作用。^[2]P20日本在节约能源领域的世界先进地位表明，这一管理体制有效的保证了节能目标的达成和技术的提高。

同时，日本针对能源专业机构，还注重在相关法律中进行专门规范。例如，1967年制定的《石油公团法》，就设立了专门负责石油和液化石油气开发和技术开发的国家石油公司（石油公团）。1978年，日本修改了《石油公团法》，调整了石油公团的职能，使其承担起国家石油和液化石油气储备的责任。2002年7月19日，日本国会正式通过“独立行政法人石油天然气、金属矿产资源机构法”，决定废除原隶属于资源能源厅的“石油公团”，将其归并到原隶属于资源能源厅的“金属矿业事业团”，新组建了独立行政法人“石油天然气、金属矿产资源机构”，并对该机构的职责等进行了明确的规定。又如：1980年，日本制定了《替代石油能源法》，设立了前述“新能源综合开发机构”（NEDO），负责新能源利用技术的研究和推广。2002年，日本制定了《独立行政法人新能源、产业技术综合开发机构法》，专门对该机构目的、职责、业务等问题进行了规定。

（二）能源立法强调灵活性和可操作性

日本的能源立法的最大特点之一是灵活性。《能源政策基本法》第12条就明确规定：“政府应当及时了解和应对有关能源形势的变化，并且在对有关能源政策措施实施效果进行评估的基础上，至少每三年对能源基本计划进行一次检讨。认为有必要时，应变更能源基本计划。”其在能源立法上的表现，就是法律变动较为频繁，如《节约能源法》实施以来，日本根据不同时期技术进步程度、市场需求的变化，及时进行必要的修订，前后共计修订了8次，每一次的修改都具有很强的针对性。如2002年的修改提高了汽车、空调、冰箱等产品的节能标准；2003年的修改对企、事业单位的能耗标准作了更为严格的规定，节约达标者可减免税收，未达标者则重罚；2006年修改则将液晶、等离子电视机、DVD录像机、保温电饭锅、微波炉、卡车、巴士等产品追加为“领跑者”对象，并重新评估了空调器和电冰箱标准。^[3]P67从前述梳理中也不难看出，日本其他的能源立法也都经常进行修改，体现了较强的灵活性。

同时，日本能源立法注重可操作性，具体表现为在法律中规定量化指标。日本注重在能源立法中提出具体的量化指标，明确法律约束的标准，以此保证法律目标的具体化。这方面的典型代表是《节约能源法》。该法根据能源消耗的多少，对能源使用单位进行分类管理，明确各自的法律义务，促使企业不断提高能源使用效率。具体标准为：根据上年度企业能耗大小，将超过一定能耗量的企业划分成两类进行管理，即指定年能源消耗折合原油3000公升以上或耗电1200万千瓦时以上的单位为第一类能源管理单位，年能源消耗折合原油1500公升以上或耗电600万千瓦时以上的单位为第二类能源管理单位。上述单位必须每年减少1％的能源消耗，建立节能管理机制，任命节能管理负责人（能源管理人员），定期报告能源的使用情况。同时，《节约能源法》对能源消耗标准进行了严格的规定，并对办公楼、住宅等建筑物提出了明确的节能要求，制定了建筑物的隔热、隔冷标准。从2003年4月开始，新建或改建项目必须向政府有关部门提交节约能源的具体措施；在2007年3月底之前，建筑面积在2000平方米以上的新建办公楼和住宅等，必须将建筑物的热、冷损失系数降低20％以上。^[3]P9这些具体、明确的量化约束，为法律的实施提供了直接的指引。

另外，日本能源立法还注重配套法规的制定。在制定某一能源专门法后，日本政府会及时地制定《施行令》、《施行规则》等相关配套法规，更加具体、细致的对相关问题进行规范，保证能源立法的具体实施。

（三）通过制度安排，使法律目标内化于企业行为

日本能源立法在提出明确的能源目标与法律义务时，并不是一味通过行政强制手段督促企业履行，而是注重采取适宜的制度安排，引导、促进、监督企业履行法律义务。这方面的典型代表是日本的“能源管理师”制度。按照日本《节约能源法》的规定，在节能工作中必须推行能源管理师制度。

所谓“能源管理师”，是专门的能源管理人员。具体分为能源管理师和能源管理员两类。如前所述，日本《节约能源法》将超过一定能耗量的企业划分成两类进行管理。根据该法及其《实施令》的规定，第一类能源管理单位根据不同领域，需配备1－4名能源管理人员（具备能源管理师资格）；第二类能源管理单位，应选任1名能源管理人员（具备能源管理员资格即可）。能源管理师的资格取得有两种渠道。其一为全国统一考试，每年一次，每次合格率不到30%。无先期条件要求，考试通过发给能源管理师执照；其二为能源管理师进修，要求具备3年实际工作经验，考试合格发给能源管理师执照。考试合格后，需通过能源管理员培训，并取得能源管理员培训结业证。被选任后，每3年必须参加一次提高资质的培训。^[4]P16

在职责上，能源管理人员应维护消费能源的设备，提出改进和监视使用能源的方法，还可指挥和监督其他与节能有关的所有业务。业主必须尊重能源管理者的意见，工厂的员工必须遵循能源管理者的指示。该制度的实施，有效的监督和促进了重点用能企业的能源使用情况，使节能目标成为企业自觉的行为目标，起到了较好的效果。

（四）注重经济激励措施，并在法律上确认

日本政府一贯重视采取综合性的财政、税收、价格等经济激励措施，达到能源政策目标。同时，在能源立法中也明确纳入相关的经济激励措施，使其具有法律上的约束力。在新能源利用立法和节能立法上，体现的最为突出：

1、为促进新能源的利用，2003年日本《电力事业者新能源利用特别措施法》中制订了一系列新能源推广的奖励及补贴制度，例如，对大规模引进风力发电、太阳光发电、太阳热利用及废弃物发电等，或宣导新能源的公共团体，补助50%以内的事业费及推广费；对于符合新能源法认可目标的新能源推广项目，则补助1/3以内的事业费。

2、根据日本《节约能源法》及相关法律法规的规定，各种提高能源利用效率的项目可获得的经济激励措施主要有：^[5]P5（1）利息优惠，即政策性利息，分为两类：政策性利息I较市场利率低0.5－0.6个百分点，适用对象有：使用《节能法》规定领跑者设备的项目、有助于建筑物节能性能的改造项目、可每年节约原油100kl的能源有效利用项目、依据法律规定资助的节能合理化特定项目、除产业部门外能源利用效率可提高10%以上的项目、一次能源利用效率在60%以上，且输出功率在50kW以上的热电联产项目；政策性利息II较市场利率低0.7－0.8个百分点，获得政策性利息I的项目，如同时为ESCO、ESP（节能服务供应商）方式，或者仅接受煤炭、石油及能源供需结构高度化对策特别会计提供利息补贴的项目，可获得政策性利息II。（2）低息融资。中小企业为应用节能设施（包括改造和更新）所需的资金，或为应用石油替代能源的设施所需的设备资金，可以较市场利率低20％－30％的特别利率进行融资，额度为：直接贷款7亿2千万日元、代理贷款1亿2千万日元。资金来源于政府的政策性银行，如日本政策投资银行，各种公库（冲绳振兴开发金融公库、国民生活金融公库、中小企业金融公库）。

三、日本能源法在执行上的不足

尽管日本在保证能源立法及能源政策执行上采取了多种措施，也取得了很大的成效，在节能技术和产品方面处于世界领先地位，但也必须看到，日本仍然存在着一些亟待解决的问题，从侧面放映出能源立法在执行上受到的限制。这方面的代表是新能源利用立法。

在新能源开发与利用领域，尽管日本在除了水电外的可再生能源开发上取得一些进展，特别是太阳能利用居世界领先地位，在风力开发、生物能开发、地热发电等领域也取得了一定进展，但是与对核能技术的利用比较，日本对新能源技术的开发投入力度远远不够。长期以来日本能源开发预算的90%以上都倾注在充分利用石油和核能资源上，因此，多年来真正意义上的新能源开发及应用并没有什么进展。新能源（可再生能源）在日本能源结构中的比重多年来没有明显提高。参见下表：

表1  可再生能源在能源结构中的比重比较表

（资料来源：《OECD Factbook 2007: Economic, Environmental and Social Statistics》，www.oecd.org/site）

可见，2005年，可再生能源在日本能源结构中仅占3％，远低于瑞典的27.9％和世界平均水平13％，甚至连OECD国家的平均水平6.1％都没有达到。另外，从变化趋势看， 2004年和2005年，可再生能源在日本能源结构中非但没有增长，反而减少了0.1%和0.4%。这表明，日本的新能源开发仍需要较大的提高，其对《促进新能源利用特别措施法》等相关法律法规的充分实施造成了一定的阻碍。

当然，这种情况的出现，并不能完全归结到相关立法不完善，更多的应从日本能源消费的特点和新能源开发的自身特征来理解。日本的能源消费在传统上即非常偏重石油、煤炭等传统能源，虽然新能源开发战略能部分缓解常规能源的紧张状态、部分地实现向非石油能源结构的转变，但历史上造成的石油偏好很难从根本上改变，日本的长期能源供给仍存在巨大压力。此外，新能源的开发也非易事，不仅要受技术条件的限制，还要受自然条件的限制。特定的能源只能在特定的自然条件下产生，硬性开发和随意创造都是不科学的。因此，更为准确的结论应是：能源立法的执行情况不仅由法律自身的完备所决定，也取决于整体的政治、经济、技术、地理状况。只有内部因素（法律规定）和外部因素（政治、经济、技术、地理状况）相互结合，能源立法及政策才能很好地得到执行。这正是能源法在执行上的最大特点所在。

四、日本能源立法执行情况对我国的启示

中国目前正面临着十分严峻的能源形势。日本在能源立法及其执行上的经验和措施，对我国能源法律体系的建构具有借鉴意义。同时，日本所面临着的能源问题及所反映出来的问题，也值得我们加以认真对待。

（一）应建立金字塔型能源法律体系

根据前文，日本已构建了以《能源政策基本法》为指导，《电力事业法》、《天然气事业法》、《原子能基本法》、《能源利用合理化法》等能源专门法为主体，《电力事业法施行令》、《天然气事业法施行令》、《促进新能源利用特别措施法施行令》等相关法规为配套的金字塔式能源立法体系。该法律体系保证了在宏观上对能源立法进行指导的同时，各专门领域也能有具体细致的规范，取得了较好的效果。

我国和日本同属大陆法系，在法律渊源、法律理论上有许多相近或相同之处，日本在能源立法体系上的经验值得我国借鉴。我国目前已制定了《煤炭法》（1996年）、《电力法》（1996年）、《节约能源法》（1997年制定，2007年修改）、《可再生能源法》（2006年）等能源专门法，也制定了一系列相关配套法律规范。同时，我国正在加紧研究制定《能源法》。我国应在借鉴日本金字塔型能源法律体系的基础上，系统完善我国能源法律制度体系。即在重点展开制定具有能源基本法性质的《能源法》的同时，完成我国能源专门法相关立法和修改工作，如尽快制定《石油天然气法》、《原子能法》等特别法，尽快修改《煤炭法》、《电力法》等，以完善我国能源专门法的体系和内容。

（二）应建立适宜的能源管理机制

日本实行统一管理的能源管理制度，并在能源立法中加以确认。值得注意的是，日本的能源管理是低级别的集中管理，即在国家经济部门内设立专门机构主管。这和日本的国情是分不开的。日本是世界上的能源消费大国，但并非能源生产大国，其能源需求大部分依赖进口。而我国既是能源消费大国，也是能源生产大国，能源管理的复杂性非日本可比。因此，我国应采取高级别的能源统一管理模式。^[6]P21长期以来，我国能源管理职能分散在多个部门（国家发改委、国土资源部、中组部、国资委、商务部、财政部、科技部、环保部、国家安监总局和煤监局等），造成政出多门、相互推诿；同时，因为没有统一的中央政府能源管理机构，中国在国际能源合作上也处于被动地位。近年来，我国已经开始重视对能源的有效管理，在国家发改委下设立了专门的能源局，以总理为组长的国家能源领导小组也宣告成立，但能源管理体制上的问题并未从根本上解决，现有的能源领导小组和国家能源委员会仅为议事协调机构。我国应有选择地借鉴日本能源统一管理的经验，结合我国国情，尽快建立起适合高级别的、集中的能源综合管理体制。

（三）能源立法应注重灵活性和可操作性

前文已述，日本能源立法非常注重灵活性和可操作性，这一点非常值得我国学习借鉴。纵观我国现有的能源立法，仅《节约能源法》进行了一次修改，其他法律都一直未进行必要的修订。这和日本能源立法随时根据新的形势进行修改形成了鲜明的对比。另外，在可操作性上，2007年修订后的《节约能源法》强调了能源计量管理，明确了政府机关等公共机构的节能义务，对用能产品能效标识、节能产品认证等作出了具体的规定，在可操作性上取得了较大的进步，配套的国家节能标准（包括：22项高耗能产品单位产品能耗限额标准、5项交通工具燃料经济性标准、11项终端用能产品能源效率标准、8项能源计量、能耗计算、经济运行等节能基础标准）也于2008年由国家标准化管理委员会颁布实施。但除此之外，其他的能源立法在可操作性上仍然没有大的改观，规定过于原则，相应的配套法规也缺之阙如。我国应借鉴日本能源立法在保障可操作性上的经验，完善法律规定，并建立能源立法的配套法规和标准体系。

（四）新能源利用立法应考虑国情，不应好高骛远

在能源消费结构上，我国和日本都依赖于传统能源：我国以煤炭为主，是世界上最大的煤炭生产国和消费国。尽管我国已开始优化能源结构，煤炭消费占能源消费总量的比重由1990年的76.2％下降到2002年的66.3％，但近年来，煤炭占能源消费的比重又有所上升，2006年达到69.4％；而日本则以石油为主，其在能源消费总量的比重保持在50％左右。总体上讲，我国和日本都依赖于传统能源，在能源结构上具有相似之处。前文已述，由于受到传统能源消费习惯的制约，日本在新能源开发与利用上的进展并不尽如人意。这提醒我们，尽管新能源的开发利用非常重要，但从国情和现实情况来看，以煤为主的我国能源结构在未来相当长时期内难以改变，新能源的开发利用在短期内很难取得显著进展。在这种情况下，简单的以强制手段推行新能源很难取得好的效果。由此，新能源立法应注重引导和促进，通过经济激励、政策引导、社会参与等多种途径，循序渐进的推动我国新能源的开发与利用。

（五）应注重培育能源专业机构

前文已述，日本大力推动能源专业机构的发展，建立起能源管理的多级体制，引导、促进社会力量参与到能源管理中，这一点值得我国参考。在能源管理上，政府往往面临着资金、信息、技术不足的困难，此时就有必要引入社会力量，实现社会的“自我规制”（self—regulation）。借鉴日本经验，我国应大力发展能源专业机构，为国家对能源的综合管理提供补充，更好的保障能源立法在社会中得到切实实施，并在能源立法中对社会性的能源专门机构加以专门规范。

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